Projet de loi de finances pour 2004 : Jeunesse et enseignement scolaire

C. ANALYSE RÉTROSPECTIVE73 ( * )

Evolution du budget de l'enseignement scolaire depuis 1994

(en milliards d'euros)

	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003 ^74 ( * )	2004 ^75 ( * )
Budget de l'enseignement scolaire	38,3	40,0	41,4	42,3	43,6	45,5	47,0	50,6	52,7	53,9	55,4
Accroissement en %	3,84	4,34	4,16	1,5	3,15	4,13	3,46	7,63 ^76 ( * )	4,11	2,23	2,83
Budget de l'éducation nationale	44,4	46,4	48,4	49,4	51,0	53,2	55,0	59,2	61,4	62,7	64,5
Accroissement en %	3,48	4,43	4,27	2,14	3,14	4,3	3,3	7,51	3,85	2,1	2,85

Sous les réserves précédentes, l'évolution en valeur des crédits destinés à l'enseignement scolaire marque au cours des deux dernières années (+ 2 ½ % l'an en moyenne) une légère rupture par rapport à la tendance (+ 3 ½ % l'an en moyenne à structure constante) observée aussi bien lors de la législature 1997-2002, que sur la période 1995-1997.

Compte tenu de l'accélération de l'inflation depuis 2001, cette inflexion est plus affirmée si l'on examine l'évolution des crédits de l'enseignement scolaire en volume : à prix constants, ces crédits pourraient progresser de 0,7 % en moyenne au cours des deux années 2003-2004 ^{77 ( * )} , contre + 2,3 % par an en moyenne sur la période 1998-2002 et + 2,0 % l'an en moyenne sur la période 1995-1997.

Cette inflexion apparaît par ailleurs encore plus nette si l'on rattache au budget de l'enseignement scolaire le coût des emplois jeunes d'aides éducateurs (au nombre de 31.000 fin 2003, contre 55.770 fin 2002) pris en charge par le budget du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, à hauteur de 738 millions d'euros en 2003, contre 909 millions d'euros en 2002.

Evolution des crédits prévus par le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche (MJENR), et reçus du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité (MASTS) et des crédits consommés pour les aides éducateurs

(pour le budget de l'enseignement scolaire)

(en millions d'euros)

	Crédits ouverts par le MJENR	Crédits reçus du MASTS	TOTAL	Crédits consommés
1998	97,39	540,36	637,75	579,38
1999	162,22	766,96	929,18	921,46
2000	130,16	903,96	1 034,12	1 002,96
2001	126,28	935,27	1 061,55	1 064,04
2002	106,80	908,6	1 015,4	1 019,29
2003	148,3	738	886,3	-

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Si l'on en tient compte, la progression des dépenses d'enseignement scolaire ralentit ainsi sur la période 2003-2004 à environ 2 % en valeur et à environ 0,2 % en volume, contre + 3,8 % l'an en valeur et + 2,6 % l'an en volume à structure constante ^{78 ( * )} sur la période 1998-2002 (cf. le tableau ci-après).

Evolution du budget de l'enseignement scolaire et du coût des aides éducateurs sur la période 1996-2003

(en milliards d'euros)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003 ^79 ( * )	2004 ^80 ( * )
Budget de l'enseignement scolaire (1)	41,6	42,3	43,6	45,5	47,0	50,6	52,7	53,9	55,4
Accroissement en %		1,5	3,15	4,13	3,46	2,82	4,11	2,23	2,83
Coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère de l'emploi et de la solidarité (2)	0	0,10	0,54	0,77	0,91	0,94	0,91	0,74 ^81 ( * )	0,4
Total (1) + (2)	41,6	42,4	44,1	46,3	47,9	51,5	53,6	54,6	55,8
Accroissement en %		1,7	4,2	4,8	3,7	2,9	4,1	2,0	2,2

Cette inflexion trouve pour l'essentiel son origine dans la baisse du pouvoir d'achat du point de la fonction publique sur la période et, dans une moindre mesure, dans la rupture de tendance des effectifs .

Elle est encore plus prononcée si l'on rapporte l'évolution des crédits demandés à celle des effectifs de l'enseignement scolaire.

En effet, le dynamisme des dépenses s'est accompagné au cours de la précédente législature d'une baisse des effectifs de l'enseignement scolaire : entre la rentrée 1996-1997 et la rentrée 2001-2002, le nombre d'élèves s'est réduit de 185.000 (soit - 2,8 %) dans l'enseignement primaire et de 132.000 (soit - 2,2 %) dans l'enseignement secondaire.

Evolution des effectifs d'élèves dans les établissements du premier et du second degré

(Public + privé, France métropolitaine + DOM)

(en milliers)

Rentrée	1996	1997	1998	1999	2000	2001
1 ^er degré	6 721	6 650	6 606	6 572	6 549	6 536
2 ^nd degré	5 731	5 715	5 688	5 661	5 614	5 599
Enseignement post-baccalauréat	272	272	271	272	271	271
Total	12 724	12 637	12 565	12 503	12 434	12 406

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

En revanche, selon les estimations et les prévisions du ministère, le nombre d'élèves devrait se redresser légèrement (+ 0,2 %) entre la rentrée 2001 et la rentrée 2003 : + 32.000 pour l'enseignement primaire, mais - 8.000 pour l'enseignement secondaire, ces évolutions différenciées se prolongeant sur l'ensemble de l'horizon de la projection (+ 208.000 pour l'enseignement primaire entre la rentrée 2007 et la rentrée 2003, contre -120.000 pour l'enseignement secondaire).

Constat, estimation et prévision des effectifs d'élèves dans les établissements du premier et du second degré sur la période 2001-2007

(hors enseignement post-baccalauréat)

(Public + privé, France métropolitaine + DOM)

(en milliers)

Rentrée	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
1 ^er degré	6 536	6 529	6 568	6 631	6 691	6 736	6 766
dont préélémentaire	2 554	2 566	2 619	2 664	2 687	2 668	2 645
2 ^nd degré	5 599	5 597	5 591	5 560	5 522	5 493	5 471
Total	12 135	12 126	12 159	12 191	12 213	12 229	12 237

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Ces chiffres doivent être interprétés avec précaution. En effet, comme le relevait l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) dans une note de décembre 2001, « il convient d'être particulièrement prudent dans l'interprétation des données chiffrées [pour le premier degré] » : ces données, qui reposent traditionnellement sur un comptage manuel effectué par les directeurs d'école, « sont de plus en plus incertaines en raison de la grève administrative des directeurs d'école, relayée à la rentrée 2001 par un mouvement des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) ». L'IGAENR concluait à cet égard « il paraît [pourtant] difficilement acceptable que l'éducation nationale, qui représente le premier budget du pays, ne soit pas en mesure de rendre compte de la réalité des effectifs qu'elle accueille ».

De même, on peut s'étonner :

- d'une part, de ce que les données rétrospectives transmises pour le second degré soient, cette année encore, distinctes de celles transmises l'an passé, sans qu'il soit précisé si la révision à la baisse de quelques milliers du nombre d'élèves résulte de changements de périmètre ou bien de réestimations des données ;

- d'autre part, de l'ampleur de la révision d'une année sur l'autre des projections du nombre d'élèves du second degré : le ministère projetait l'an passé que le nombre d'élèves du second degré baisserait de 183.000 entre les rentrées 2003 et 2007, tandis que les projections transmises cette année limitent cette baisse à 120.000.

Quoi qu'il en soit, les crédits et les effectifs de l'enseignement scolaire ont connu des inflexions de sens inverse au cours des deux dernières années.

En effet le ratio crédits de l'enseignement scolaire de l'année n ^{82 ( * )} (pensions comprises)/effectifs de l'enseignement scolaire durant l'année scolaire s'achevant en année n devrait augmenter, en euros constants, d'environ 0,5 % par an en moyenne sur la période 2003-2004, contre + 3 % par an au cours de la précédente législature , ce contraste étant là encore plus prononcé si l'on prend en compte l'évolution du coût des aides éducateurs pris en char ge par le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité.

* ⁷³ Compte tenu du caractère récent du rattachement des crédits de la jeunesse à la section budgétaire, l'analyse rétrospective ne porte que sur les seuls crédits de l'enseignement scolaire.

* ⁷⁴ Hors agrégat « Jeunesse ».

* ⁷⁵ Hors agrégat « Jeunesse et vie associative ».

* ⁷⁶ La progression apparente du budget de l'enseignement scolaire en 2001 (soit + 7,6 %) s'expliquait en fait aux deux-tiers (à hauteur de 2,277 milliards d'euros) par l'inscription au budget du ministère de l'éducation nationale du financement des cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires du ministère, alors que cette opération faisait jusqu'à l'an 2000 l'objet d'un transfert en gestion à partir du budget des charges communes.

* ⁷⁷ Y compris l'impact prévisible de la revalorisation des rémunérations en décembre 2002.

* ⁷⁸ A structure constante, le cumul du budget de l'enseignement scolaire et du coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère de l'emploi et de la solidarité avait ainsi augmenté en valeur de plus de 20 % sur la législature 1997-2002, soit plus de 14 % à prix constants, absorbant plus du tiers de la progression du budget général de l'Etat en euros courants et près des quatre-cinquièmes de la progression du budget de l'Etat en euros constants.

* ⁷⁹ Hors agrégat « Jeunesse ».

* ⁸⁰ Estimations. Hors agrégat « Jeunesse et vie associative ».

* ⁸¹ Prévisions.

* ⁸² Non compris le coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité.