II. LES ACTIONS PROGRAMMÉES
A. LA SÉCURITÉ MARITIME
Les récents drames de l'Erika et les catastrophes naturelles de ces dernières années ont conduit les pouvoirs publics à une prise de conscience accrue des risques liés à l'exploitation croissante des océans pour un pays disposant de la troisième superficie maritime du monde 3 ( * ) . A la suite du naufrage du pétrolier l'Erika en 1999, le problème de la sécurité a été abordé sur tous les fronts, qu'il s'agisse des derniers conseils interministériels de la mer (du 28 février, du 27 juin 2000 et du 29 avril 2003) ou des travaux parlementaires des commissions d'enquête qui se sont déroulées à la même époque 4 ( * ) . Sur le plan budgétaire, les lois de finances se sont efforcées de traduire les principales recommandations issues de ces travaux. Les crédits consacrés à la sécurité ont régulièrement augmenté depuis la loi de finances pour 2001. Cette année, les crédits de fonctionnement enregistrent une hausse de 10 %, destinée à financer le système de surveillance des pêches par satellite dans la zone économique exclusive des TAAF.
En dehors de cette opération, les axes principaux de modernisation sont les suivants :
1. Les centres de sécurité des navires
Les 15 centres de sécurité des navires et les 4 services des affaires maritimes (situés dans les territoires d'outre-mer), mis en place en 1979, sont des services spécialisés des Affaires maritimes en charge du contrôle de la sécurité des navires . Ils ont pour tâche principale la visite des navires français en vue d'assurer le respect des conventions internationales ou des règlements nationaux et la délivrance des titres de sécurité nationaux et internationaux. Ils sont également chargés du contrôle des navires étrangers en escale dans les ports français dans le cadre du mémorandum de Paris.
a) Les créations d'emplois des centres de sécurité des navires
La situation des effectifs de ces centres a connu une période difficile puisque 40 % de l'effectif d'inspecteurs est parti à la retraite entre 1997 et 2000. C'est dans ce contexte qu'est survenue la catastrophe de l'Erika.
Le CIM du 28 février 2000 , entièrement consacré aux mesures de sécurité, s'est fixé pour objectif majeur de renforcer les contrôles sur les navires , afin d'accroître la proportion de navires contrôlés dans les ports français pour respecter les engagements du mémorandum de Paris qui prévoit un pourcentage d'inspection des navires minimal de 25% 5 ( * ) . Lors du naufrage de l'Erika, il existait quatre fois moins d'inspecteurs de la sécurité des navires que chez nos voisins anglais et espagnols 6 ( * ) . Il a alors été décidé de doubler leur nombre en deux ans : 54 postes ont été créés par les trois dernières lois de finances .
Le projet de loi de finances pour 2004 poursuit l'effort engagé les années précédentes en prévoyant la création de 12 postes d'inspecteurs de la sécurité . Cet effort est certes positif mais il ne portera ses fruits que dans quelques années, le temps de formation d'un inspecteur de la sécurité étant de trois ans et demi. Les postes qui seront créés par la loi de finances pour 2004 ne pourront être pourvus, dans le meilleur des cas, qu'en 2007. En attendant, la loi de finances pour 2003 a autorisé le recrutement d'anciens officiers navigants de la marine marchande. Ces experts sont recrutés comme vacataires pour assister les inspecteurs. Ce dispositif semble avoir porté ses fruits, puisque d'après le gouvernement, l'objectif minimum de contrôle prévu par le mémorandum de Paris a été dépassé en 2003 .
b) L'activité des centres de sécurité des navires
DUNKERQUE (5)
BOULOGNE (4)
LE HAVRE (9)
ROUEN (6)
CAEN (8)
SAINT-MALO (5)
BREST (5)
CONCARNEAU (7)
LORIENT (6)
SAINT-NAZAIRE (12)
LA ROCHELLE (5)
BORDEAUX (8)
SÈTE (5)
MARSEILLE (16)
FORT-DE-FRANCE (4)
Les Centres de Sécurité des Navires (CSN) ont été mis en place en 1979. Ce sont des services spécialisés des Affaires Maritimes dont les missions s'inscrivent dans des contextes international, européen et national.
Ils sont chargés du contrôle des navires de commerce, de pêche et de plaisance, de leur matériel d'armement et de leurs cargaisons. Ils délivrent et renouvellent les titres de sécurité.
Dans le cadre des Conventions internationales, ils procèdent au contrôle des navires étrangers en escale dans les ports.
Ces services se trouvent confrontés, depuis plusieurs années, à une montée en puissance de leurs missions, sous l'impulsion de l'Organisation Maritime Internationale et de l'Union Européenne.
Le niveau de la réglementation internationale s'est fortement élevé, en quantité et en complexité sur les points suivants :
• renforcement des règles de sécurité des navires à passagers, en particulier, suite aux naufrages du « Herald of Free Entreprise » et de « Estonia » ;
• renforcement des règles de contrôle de structure des navires citernes pétroliers âgés ;
• apparition des navires à passagers rapides qui nécessitent des contrôles accrus ;
• augmentation importante de la quantité de marchandises dangereuses ou polluantes transportées ;
• mise en oeuvre du Code International de Gestion de la Sécurité (Code ISM). La mise en oeuvre du code de gestion de la sécurité (code ISM) a représenté pour ces services un enjeu très important : Quarante inspecteurs ont suivi la formation et sont devenus auditeurs qualifiés. Il convient de souligner que les audits des compagnies sont renouvelés sur une périodicité annuelle tandis que pour les navires cette périodicité est portée à 36 mois.
