II. AUDITION DE MM. LUC FERRY, MINISTRE DE LA JEUNESSE, DE L'ÉDUCATION NATIONALE ET DE LA RECHERCHE ET XAVIER DARCOS, MINISTRE DÉLÉGUÉ À L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
Réunie le mercredi 29 octobre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Roland du Luart, vice-président, la commission a procédé à l'audition de MM. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, et Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire. Le compte rendu de cette audition est reproduit ci-après.
M. Jean Arthuis, président - Mes chers collègues, nous avons le plaisir d'accueillir MM. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, et Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire, notre ancien collègue.
Messieurs les ministres, vous allez inaugurer un cycle d'auditions auquel le bureau de la commission a souhaité donner un tour nouveau. En effet, chacun se souvient de la litanie de ces auditions de ministres qui nous présentent leur budget jusque dans le moindre détail, au risque de prononcer pour l'énième fois un discours rituel, dont nous avons pris par ailleurs connaissance, et alors que chacun de nous sait que les crédits votés ne sont pas forcément ceux exécutés.
Cette année, le bureau de notre commission a décidé d'aller au fond des choses, c'est à dire d'examiner en détail les conditions d'utilisation de ces crédits -en tout cas de certains. Concrètement, après un bref exposé liminaire, je propose à mes collègues de vous « bombarder » de questions précises. Si vous le voulez bien, après chaque question, vous apporterez la réponse. Ceci devrait avoir pour effet de rendre plus interactive et peut-être plus vivante cette audition.
Vous ne manquerez pas de nous parler également des questions d'organisation et de votre stratégie ministérielle de réforme, notamment dans la perspective de l'application de la loi organique sur les lois de finances.
Pour que cet échange soit fructueux et pour qu'il permette aux ministres de prendre devant nous des engagements précis, je vous invite, mes chers collègues, à poser des questions ciblées. M. Ferry, voulez vous nous livrer votre propos liminaire ?
M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche - Il sera extrêmement bref, car vous avez raison, Monsieur le Président, il faut jouer le jeu de l'échange et des questions.
Quatre remarques très brèves. En premier lieu, je crois qu'il faut vraiment sortir de la logique selon laquelle on considère qu'un budget est bon parce qu'il a augmenté de 3 %. Ce n'est vraiment pas le problème aujourd'hui. Ce qui fait qu'un budget est bon, c'est qu'il cesse de saupoudrer et qu'il fait des choix budgétaires clairs.
Deuxième remarque pour clarifier ces choix budgétaires. Il y a un premier choix très fort et très net dans l'ensemble du budget « enseignement solaire-enseignement supérieur ». C'est un choix de redéploiement d'un certain nombre de crédits -100 millions d'euros- de l'enseignement scolaire vers l'enseignement supérieur. C'est un premier choix très fort et assumé. Plutôt que d'augmenter le nombre de postes dans l'enseignement supérieur, il consiste à augmenter les crédits de fonctionnement et d'investissement par redéploiement. C'est légitime à tous égards.
Troisième remarque préliminaire : il y a également une logique de redéploiement de l'enseignement du second degré vers l'enseignement du premier degré en ce qui concerne les postes. Cela n'avait jamais été fait, je crois, et c'est aussi une logique que nous assumons pleinement.
Enfin, chacun a pu constater que la rentrée s'était déroulée dans des conditions plutôt favorables et calmes. Les facteurs sont bien connus. L'un est peut être moins visible, mais plus important que les autres : pour la première fois, nous avons travaillé, en ce qui concerne les emplois du premier et du second degré de l'enseignement scolaire, non pas simplement sur le flux, comme les années précédentes, mais aussi sur le stock, dans une logique de redéploiement entre les académies, en prenant massivement des postes dans certaines académies surdotées, comme Lille, à laquelle nous avons choisi de retirer 350 postes, pour les remettre dans des académies sous dotées.
Ceci a un avantage considérable, une fois qu'on a eu le courage de le faire : la rentrée se passe sur le plan technique dans des conditions infiniment meilleures. Je pense même que la question du remplacement, qui se pose généralement quand les rhumes et les grippes arrivent, en novembre et décembre, se résoudra dans des conditions plus favorables, car ce travail sur le stock a été fait en temps utile, au mois de décembre dernier.
Voilà quelques remarques préliminaires très générales, mais je crois que le meilleur moyen, comme le disait le président Arthuis, est de jouer le jeu des questions-réponses et nous sommes prêts à nous y livrer.
M. le Président - Il serait injuste de ne pas saluer la réussite de la rentrée scolaire 2003-2004. M. Darcos veut-il faire une déclaration liminaire ?
M. Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire - Notre réflexion sur le budget n'est pas dissociable de celle portant sur la réforme de l'Etat dans ce ministère.
Tout ce que nous cherchons à faire aujourd'hui, c'est d'associer des moyens d'économies d'échelle à des réformes de structures allant de l'administration centrale à des regroupements de services, tels que ceux qui contribuent à nos politiques de coopération et à notre politique internationale, ou à une réflexion sur l'organisation pédagogique elle-même : enseignements, options, disciplines, service des professeurs.
Nous savons bien que, dans une maison aussi lourde, les possibilités d'économies existent. 97 % du budget sont consacrés aux salaires. Si nous voulons avoir une marge de manoeuvre importante, il nous faut proposer des réformes structurelles.
M. le Président - Ne doutez pas de l'appui du Parlement pour vous aider à atteindre ces objectifs, que nous partageons.
S'agissant de l'organisation administrative de votre ministère et de la décentralisation, je voudrais demander à nos deux rapporteurs spéciaux, MM. Karoutchi et Lachenaud, de vous livrer leurs premières questions.
M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial des crédits de la jeunesse et de l'enseignement scolaire - Ma première question porte sur les effectifs. Nous avons constaté les efforts réalisés par les ministères. Se pose toujours un problème compliqué à gérer, mais sur lequel je sais que vous travaillez beaucoup, celui des sureffectifs disciplinaires. Nous avons constaté, au cours de l'année scolaire 2002-2003, un peu plus de 2.400 enseignants affectés pour ordre dans les académies mais qui, en pratique, n'enseignent pas. Sur ce plan des sureffectifs disciplinaires, le ministère a-t-il l'intention de mettre en place un système de manière à en diminuer le nombre afin de réduire ce gaspillage de l'ordre de 70 millions d'euros par an ?
Ma seconde question est liée au transfert aux collectivités territoriales des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS), soit 95 à 96.000 personnes. En effet, il est prévu le transfert -si elles l'acceptent- d'un peu plus de 900 personnes chargées de gérer ces TOS. Mais, on a un peu le sentiment que cette décision du transfert du personnel administratif qui gère les TOS est plus floue, plus incertaine, notamment dans la mesure où les académies ne correspondent pas forcément aux régions. Pourriez-vous nous donner un certain nombre de garanties sur ce que vont être les transferts des personnels qui gèrent les TOS et dans quelles conditions matérielles cela est envisagé ?
M. Luc Ferry - Ce sujet des surnombres disciplinaires est en effet exaspérant et scandaleux au regard des chiffres. Quoi qu'il arrive, nous allons passer de 2.400 cette année à 2.000 l'année prochaine et à 1.500 l'année d'après. C'est l'engagement que nous prenons dans le cadre actuel.
Si l'on souhaitait aller plus loin et résoudre définitivement cette question la véritable solution serait sans doute d'introduire une certaine bivalence des enseignants, en particulier au collège. Par exemple, une partie de ces surnombres disciplinaires se situe chez les agrégés certifiés d'allemand. Peut-on défendre de façon raisonnable qu'un agrégé d'allemand n'est pas capable de faire un cours d'histoire ou de français en sixième ? Une certaine bivalence pourrait régler le problème.
Pourquoi ne peut-on le régler intégralement sans ce dispositif ? Les concours de recrutement ne s'adressent pas qu'au second degré ; c'est aussi, en termes d'enseignement supérieur, le point d'aspiration de toute une discipline, indépendamment même des problèmes diplomatiques. Si on décidait -ce qui serait rationnel en termes quantitatifs- d'assécher les concours de recrutement en portugais ou en arabe, où on est en situation de surnombre disciplinaire, on aurait bien évidemment des problèmes diplomatiques, mais aussi des problèmes de désespérance de toute une filière du supérieur.
Cette question de la bivalence des enseignants, ainsi que deux ou trois autres bien identifiées, est au coeur des débats budgétaires qui pourront avoir lieu cette année dans le cadre du débat national.
S'agissant de la question des TOS, nous avons chiffré à 900 le nombre des personnels administratifs qui devraient être transférés pour gérer les TOS. Ce chiffre est déjà assez précis. Il me paraît difficile, dans l'état actuel des choses, d'aller plus loin sur le détail de ce transfert des Administratifs, qui est tout de même un problème assez mineur par rapport aux 95.000 personnes qui vont être transférées. Il s'agit de procéder de façon fine, une fois que ce transfert aura lieu, après 2005.
Nous avons fait une estimation. Comment seront-ils transférés ? Quel sera le taux d'accord de ces personnels par rapport à leur transfert ? Ce sont là des questions prématurées.
M. le Président - La loi de décentralisation prévoit que les personnels concernés pourront choisir de rester soit au service de l'Etat, soit de passer au service des collectivités. Pouvons-nous accepter cette confusion ? Le Parlement ne doit-il pas tirer les conséquences de la rationalisation de la décentralisation et demander que l'on transfère tous ces agents ? Dans le cas contraire, la gestion va être extrêmement compliquée.
M. Luc Ferry - La seule question est de savoir s'ils intègrent directement la fonction publique territoriale ou s'ils sont en détachement de longue durée. Il est évident que cette mesure sera dans la plupart des cas transitoire pour ceux qui choisiront d'être mis à disposition de la fonction publique territoriale tout en restant dans la fonction publique d'Etat. En outre cette situation disparaîtra au fur et à mesure du renouvellement des personnels. Cela dit, le débat est ouvert, mais le transfert sera fait.
M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial - Je comprends qu'à terme, la bivalence soit la seule solution, mais ne pourrait-on amplifier l'objectif de 1.500 à 2 ans ?
M. le Président - Votre objectif est finalement modeste.
M. Luc Ferry - Si vous me trouvez un moyen de le rendre plus audacieux, je puis preneur !
Le problème est que l'on serait obligé d'assécher des concours pour cinq ou six ans pour certaines disciplines, ce qui revient pratiquement à fermer les filières et à créer des problèmes diplomatiques.
Il existe une autre solution. C'est également comme cela que l'on résout les surnombres disciplinaires : il faut augmenter la demande d'allemand et créer des sections européennes ou internationales, de telle sorte que l'on ait une politique plus volontariste en matière d'enseignement des langues vivante.
C'est ce que nous proposons et c'est ainsi que l'on arrive à ces chiffres-là. Si vous avez une solution pour faire mieux, je suis totalement preneur, mais la solution réside dans une politique volontariste, en attendant l'hypothèse de la bivalence en matière d'enseignement des langues vivantes.
M. le Président - C'est profondément choquant !
M. Luc Ferry - C'est exaspérant, il faut être clair !
M. le Président - Il faut que l'on avance sans attendre.
M. Xavier Darcos - Les chiffres qui ont été évoqués ne sont pas si modestes que cela. Les surnombres représentent 0,62 % de la totalité de nos personnels. Passer de 2.500 à 1.500 postes modifie quand même assez sensiblement le dispositif. C'est assez compliqué à faire.
Je ne dis pas qu'on ne peut pas faire mieux, mais ce serait assez difficile sans des réformes de structures de fond, sans des fermetures de concours, pas seulement dans les concours généraux, mais également dans les lycées professionnels, où l'on continue à avoir de tout petits concours extrêmement spécialisés.
Il faut recruter ici ou là, sauf à décider de fermer toutes les sections en France. Donner les services complets à un professeur du technique, en génie électrique ou dans le traitement des matériaux souples, suppose un regroupement d'établissements professionnels que nous ne savons pas faire.
Sauf à prendre des décisions extrêmement lourdes de conséquences, et qui dépassent le problème budgétaire, qui touchent à l'organisation scolaire elle-même, faire mieux est difficile. Si vous avez des idées, nous les prendrons !
M. le Président - La bivalence des postes suppose-t-elle des dispositions législatives particulières ?
M. Luc Ferry - Il y a deux solutions réelles sur le fond, indépendamment des efforts que l'on fait. La première est évidemment la bivalence des professeurs ; la seconde réside dans l'autonomie des établissements. Ce genre de problème se règlerait à mon avis plus facilement dans le cadre d'une autonomie renforcée des établissements, alors qu'au niveau national, cela devient un sujet gigantesque. Les deux solutions sont donc vraiment des solutions de structures qui seront, me semble-t-il, au coeur du grand débat sur l'école cette année.
M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial - En mai dernier, le gouvernement a annoncé l'objectif d'un ordinateur pour trois élèves dans les écoles en 2007. Nous savons bien que l'équipement informatique est de plus en plus coûteux. Certes, il est nécessaire et les parents y tiennent beaucoup, mais c'est une charge qui, au final, revient de plus en plus aux communes, aux départements, aux régions. Ne pourrait-on arriver à un plan informatique qui pourrait être une véritable convention entre l'Etat et les collectivités locales ?
M. Xavier Darcos - Il est exact que le Gouvernement a fixé un objectif assez ambitieux. Il est exact aussi que, dans le primaire, les équipements pédagogiques dépendent grandement des collectivités.
Cependant, nous avons souhaité nous donner la capacité d'intervenir là où des collectivités ne pouvaient pas du tout le faire, de sorte de ne pas installer de disparités sur le territoire. Nous avons créé dès cette année un fonds de concours de 2 millions d'euros, décentralisé, redistribué dans les rectorats en fonction des besoins.
C'est évidemment modeste et symbolique. Pourquoi ne pas faire un plan collectif ? Il était logique d'inciter à l'équipement et de nous occuper des logiciels, des labels, des contacts avec les représentants des éditeurs numériques, tout ce qui garantit la qualité des logiciels fournis aux enseignants, en assurant leur formation, mais je ne vois pas d'objection à ce que, au cours d'une table ronde avec les collectivités locales concernées, on puisse se fixer des objectifs communs.
M. le Président - La parole est à présent à M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur.
M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur - Messieurs les ministres, la rentrée universitaire, elle aussi, s'est déroulée dans de bonnes conditions.
Nous observons un certain nombre d'éléments positifs à l'examen du budget, notamment le passage d'une centaine de millions d'euros du budget de l'enseignement scolaire vers le budget de l'enseignement supérieur.
Ma première question porte sur les crédits de fonctionnement des établissements, qui connaissent une progression tout à fait significative. Envisagez-vous une réforme du mode de répartition des subventions dans les établissements ? Pourquoi lorsque le Sénat, l'an dernier, a procédé à une petite réduction de ces crédits, celle-ci a été appliquée de manière globale et non différenciée aux établissements?
M. le Président - C'est une question lourde. La même répartition pour tout le monde, alors que certains ont une trésorerie bien garnie et que d'autres n'en ont pas, est très choquante !
M. Luc Ferry - Dans l'état actuel des choses, nous n'avons pas de réformes des normes San Remo en vue. Je ne dis pas que c'est une bonne base, mais on fait avec et on essaye d'ajuster le tir.
Pour être honnête, nous avons reçu un rapport de l'inspection générale des finances (IGF), de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) et du conseil général des ponts et chaussées (CGPC) sur la gestion des universités, qui fait apparaître assez clairement un certain nombre de dysfonctionnements. Nos services académiques, sans même parler des services centraux, ne connaissent pas exactement l'état des réserves des universités.
Ce rapport fait un certain nombre de propositions extrêmement intéressantes. Lorsqu'il sera rendu public, je ferai en sorte que les inspections générales qui me le remettent le fassent en présence du bureau de la conférence des présidents d'universités (CPU). On gagnera du temps et on essayera d'en tirer les conséquences en matière de contrôle de gestion des universités et d'information des services rectoraux, ainsi que du ministère.
Nous sommes dans la situation la plus mauvaise qui soit. Il n'y a pas de contrôle de l'Etat, pas plus que d'autonomie véritable, ni de responsabilités des universitaires. On est exactement à mi-chemin !
Cela se traduit dans le budget par un renforcement de l'encadrement des universités, afin qu'elles disposent de moyens de gestion. On en tire également un certain nombre de conclusions en termes de renforcement du contrôle. Si l'on va vers une plus grande autonomie des universités, il faut un contrôle.
Pourquoi pas un contrôle extérieur, mais aussi à l'intérieur des cellules académiques qui s'occupent du supérieur ? Il faudrait qu'elles soient renforcées et capables d'exercer ce contrôle. C'est un sujet très lourd, sur lequel on va avancer très vite dans les semaines qui viennent, dès que le rapport sera remis officiellement.
Dernière remarque s'agissant des 2 millions d'euros régulés à la demande de la commission. Je n'étais pas en situation de les retirer à une université plutôt qu'à une autre. C'est pourquoi on a réparti la difficulté, aucun critère ne s'imposant. Pour tout dire, taxer une université plutôt qu'une autre n'était pas d'une grande clarté. C'est un détail. Le problème de fond est celui du contrôle de gestion des universités.
M. le Président - Est-ce à dire que nous n'avez pas d'informations synthétiques vous donnant la situation de chaque université, l'état de sa trésorerie, de ses besoins, de son budget ?
M. Luc Ferry - On a toutes les informations. Le problème est qu'elles sont très largement fausses. C'est précisément le constat du rapport.
M. le Président - C'est extraordinaire !
M. Luc Ferry - Non, car si les universités sont aujourd'hui dans une situation de relative autonomie, la gestion n'est pas assurée par des spécialistes. Même s'ils peuvent l'être, les professeurs d'université ne sont pas de bons gestionnaires a priori !
Si on veut aller -ce que j'aurais souhaité faire l'année dernière et que je n'ai pu réaliser pour des raisons que chacun aura comprises- vers plus d'autonomie des universités, cela suppose qu'on leur donne les moyens de gérer leur administration, y compris sur le plan strictement financier, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui, et que nous mettions d'autre part en place des procédures d'évaluation et de contrôle plus sérieuses.
Un président d'université vous dirait aujourd'hui que ce qu'ils font en matière de gestion n'est déjà pas si mal. Je ne dis pas que c'est une réponse satisfaisante, mais il faut que nous acceptions à la fois d'aller plus loin dans l'autonomie des universités et en même temps dans le renforcement de l'évaluation et du contrôle de gestion.
Nous sommes prêts à le faire et c'est pourquoi le rapport de l'IGF, de l'IGAENR et du CGPC tombe parfaitement bien. Je le rendrai publics dans les semaines qui viennent.
M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial - Ma deuxième question concerne l'exécution du programme d'investissements dans le domaine universitaire. La consommation de certains crédits d'équipement a connu un redressement tout à fait inattendu. Je souhaite bien entendu une amélioration de l'exécution des contrats de plan Etat-régions, mais pouvez-vous nous donner quelques explications sur ce miracle ?
M. Luc Ferry - Le miracle n'en est pas tout à fait un. On sait que très peu de régions étaient prêtes à mettre immédiatement en oeuvre ces contrats de plan. Il y a eu des retards au départ puis les choses se sont mises en route. Nous avons maintenant besoin de crédits de paiement. C'est la raison pour laquelle nous avons choisi de basculer ces 100 millions d'euros vers le supérieur pour pouvoir achever le travail commencé. Il faut en tirer la leçon et réfléchir deux ou trois ans avant de mettre ces contrats de plan en place.
M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial - Comment s'oriente la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ?
M. Luc Ferry - C'est un sujet délicat. On a un vrai choix à faire entre enseignement supérieur-recherche universitaire d'un côté et recherche de l'autre. Personnellement, je préfère que l'on ait un regroupement dans une même mission. Il y a des arguments pour et contre des deux côtés. Je pense que la logique de l'avenir est d'avoir une mission où l'enseignement supérieur et la recherche sont largement associés.
Il existe diverses difficultés : d'une part, une telle mission serait l'interministérielle et d'autre part, il faut avancer sur la résolution du problème du statut des enseignants-chercheurs. Il y a là quelque chose d'assez absurde à mes yeux, pour l'avoir vécu de près, ayant été à la fois professeur d'université et chercheur au CNRS. Un professeur d'université et un chercheur du CNRS ont exactement les mêmes profils dans 98 % des cas.
Ne faut-il pas établir davantage de passerelles entre les deux métiers ? C'est ce que je crois. Il n'y a aucune raison pour que l'on soit chercheur à vie, sauf cas particulier. Nous mettons en place, avec Claudie Haigneré, des programmes de recrutement sur projet avec des chercheurs recrutés pour trois, quatre, cinq ans.
En second lieu, il faut qu'à l'intérieur même des universités, nous cessions enfin de prendre en compte les différentes activités -recherche, administration, enseignement- sur la base de 192 heures, en acceptant que l'on augmente les services des uns et qu'on diminue ceux des autres. On ne peut dire que la seule problématique est celle de la diminution de l'horaire d'enseignement pour ceux qui ont des tâches d'administration ou de recherche.
Il faut que l'on mette à plat ce que propose le rapport Belloc. Je le fais actuellement expertiser par mes services. C'est un sujet parallèle à l'organisation des missions et programmes de la LOLF. Cela dit, mon choix est d'avoir ensemble enseignement supérieur et recherche.
M. le Président - La parole est aux commissaires.
M. Aymeri de Montesquiou - C'est une douce musique à nos oreilles que d'entendre les ministres dire que l'objectif du ministère s'intègre dans la modernisation de l'Etat et de la réforme des structures, ou qu'un bon budget n'est pas forcément un budget en croissance !
La partie majeure de ce budget, c'est la masse salariale. De manière récurrente, tous les ans, il y a une demande de postes supplémentaires. Afin de mieux informer nos concitoyens, ne serait-il pas possible de leur permettre de comparer le ratio professeurs/élèves, tel qu'il existe dans les autres pays européens, pour pouvoir relativiser la position française ?
Ne pourrait-on par ailleurs moduler le ratio en fonction des difficultés et accentuer la différence entre les lycées situés en ZEP et des lycées comme Louis le Grand ou Henry IV , où nous avons le souvenir de classes qui dépassaient quarante élèves et où tout se passait bien ?
M. Xavier Darcos - Dans le projet de loi de finances, nous avons fait apparaître ces chiffres comparatifs par rapport aux autres pays de l'OCDE, qui permettent de bien situer la France en termes de professeurs par élève. Nous sommes assez bien situés puisque nous avons, dans le second degré, un professeur pour treize élèves et, dans le premier degré, un professeur pour vingt-trois. De fait, nous nous apercevons que, par rapport à la dépense publique, nos effectifs de professeurs par élève sont relativement élevés.
La question posée est celle de l'équité et non de son égalité. Ce projet de régulation des services est inscrit dans le grand débat, comme l'organisation de services, la répartition des effectifs, la différenciation des types de cours et des groupes selon les niveaux. C'est, d'évidence, un point essentiel de la réforme.
M. Paul Loridant - Ma question porte surtout sur l'enseignement scolaire. Connaissez-vous le nombre d'enfants scolarisés. Si c'est le cas, comment faites-vous ? Dans ma commune, je n'arrive pas à savoir combien j'ai d'élèves en maternelle et en primaire !
On inscrit les enfants en mairie, mais les sorties passent par les écoles. Evidemment, il arrive fréquemment que les directeurs d'école oublient de signaler que tel et tel élève est parti. Si l'on ajoute à cela la grève administrative, l'inspectrice locale est incapable de dire combien il y a d'élèves. J'ai mes méthodes, mais c'est toujours au doigt mouillé. Ne pourrait-on pas décider que les inscriptions et les sorties se fassent en un même lieu ? Je plaide personnellement pour la mairie.
En second lieu, avez-vous une appréciation du phénomène de prosélytisme religieux dans vos établissements, notamment d'enseignement secondaire ? Dans des lycées de banlieue, certains emplois jeunes -et même parfois certains enseignants- font du prosélytisme. Tout le monde le sait, mais ni le proviseur, ni l'inspecteur d'académie, ni le recteur ne semblent au courant. Est-ce un phénomène de banlieue ou est-ce que cela existe ailleurs ?
M. Luc Ferry - S'agissant de la première question, le problème ne se pose pas vraiment dans le second degré puisqu'on a le système des affectations qui fait qu'on est à peu près au clair sur le nombre d'élèves.
Sur le premier degré en revanche, le problème que vous soulevez est aggravé depuis un certain nombre d'années par la grève administrative des directeurs d'école. Dans le premier degré, on a une marge d'erreurs assez grande en matière de démographie scolaire.
Pour être honnête, les chiffres annoncés pour la rentrée 2003 ne sont pas très justes. On aura un peu moins d'augmentation du nombre d'élèves dans le premier degré que ce qui a été annoncé par les services.
C'est pourquoi, le ministère est en train de mettre en place une outil de recensement, une base de données fiable, afin de disposer d'un suivi plus rigoureux.
M. le Président - Doit-on demander aux maires de France de recenser les élèves scolarisés ? Au moins, on y verrait clair !
M. Luc Ferry - On peut le faire autrement, mais en tous cas, on aura les bons chiffres ! Ce qui est plus étonnant dans ce ministère, c'est de voir que les problèmes budgétaires ont toujours été considérés comme des problèmes indignes. Mon prédécesseur immédiat se vantait auprès de moi de n'être jamais allé à Bercy !
Il est nécessaire de réhabiliter la problématique budgétaire. Un peu plus de 95 % de notre budget est mangé par les traitements des personnels. Le reste, la plupart du temps est déjà dépensé a priori et la politique disparaît au profit de l'absence de prise en charge du budgétaire.
Pour se tailler une marge de manoeuvre en termes de politique au meilleur sens du terme, on est obligé de se battre sur des questions comme celle que nous évoquons maintenant.
Ce qui me paraît scandaleux, c'est que ces questions aient toujours été considérées comme secondaires et misérables. Depuis dix ans, droite et gauche confondues, les uns trouvent que leur budget est très bon parce qu'il augmente de 2-3 %, alors que les autres l'estiment désastreux parce qu'il diminue de 1 % par rapport à l'année précédente. Il faut sortir de ce type de débat ridicule ! Ces questions budgétaires sont en réalité le nerf de la politique.
Pour revenir à la question initiale, le résultat du travail des directions du ministère permettra bientôt de disposer de données fiables, mais il est effectivement assez surréaliste de se dire que cela n'a jamais été fait ou que cela n'intéressait pas les ministres. Le seul qui se soit intéressé à ces questions, c'est Claude Allègre, avec les résultats que l'on sait.
M. le Président - Il faut que le Parlement aide les ministres !
M. Xavier Darcos - Les inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) nous permettent de savoir à peu près combien nous avons d'élèves du premier degré ; ce que nous ignorons, c'est comment se distribuent les élèves d'une école à l'autre.
Les consommateurs d'école que sont les parents s'arrangent très tôt pour faire admettre leur enfant ici ou là -et le système ne fait qu'empirer. La question que soulève M. Loridant est en fait celle de la carte scolaire, que ce soit aux Ulis ou ailleurs.
S'agissant du prosélytisme, nous sommes vigilants sur ces questions. Il existait deux sources principales de prosélytisme : les enseignements de langue et culture d'origine (ELCO) -un effort a été fait pour voir comment fonctionnent ces associations- et le recrutement des assistants d'éducation, qui sera désormais réalisé par les chefs d'établissements eux-mêmes. Nous espérons que cette gestion de proximité permettra de veiller à un meilleur recrutement.
M. Yves Fréville - On dit qu'on n'a pas recruté de chercheurs en France durant les cinq ou six dernières années. C'est exact, mais on a recruté énormément d'enseignants chercheurs.
Je ne sais s'il y a eu des conséquences sur la qualité ou sur le montant de la recherche française, mais au moment où les effectifs étudiants connaissent une certaine stagnation, ne peut-on remettre un certain nombre d'enseignants chercheurs à la recherche ?
Pour ce faire, le temps n'est-il pas venu d'envisager l'intégration du CNRS ou de le transformer en un organisme proposant des appels à projet ?
M. Luc Ferry - C'est une idée à laquelle nous réfléchissons. Si l'on veut avancer sur le sujet, il faut accepter des passerelles entre l'enseignement supérieur et les grands instituts de recherche. Il faut aussi accepter de mettre en place une contractualisation de la recherche. C'est une bonne direction.
Ne faudrait-il pas aussi accepter de distinguer entre la recherche scientifique dure et la recherche en lettres et sciences humaines ? J'ai été chercheur au CNRS durant deux ans. J'avais un beau projet qui était de traduire un philosophe du droit allemand. Je n'avais pas vraiment besoin de microscope ni de laboratoire. Une gomme et un crayon étaient largement suffisants !
Je ne crois pas que l'on puisse comparer la recherche en lettres et sciences humaines et la recherche dans un laboratoire de biologie et de physique. Cela n'a aucun rapport et les sommes à consommer ne sont pas du tout les mêmes ! J'ai dirigé des centres de recherches quand j'étais à la tête du département des sciences politiques de l'IEP de Lyon. C'était parfois un peu surréaliste !
On a du mal à faire en sorte qu'un chercheur au CNRS vienne passer un an dans une université. Si l'on veut aller vers un nouveau statut des enseignants-chercheurs, il faut également renforcer l'évaluation des enseignants. Qu'appelle-t-on recherche ? Est-on on capable de l'évaluer, de le mesurer ? Je crois qu'on aurait besoin de répondre à cette question si on veut distinguer les services.
M. Paul Girod - Comment allez-vous organiser la mise en place de la LOLF ? Est-il possible d'envisager le regroupement dans une même mission des établissements d'enseignement scolaire sous tutelle d'autres ministères ? Enfin, quelle est l'architecture des missions et des programmes en matière d'enseignement supérieur et d'enseignement scolaire ?
M. Luc Ferry - Dans le cadre de l'enseignement supérieur et de la recherche, il s'agit d'avoir une même mission interministérielle. Le problème se pose ensuite de savoir si formation supérieure et recherche universitaire sont dans un même programme ou dans deux programmes différents. Ces questions ne sont pas encore tranchées, mais j'ai dit ma préférence.
En ce qui concerne la LOLF, il est évident qu'on aura besoin de restructurer nos administrations au-delà de ce qu'on a fait. On a créé une direction de l'encadrement et on a recréé la direction de l'évaluation et de la prospective (DEP), mais il est évident qu'on aura besoin de repenser l'organisation de nos administrations. Ce qu'il faut éviter, c'est de créer des monstres administratifs.
Si vous n'en trouvez pas trace dans le document qui vous a été remis, c'est parce que le problème n'est pas encore tranché. Nous menons des expérimentations de la LOLF dans deux académies, Rennes et Bordeaux, avec trois programmes : un programme support, un programme premier degré et un programme second degré. Je pense qu'il serait bon d'aller voir sur place comment se met en place cette expérimentation, afin de pouvoir travailler ensemble sur ce sujet. Je trouve qu'on peut réaliser un travail constructif.
M. le Président - La crainte que nous avons est que les ministères, les uns après les autres, définissent des missions et des programmes peu nombreux pour jouer sur la fongibilité asymétrique et qu'on s'arrange pour reprendre tout ce qui existe, alors que, de notre point de vue, la LOLF devrait être l'occasion de constater qu'il existe certains services dont on n'a plus besoin.
M. Paul Girod - Une mission, par définition, peut être largement interministérielle.
M. le Président - Pas toutes !
M. Luc Ferry - Sur l'enseignement supérieur et la recherche, c'est le cas.
M. Paul Girod - Et la mission « Jeunesse et e nseignement scolaire » ?
M. Luc Ferry - Non, il n'y a pas de raison.
M. Yves Fréville - Un grand chef d'entreprise que nous avons auditionné s'inquiétait de la baisse de niveau des études scientifiques en France, et en particulier des études d'ingénieur. Non seulement il mettait en évidence une certaine désaffection par rapport aux études scientifiques, mais il nous disait que les classes scientifiques connaissaient une crise. Qu'en est-il ?
M. Xavier Darcos - Il y a, de fait, une relative désaffection des filières scientifiques et, plus encore, des filières scientifiques du second degré dans leur flux vers le supérieur. Au lycée, les sections attirent moins les élèves parce qu'elles demandent beaucoup de travail et sont beaucoup plus difficiles à suivre. Comme il n'y a pas non plus d'appétence pour les études littéraires, qui offrent peu de débouchés, c'est la section ES qui gonfle de manière disproportionnée.
Pire encore, les élèves de S qui ont réussi le baccalauréat scientifique, qui offre tous les choix possibles, ne veulent surtout pas poursuivre des études scientifiques. On les retrouve donc dans des IUT, dans des classes préparatoires littéraires ou dans toutes sortes d'autres formations.
Nous avons donc deux difficultés : le vivier des lycées lui-même, et la véritable continuité entre le baccalauréat scientifique et les filières scientifiques supérieures.
M. Roland du Luart - Vous êtes en train de lancer une grande réforme dont tout le monde se félicite et qui est courageuse. Ne serait-il pas sage, dès le début, de rapprocher les cartes des académies et des régions ?
Enfin, croyez-vous à la pertinence des IUFM ?
M. Luc Ferry - Sur le premier sujet, sur le fond, je suis d'accord avec vous. Honnêtement, ce n'est pas un sujet pour année électorale. Je pense qu'il faudrait le faire.
M. le Président - Ce sera donc pour 2005 !
M. Luc Ferry - Pourquoi pas ?
Par ailleurs, indépendamment de cette question, on a dans la stratégie ministérielle de réforme une réforme qui va être engagée à partir de décembre sur l'organisation des services académiques et notamment sur l'articulation entre rectorats et inspections académiques.
S'agissant des IUFM, il n'est pas question de créer des IUFM. Le problème est que Claude Allègre nous a laissé, entre autres, deux vraies difficultés : les emplois jeunes et les IUFM. Lorsque j'étais professeur d'école normale d'instituteurs il y a trente ans, c'était autre chose. Le problème est que les IUFM existent. Les supprimer est irréalisable.
On peut toutefois « universitariser » la première année, renforcer le caractère professionnel de la seconde année et jouer sur la formation des professeurs par le biais de la maquette des concours
La maquette des concours permet de d'induire une bonne formation, au moins sur le plan universitaire, en introduisant des épreuves de sciences, d'histoire et de langue indexées sur les programmes du primaire.
Par ailleurs, pour en revenir à la question précédente, nous ne nous en tenons pas à l'organisation actuelle par direction pour définir les programmes. Par exemple, pour l'administration centrale, la direction des affaires juridiques, celle des affaires financières, celle de l'administration et celle de l'évaluation ont vocation à être rassemblées dans un même programme support.
Enfin, concernant l'incitation à la recherche, je rappelle qu'on met en place un fonds incitatif pour la recherche de 150 millions d'euros.
M. Maurice Blin - D'autres pays d'Europe connaissent-ils comme nous ce redoutable problème de réformes en profondeur de notre système éducatif ? Pour ne prendre que le supérieur, je lis que les crédits qui lui ont été affectés au cours des dernières années étaient nettement inférieurs à ce que font les pays voisins. Pourquoi ce retard ?
