MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté, sur le budget de la décentralisation une majoration à titre non reconductible, des autorisations de programme et des crédits de paiement du titre VI de 75.210.000 euros.
Cette majoration est répartie de la manière suivante :
- une majoration de 24.000 euros en autorisations de programme et en crédits de paiement sur le chapitre 67-50 « Subventions d'équipement et achèvement d'opérations en cours », article 90 « autres opérations » ;
- une majoration de 75.186.000 euros en autorisations de programme et en crédits de paiement sur le chapitre 67-51 « Subventions pour travaux divers d'intérêt local », article 10 « collectivités locales ».
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une séance du mercredi 19 novembre 2003 , sous la présidence de M. Jean Arthuis , président, la commission a procédé à l'examen des crédits de la décentralisation, sur le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur spécial .
M. Michel Mercier, rapporteur spécial , a indiqué que l'année 2004 constituait une année de transition et de transformation, compte tenu de la réforme des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales engagée par le projet de loi de finances pour 2004. Il a indiqué que le regroupement de nombreux concours et dotations de l'Etat au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui constituait un prélèvement sur les recettes de l'Etat, entraînait une diminution de près des trois-quarts des crédits figurant sur l'agrégat « collectivités territoriales » du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. M. Michel Mercier, rapporteur spécial , a rappelé que l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 prévoyait le transfert d'une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) en contrepartie du transfert du revenu minimum d'insertion (RMI) aux départements. Il a souligné que cette mesure constituait le premier financement des transferts de compétences prévus par « l'acte II » de la décentralisation, et la première application du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, qui dispose notamment que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».
Il a toutefois estimé qu'il était nécessaire de prévoir une compensation intégrale des charges transférées, et, en particulier, de tenir compte de l'augmentation du nombre d'allocataires du RMI résultant de la limitation de la durée de versement de l'allocation spécifique de solidarité (ASS).
S'agissant de la réforme de l'architecture des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, il a indiqué que celle-ci permettrait d'alimenter la péréquation grâce aux flux dégagés annuellement dans le cadre de la globalisation de la DGF. Il a considéré que cette réforme rendait plus lisibles les concours de l'Etat, soulignant que certaines dotations, comme la dotation générale de décentralisation (DGD), étaient devenues difficilement compréhensibles.
Il a également souligné que, dès lors que les transferts de compétences seraient financés, pour l'essentiel, par des transferts de fiscalité, les dotations de l'Etat devaient avoir un rôle nouveau.
Il a ensuite indiqué que le projet de budget pour 2004 comportait plusieurs mesures nouvelles, se félicitant notamment de la création d'un fonds d'investissement pour les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), doté de 45 millions d'euros, rappelant que, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, les SDIS avaient bénéficié d'une dotation d'un montant équivalent, financée grâce aux reliquats non consommés de la dotation générale d'équipement (DGE) des communes.
Pour conclure, il a rappelé que les principales innovations portant sur les crédits de la décentralisation étaient la reconduction du contrat de croissance et de solidarité, la globalisation de la DGF et le transfert de ressources fiscales au profit des départements.
Il a alors proposé à la commission d'adopter les crédits de la décentralisation.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Michel Moreigne s'est interrogé sur l'évolution des compétences du comité des finances locales (CFL), ainsi que sur la dotation de fonctionnement minimale (DFM) des départements.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué que le CFL disposera d'une plus grande liberté pour répartir les dotations de l'Etat. En particulier, il pourra répartir librement l'augmentation du solde de la dotation d'aménagement entre la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP). Il a considéré que l'extension des pouvoirs du CFL pouvait limiter ceux du Parlement et qu'une telle question pourrait être posée à l'occasion de la réforme de la répartition des dotations annoncée par le gouvernement pour l'année 2004.
S'agissant de la DFM des départements, il a indiqué qu'elle n'était pas modifiée par le présent projet de loi de finances.
M. Jean-Philippe Lachenaud s'est interrogé sur l'évolution des crédits de la DSU pour 2004, et a souhaité que soit introduite, au minimum, une « clause de réexamen » pour le calcul de la compensation versée aux départements en contrepartie du transfert du RMI.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits de la DSU pouvaient diminuer comme augmenter en 2004, selon les choix que fera le CFL quant à l'indexation de la dotation forfaitaire d'une part, et à la répartition de la variation du solde de la dotation d'aménagement entre la DSU, la DSR et la DNP, d'autre part.
Sur le transfert du RMI, il a estimé qu'une « clause de réexamen » était indispensable et que les départements ne pourraient pas prendre en charge la compétence « RMI » s'il n'était pas prévu une prise en compte des conséquences des réformes de l'UNEDIC et de l'ASS sur le coût de cette compétence.
M. Paul Girod s'est interrogé sur la définition des impositions de toute nature, relevant que l'attribution de fractions de tarif de TIPP aux départements, sans que leur soit accordée une possibilité de modulation, répondait aux conditions fixées par le nouvel article 72-2 de la Constitution. Il a souligné, s'agissant des modalités de calcul de la compensation de la suppression de la part « salaire » des bases de la taxe professionnelle, que, compte tenu du gel des bases, certaines communes recevraient une compensation au titre de bases d'imposition qui n'existaient plus, tandis que d'autres ne se verraient pas compenser la perte de recettes afférente aux bases nouvelles, résultant de la suppression de la part « salaires » des bases de la taxe professionnelle.
M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est déclaré en accord avec les analyses développées par le rapporteur spécial. Aussi a-t-il souhaité connaître son avis sur la modification du « versement transport » prévue par l'article 77 du projet de loi de finances pour 2004, ainsi que sur l'attribution de ressources fiscales aux collectivités territoriales, notamment la TIPP et la taxe sur les conventions d'assurance. Par ailleurs, il a souligné qu'un article 80 bis rattaché au budget du travail prévoyait le transfert et la création du CIVIS (contrat d'insertion dans la vie sociale) aux régions, et la compensation du transfert et de la création des compétences comprises dans ce dispositif. Il a souligné, évoquant la question de la compensation des coûts associés au revenu minimum d'activité (RMA) pour les départements, que la compensation de cette création de compétence constituait un précédent intéressant.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a souligné que la TIPP serait un impôt partagé entre les départements, les régions et l'Etat, les deux derniers pouvant faire varier le tarif de la taxe. Il a considéré, à titre personnel, qu'il était défavorable à un tel partage, considérant qu'il nuisait à la lisibilité du dispositif, le contribuable n'étant pas en mesure de savoir à qui, de l'Etat ou de la région, attribuer les hausses des tarifs. Il a donc estimé que la sagesse devrait conduire le gouvernement à ne plus augmenter les tarifs de la TIPP.
Il a souligné que les impôts transférables aux collectivités territoriales étaient des impôts indirects et qu'il convenait d'encadrer les variations de taux que pourraient décider les collectivités territoriales, afin d'éviter de connaître des situations de « dumping fiscal » comparables à celles connues avec la vignette automobile.
Sur la péréquation, il a estimé qu'il convenait d'articuler la réforme des dotations de l'Etat avec l'attribution de ressources fiscales aux collectivités territoriales. S'agissant du versement transport, il a indiqué qu'il était favorable, à titre personnel, à un maintien des subventions de l'Etat ainsi qu'au déplafonnement du versement transport, de manière à responsabiliser les élus locaux.
Sur ce point, M. Yves Fréville a rappelé que le versement transport n'était pas acquitté par les seules entreprises, mais également par les hôpitaux, l'Etat, et les collectivités territoriales.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.
Réunie le jeudi 20 novembre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé cette position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale