PREMIÈRE PARTIE :
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
I. VUE D'ENSEMBLE ET ANALYSE RÉTROSPECTIVE
A. LE PÉRIMÈTRE DE LA SECTION BUDGÉTAIRE « JEUNESSE ET ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »
La création d'une section budgétaire « Jeunesse et enseignement scolaire » dans le budget de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche résulte du rattachement de la jeunesse au ministre de l'éducation nationale et de la recherche par le décret du 17 juin 2002 relatif à la composition du gouvernement.
Le périmètre de cette section budgétaire présente deux particularités qu'il importe de rappeler à titre liminaire.
En premier lieu, le montant des crédits de cette section budgétaire qui sont destinés à l'enseignement scolaire ne donne qu'un reflet flou des dépenses de l'Etat en faveur de l'enseignement primaire et secondaire .
En effet, les crédits et les emplois de l'administration centrale de la recherche et l'ensemble des dépenses d'administration générale afférentes à l'enseignement supérieur (rémunérations et pensions des personnels d'administration centrale et d'inspection, action sociale, frais de justice et réparations civiles, etc.), sont imputés sur le budget de l'enseignement scolaire, qui prend aussi à sa charge les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles, ainsi que ceux des sections de techniciens supérieurs situés dans les lycées, pour un coût annuel de plus de 2 milliards d'euros.
Inversement, les dotations des Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) sont imputés sur la section « Enseignement supérieur » du budget du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche. Par ailleurs, le ministère de l'agriculture (pour l'enseignement agricole), le ministère des affaires étrangères (pour l'enseignement français à l'étranger), le ministère de la défense (pour les écoles militaires), participent à l'enseignement scolaire. De même, le ministère du travail, des affaires sociales et de la solidarité finance la majeure partie du coût des aides éducateurs. Enfin, les charges de pensions sont nettement supérieures aux seuls crédits inscrits sur la section de l'enseignement scolaire, l'écart étant est pris en charge par le budget des charges communes.
Comme le concluait la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002 62 ( * ) , ces « imputations apparaissent inadéquates au regard de l'impératif de clarté de la loi de finances », et votre rapporteur spécial attend de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances qu'elle remédie à ces anomalies.
En second lieu, la section budgétaire « Jeunesse et enseignement scolaire » rassemble en fait deux masses de crédits dont les liens sont limités et l'ampleur relative très inégale :
- d'un côté, les crédits de l'ancienne section « Enseignement scolaire » du budget de l'éducation nationale (soit 55,39 milliards d'euros en 2004) ;
- de l'autre, les crédits de l'ancien ministère de la jeunesse et des sports destinés plus particulièrement à la jeunesse (soit 0,14 milliard d'euros en 2004) 63 ( * ) .
Comme le relevait la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002 64 ( * ) , le budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire comprend ainsi quatre agrégats (« Enseignement pri maire public », « Enseignement secondaire public », « Etablissements d'enseignement privé sous contrat », « Administration et fonctions support à l'enseignemen t ») surdimensionnés , puisque regroupant en moyenne 13,8 milliards d'euros de crédits chacun, soit quatre à sept fois le poids budgétaire moyen d'un programme, et un agrégat « Jeunesse et vie associative » regroupant 0,14 milliard d'euros de crédits, c'est à dire près de cent fois plus petit que les autres.
Or, selon la Cour des Comptes 65 ( * ) , « l'objectif de limiter le nombre total de programmes ne sera pas atteint si un trop grand nombre de programmes restent en deçà du milliard d'euros ; inversement, comme l'a souligné la commission des finances de l'Assemblée nationale, des programmes surdimensionnés pourraient limiter la portée de l'autorisation parlementaire ».
* 62 Page 104.
* 63 Il convient de préciser que les crédits de l'agrégat « Jeunesse et vie associative » du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire ne recouvrent évidemment qu'une très faible part des crédits publics qui bénéficient à la jeunesse.
* 64 Pages 122-123.
* 65 Cf. le rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, page 122.