Des pays comme l'Allemagne, l'Italie ou l'Angleterre connaissent-ils les mêmes problèmes que ceux que nous affrontons ? Si ce n'est pas le cas, pourquoi ne peut-on prendre modèle sur ce qu'ils ont fait -et surtout sur ce qu'ils n'ont pas fait ?
Par ailleurs, vous avez engagé un grand débat national sur la réforme de l'éducation. Quels sont les quelques points sur lesquels vous souhaitez que l'on vous éclaire davantage ?
M. Luc Ferry - S'agissant de la question des crédits de l'enseignement supérieur, nous sommes, en Europe, à peu près tous coupables d'avoir privilégié depuis vingt ans l'enseignement scolaire par rapport à l'enseignement supérieur, ce qui constitue une grande erreur, qui n'a pas été commise aux Etats-Unis ni au Japon.
Le conseil d'analyse économique a récemment remis un rapport extrêmement intéressant montrant que si nous voulions être concurrentiels en matière d'innovations technologiques, il fallait rééquilibrer considérablement nos budgets au profit de l'enseignement supérieur.
C'est pourquoi j'ai fait le choix d'un premier rééquilibrage de 100 millions d'euros par redéploiement. C'est un premier pas qu'il faudra accentuer dans l'avenir, car c'est évidemment sur l'enseignement supérieur qu'il faut mettre l'accent.
Nous avons un retard considérable de ce point de vue par rapport aux Etats-Unis et au Japon. C'est un point commun à toute l'Europe. Je me réjouis que la réunion des 38 ministres de l'enseignement supérieur, à Berlin, le mois dernier, ait, dans son communiqué, reconnu cette erreur collective et promis de la corriger à l'avenir. Nous sommes donc dans une situation assez comparable par rapport aux pays voisins.
M. Xavier Darcos - Par ailleurs, la commission qui prépare le grand débat a isolé 22 thèmes importants. Nous allons pouvoir très rapidement communiquer ces documents aux assemblées.
Les questions centrales que nous nous posons sont à peu près les mêmes que se posent tous les pays d'Europe. Il s'agit de faire en sorte qu'il y ait un lien entre la formation et l'emploi, que la formation continue à commander l'emploi, ce qui n'est pas le cas partout. Il faut aussi que les problèmes de la société, qui viennent sans cesse heurter l'école, puissent être conjurés.
C'est autour de ces grandes questions que tout tournera tôt ou tard : à quoi cela sert-il de se former ? Comment et pourquoi faut-il se former ? Pour quelle insertion ? Comment lutter contre la violence, le communautarisme ? Refonte de la laïcité, valeurs de la République, sont des thèmes immenses communs à toutes les démocraties modernes.
Certains pays ont réformé leur système éducatif de manière relativement vigoureuse -c'est vrai pour la Finlande, la Suisse, le Canada, la Corée- à partir de conceptions différentes, de formations plus externalisées, à partir d'un travail sur l'orientation plus systématique, mais aussi à partir d'un retour à une organisation scolaire plus sévère. Il existe plusieurs façons d'y arriver mais, de fait, les réformes structurelles de fond ont été faites par des pays comparables au nôtre.
M. Philippe Adnot - Je pense qu'il est important qu'il y ait une progression dans le niveau d'équipement informatique. Il ne servirait à rien d'avoir un ordinateur pour trois élèves dans le primaire si le collège n'a pas le même niveau d'équipement. En primaire, il faut d'abord savoir lire, écrire, compter.
Dans mon département, on réalise la rénovation informatique en même temps que celles des collèges, à partir du projet pédagogique des enseignants. Une équipe, financée par le conseil général, accompagne les enseignants pour qu'ils puissent se servir correctement du matériel.
S'agissant par ailleurs, de l'enseignement supérieur et de la recherche, il n'existe pas de bon cadre juridique pour réaliser des transferts de technologies. Cela n'encourage personne à se lancer dans les brevets, dans la valorisation. Si l'université et les écoles d'ingénieurs donnaient une plus grande part à la valorisation, ce sont autant de crédits en moins qui seraient nécessaires à la réalisation d'un certain nombre d'équipements ! Avez-vous des projets pour modifier cette situation juridique qui n'est pas satisfaisante ?
M. Xavier Darcos - Evidemment, l'équipement va de pair avec un projet pédagogique commun, le brevet informatique et internet (BII) devenant systématique à la fin du collège. C'est bien dans cet esprit que s'organise l'équipement.
Nous sommes toujours dans le même sujet de la réforme de l'Etat, car si nous envisageons réellement que les élèves puissent être de plus en plus autonomes face aux ressources des nouvelles technologies, nous envisageons aussi d'inverser le dispositif actuel des horaires pour diminuer le temps durant lequel l'élève est avec le professeur. Il y a là un projet très vaste qui représente, à terme, des économies d'échelle considérables.
M. Luc Ferry - Dans le projet de loi sur les universités que je souhaiterais faire passer cette année, il y a quelque chose qui touche directement à votre question.
La loi de Claude Allègre sur l'innovation et la valorisation de la recherche était bonne. Le problème est que nos universités ne sont pas capables d'en profiter. Si les universitaires ne sont pas des gestionnaires, ce ne sont pas non plus des commerciaux. Ils ne savent généralement pas valoriser eux-mêmes l'innovation et la recherche, même quand ils en sont à l'origine.
C'est tout l'intérêt des services des activités industrielles et commerciales (SAIC). Pour les gérer convenablement, il est également nécessaire d'avoir la possibilité de recruter des personnes compétentes. On touche là à nouveau à des problèmes des disparités de salaires dans la fonction publique qui sont impressionnantes. Un bon animateur de SAIC ne se paye pas le même prix qu'un maître de conférences !
