B. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A titre liminaire, il convient d'observer que la « stratégie ministérielle de réforme » (SMR) du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche renvoie assez largement au projet de loi relatif aux responsabilités locales, au projet de loi de modernisation des universités annoncé pour juin 2004 et surtout, pour l'ensemble des aspects liés à l'organisation des établissements et à la pédagogie dans l'enseignement scolaire, au débat national sur l'école et au projet de loi d'orientation qui devrait en résulter au cours de la session parlementaire 2004-2005.
De ce fait, la SMR de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche est inéluctablement d'une envergure limitée puisqu'elle concerne pour l'essentiel l'administration centrale, les services administratifs déconcentrés (notamment les rectorats et les inspections académiques) et les établissements publics.
En outre, à l'exception notable de l'engagement de réduire les emplois budgétaires de 100 par an pendant trois ans, elle comporte relativement peu d'objectifs chiffrés et de calendriers clairs . Cela résulte notamment de ce que la plupart des mesures de rationalisation administrative proposées sont implicitement ou explicitement conditionnées à l'octroi de moyens de fonctionnement supplémentaires.
Ainsi, la réduction des emplois budgétaires de la centrale doit être la « contrepartie d'une amélioration des moyens des services et des conditions de travail ». Cette conditionnalité n'est aucunement illégitime . Elle est d'ailleurs nécessaire pour engager dans de bonnes conditions la concertation avec les organisations représentatives des personnels. Elle n'en réduit pas moins la portée des engagements pris.
Par ailleurs, et tout se félicitant de la manière dont le ministère s'est engagé dans une démarche de réforme administrative pluriannuelle à la fois réaliste et, à bien des égards, courageuse , votre rapporteur spécial observe que la SMR du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche pourrait être utilement complétée en matière d'enseignement scolaire sur plusieurs points qui ne préjugent pas des conclusions du débat national sur l'école :
- l'ouverture des fonctions de direction du système éducatif à d'autres compétences . On peut en effet observer que le système éducatif est dirigé à tous les niveaux déconcentrés par des personnes dont la gestion n'est pas le métier . Les recteurs et les présidents d'université sont ainsi statutairement des universitaires nommés à ces fonctions pour des périodes courtes. De même, les inspecteurs d'académie et les chefs d'établissements sont le plus souvent d'anciens enseignants. Et cette situation semble davantage le fruit de l'histoire que celui de la raison ;
- la rationalisation des implantations immobilières de l'administration centrale en lien avec la réduction de ses emplois et la réorganisation de ses structures. En effet, l'expérience des mesures de suppression d'emplois intervenues au cours des trois dernières décennies dans les services centraux suggère que celles-ci s'accompagnent paradoxalement d'une hausse des surfaces de bureaux occupées ;
- la clarification des compétences du ministère et des collectivités locales en matière d'informatique scolaire . Dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes observait en effet que « le développement de l'informatique, dans le domaine de la gestion comme dans celui de la pédagogie, illustre les difficultés administratives auxquelles sont confrontés les EPLE. Ce développement repose en effet sur des financements multiples et rarement coordonnés et aucune règle ne fixe précisément les compétences des services académiques, des collectivités et des établissements eux-mêmes en matière de maintenance et surtout de renouvellement des équipements » ;
- la clarification des modalités de gestion des personnels contractuels . En effet, l'IGAENR concluait dans son rapport général pour 2002 : « l'importance et le caractère permanent du recours à des enseignants non titulaires démontrent qu'il faut sans doute ménager à l'ensemble du système des marges des souplesse en reconnaissant qu'il ne pourra pas fonctionner sans s'autoriser, à chaque rentrée, le recours à un certain volant de personnels non titulaires, dont le pourcentage pourrait être arrêté par académie et les règles de gestion seraient clairement affichées. Mais le caractère tabou d'une telle affirmation conduit à feindre d'ignorer que se reconstitue actuellement, dans toutes les académies, un vivier de personnels contractuels gérés exactement de la même façon que l'étaient les maîtres auxiliaires dont tout nouveau recrutement reste interdit. Aucune consigne n'est donnée par l'administration centrale pour la gestion des personnels contractuels, ni pour celle des vacataires qui servent de variable d'ajustement final au niveau des académies et sont actuellement gérés en contradiction totale avec l'esprit des textes puisqu'ils sont transformés en personnel contractuel dès qu'ils ont effectué les 200 heures de vacations autorisées ... » ;
- des objectifs chiffrés de redéploiement des moyens consacrés à la préscolarisation au profit des seules ZEP et, plus généralement, le décloisonnement les métiers de la petite enfance . On peut en effet observer que la scolarisation à deux ans constitue une particularité française, qui ne fait pas l'unanimité des psychologues. Les études scientifiques réalisées sur les liens entre scolarisation précoce et performances scolaires suggèrent d'ailleurs que la scolarisation à deux ans ne profite guère qu'aux familles démunies, pour lesquelles elle représente davantage une forme d'aide sociale qu'une politique éducative, puisqu'elle constitue un mode de garde gratuit. Dans ces conditions, le gouvernement s'est logiquement fixé comme objectif de développer la préscolarisation des seuls enfants de ZEP. Cependant, comme l'observait la Cour des Comptes dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, l'écart entre le taux de préscolarisation en ZEP-REP (40 %) et la moyenne nationale (35 %) est faible et stable. En outre, on peut se demander s'il est toujours pertinent de confier des enfants de deux ans à des professeurs des écoles, pour la plupart très peu formés à cet exercice, et non pas à des spécialistes de la petite enfance ;
- l'amélioration de l'utilisation du potentiel de remplacement des enseignants du primaire , un rapport de l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) de novembre 2001 relatif à l'utilisation des postes hors classe à l'école primaire soulignant les gaspillages du dispositif de remplacement des enseignants du primaire ;
- enfin, la résorption des surnombres disciplinaires , c'est à dire des enseignants titulaires, qui du fait du surcalibrage de certains concours et du contraste entre d'un côté l'évolution rapide des effectifs scolaires et de leur répartition entre les filières, de l'autre, la rigidité du système résultant du cloisonnement des disciplines et des académies, se retrouvent en surnombre dans leur académie et sont affectés, plus ou moins pour ordre, au remplacement, de sorte qu'ils restent le plus souvent chez eux, ce qui se traduit par un gaspillage de l'ordre de 70 millions d'euros par an .
Votre rapporteur spécial constate d'ailleurs avec satisfaction que M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a pris lors de son audition par votre commission des finances en date du 29 octobre 2003 des engagements relatifs à ces deux derniers points .