La loi propose donc de résoudre ces problèmes en améliorant le fonctionnement des SAIC et en faisant en sorte qu'il puisse y en avoir dans tous les établissements d'enseignement ou de recherche du supérieur, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
M. Adrien Gouteyron - Que fait-on pour améliorer ou rendre plus attractive la fonction de chef d'établissement ?
M. Xavier Darcos - Le problème de l'encadrement est un problème plus général. Nous avons même du mal à trouver des recteurs de qualité, dont on soit sûr de l'engagement. C'est vrai pour les inspecteurs d'académies, mais aussi pour les chefs d'établissement.
Il existe deux pistes. La première a été très largement explorée. Elle consiste à augmenter sensiblement les revenus des chefs d'établissement. C'est insuffisant. Un proviseur d'un grand lycée préparatoire gagne généralement moins qu'un professeur de « maths spé ».
L'autre piste consiste évidemment à diversifier le vivier. Chef d'établissement est un métier très usant, qui se fait souvent en deuxième partie de carrière, durant une quinzaine d'années. On s'en lasse beaucoup.
Il serait nécessaire que nous envisagions d'avoir des viviers différents, en provenance d'autres secteurs, d'autres ministères, des cadres nouveaux qui ont d'autres expériences. C'est un sujet qui est ouvert dans le cadre du grand débat sur l'école, mais c'est un sujet essentiel, car nous voyons bien que ce qui manque le plus dans ce ministère, ce sont les corps intermédiaires.
On voit ce qu'étaient naguère les inspecteurs pédagogiques régionaux (IPR) et ce qu'ils sont aujourd'hui. C'est un métier difficile, fatiguant, mal rémunéré, qui ne donne pas tellement envie de s'y destiner.
M. Jacques Oudin - Vous avez dit qu'il fallait réhabiliter la gestion budgétaire. Dans l'application de la LOLF, il va falloir faire apparaître des indicateurs d'efficacité, de rentabilité ou de fonctionnement. Jusqu'où irez-vous dans cette opération vérité ?
M. le Président - Je ne suis pas sûr que vous ayez des gens compétents dans les rectorats pour traiter les problèmes de gestion. Or, je suis persuadé qu'il y a trop de monde à la comptabilité publique. Du fait de la LOLF, il y a là tout un potentiel humain qui pourrait être mis à votre disposition pour des fonctions de gestionnaires. Le problème est que lorsqu'on veut des données objectives, on n'a rien !
M. Luc Ferry - Si la commission des finances commence à nous offrir des postes au lieu de nous en retirer, c'est magnifique ! Je suis totalement preneur, car c'est un vrai sujet. Je suis convaincu que si l'on avait un très bon gestionnaire dans chaque université et dans chaque académie, on ferait des économies d'échelle et que les rompus et tout ce genre de choses sur la chaîne emploi-poste-personne disparaîtraient.
M. Jacques Oudin - Connaissez-vous le nombre d'enseignants de votre ministère mis à la disposition d'organismes qui n'ont rien à voir avec l'enseignement, et ceci sans contrepartie financière ?
Enfin, quelle est l'évolution du nombre des étudiants étrangers en France, notamment dans le cadre du développement de la francophonie ? Que fait-on pour les accueillir ?
M. Luc Ferry - Nous avons 181.000 étudiants étrangers en France cette année. En proportion du nombre d'étudiants accueillis, les chiffres sont de 28 % pour les Etats-Unis, 14 % pour le Royaume-Uni, 12 % pour l'Allemagne. La France arrive à 9 %, ce qui n'est pas suffisant.
Il y a à cela de nombreuses raisons, notamment matérielles, comme l'état du logement étudiant, mais aussi intellectuelles. Nos universités sont très peu lisibles de l'extérieur et sont de maniement difficile pour un étudiant étranger qui, lorsqu'il se retrouve dans une université française, est un peu perdu.
L'harmonisation des diplômes et le système des crédits est une chose très importante. Je vais par ailleurs mettre en place dans les semaines qui viennent un conseil de l'accueil des étudiants étrangers.
Nous n'avons pas véritablement de politique d'accueil. Quand on décide d'avoir des accords bilatéraux, de mettre en place des diplômes et des masters communs, des formations doctorales communes, il faut avoir une politique d'accueil des étudiants étrangers qui aille avec. C'est le point sur lequel on doit avancer.
En ce qui concerne les professeurs qui ne sont pas devant élèves, je suis heureux de vous remettre une fiche enfin fiable. Le seul véritable scandale, ce sont les 2.500 surnombres disciplinaires. Il y a aussi 2.000 professeurs qui ne sont pas en état d'enseigner. Je ne recommande pas de mettre des élèves devant eux. Sur le reste, on ne peut pas gagner grand chose.
Quant à la question des indicateurs d'évaluation, vous avez tout à fait raison. C'est le sujet majeur : il faut être courageux et nous le serons !
Le rendement des titulaires sur zone de remplacement (TZR) est de 46 %. La moitié du temps, ils ne sont donc pas en service. Comment améliorer la situation ? Prenez une académie comme celle de Nice : il y a 14 zones, nous avons divisé cette année les zones par trois. Résultat : vous augmentez considérablement le rendement, puisqu'ils peuvent aller dans deux ou trois zones dans lesquelles ils n'avaient pas le droit d'aller auparavant.
Par ailleurs, jusqu'à présent, on utilisait des contractuels et on gardait les TZR en réserve. Il faut faire l'inverse !
Ce sont des sujets lourds sur lesquels on peut faire des économies substantielles, ce que nous avons fait cette année, ce qui nous permet de parvenir à des résultats meilleurs.
Ce sont des choses que l'on fait et qui répondent aussi au problème des indicateurs. On peut s'engager sur des résultats, avoir une évaluation précise et dire qu'on va améliorer de 10 à 15 % le rendement du remplacement en France. C'est ce qu'on est en train de faire et que l'on continue à améliorer. Cela permet de bonnes exécutions budgétaires en fin d'année.
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A l'issue de cette audition, la commission, sous la présidence désormais de M. Roland du Luart, vice-président, a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 .
Elle a confirmé cette position lors de sa réunion du jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.