• le 1 er juillet 2004 entrera en vigueur le code international de sûreté des navires (code ISPS). La mise en application de ce code qui représente un autre niveau de contrôle des navires et des compagnies, nécessite de former et d'habiliter un nombre important d'inspecteurs à l'exercice de ces nouvelles missions. Les délais sont très courts, compte tenu des exigences du calendrier international.
A cette multiplication de normes internationales s'ajoute l'action de l'Union Européenne qui s'est traduite par la publication de plusieurs directives ou règlements dont l'application simultanée nécessite une mobilisation générale des services :
• la directive 95/21/CE, modifiée en 1998, sur le contrôle par l'Etat du port, renforce les obligations des Etats membres en matière de contrôle des navires étrangers, et introduit des mesures nouvelles en ce qui concerne le Code ISM. Cette directive, qui a été modifiée en 2001, prévoit des visites obligatoires sur certains types de navires à risque. Il en résulte pour les services des sujétions supplémentaires de disponibilité des équipes de contrôle pour tous les jours de l'année, y compris les jours fériés. Cet effort supplémentaire est évalué à environ 10 postes d'inspecteurs de la sécurité des navires.
• la directive 97/70/CE du Conseil, du 11 décembre 1997, instituant un régime harmonisé pour la sécurité des navires de pêche d'une longueur égale ou supérieure à 24 mètres, vise à étendre aux navires de longueur comprise entre 24 et 45 mètres les dispositions du Protocole de Torremolinos, adopté par l'O.M.I. en 1993, qui ne sont applicables qu'aux navires de longueur égale ou supérieure à 45 mètres ;
• la directive 98/18/CE, du Conseil du 17 mars 1998, établit des règles et normes de sécurité pour les navires à passagers. Elle concerne tous les navires à passagers affectés à une navigation strictement nationale, qui ne sont donc pas soumis aux règlements internationaux, en particulier à la Convention sur la sauvegarde de la vie humaine en mer (Convention SOLAS) ;
• la directive 98/41/CE du Conseil, du 18 juin 1998, relative à l'enregistrement des personnes voyageant à bord des navires à passagers opérant à destination ou au départ de ports d'Etats membres de la Communauté. L'obligation de l'enregistrement applicable à tous les navires dès lors que la longueur du voyage excède 20 milles (donc, en particulier, aux navires transbordeurs à passagers exploités sur les lignes transmanche), est effective depuis le 1 er janvier 2000 ;
• la directive 1999/35/CE, du Conseil du 29 avril 1999, relative à un système de visites obligatoires pour l'exploitation en toute sécurité de services réguliers de transbordeurs rouliers et d'engins à passagers à grande vitesse. La mise en application de cette directive a représenté, pour 2002, 37 visites supplémentaires correspondant à 111 jours/agent.
On trouvera ci-après un tableau récapitulant le bilan des contrôles effectués tant au titre du contrôle du pavillon français qu'au titre du contrôle des navires étrangers.
En ce qui concerne l'année 2002, à l'entrée des ports communautaires 19.766 visites ont été réalisées et 1.577 navires immobilisés. Pour ce qui la concerne, la France a réalisé 963 visites et opéré 83 immobilisations. Si ce résultat est en nette amélioration par rapport à l'année 2001, le taux d'inspection de navires étrangers correspondant est de 17 % et reste inférieur aux 25 % imposés par la Commission européenne.
Les statistiques relatives au premier semestre 2003 ne sont disponibles que pour les ports français. Ainsi, 907 navires étrangers ont été contrôlés dans les ports de la France métropolitaine durant le 1 er semestre 2003, 48 d'entre eux ont été retenus. Globalement, le taux d'inspection enregistre une augmentation importante par rapport à la même période l'année dernière.
Les nouvelles obligations de visites renforcées sur les structures de navires ciblés nécessitent d'équiper les inspecteurs de matériels appropriés pour assurer la sécurité des équipes de contrôles des citernes et ballasts des navires.
Visites et contrôles des navires effectués
par les centres de sécurité des navires
Navires
français (année 2002)
|
Navires de commerce |
3 285 |
|
Navires de pêche |
7 065 |
|
Navires de plaisance |
1 912 |
|
TOTAL |
12 262 |
Navires étrangers (année 2002)
|
Navires inspectés |
963 |
|
Navires retenus |
83 |
2. La modernisation des Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS)
Les CROSS sont des services spécialisés des affaires maritimes , placés sous l'autorité organique de la Direction des Affaires Maritimes et des Gens de Mer.
Ils coordonnent l'emploi des moyens navals et aériens des Administrations concourant à l'action de l'Etat en Mer (Marine Nationale, Armée de l'Air, Gendarmerie Nationale, Douanes, Sécurité Civile, Affaires Maritimes).
Il existe cinq CROSS métropolitains (Gris-Nez, Jobourg, Corsen, Etel et La Garde), un CROSS outre-mer (Fort de France) et un centre opérationnel spécialisé à la Réunion ayant vocation à devenir à terme un CROSS de plein exercice.
Ils sont chargés, dans les limites de leurs zones de compétence, de l'exécution de cinq missions :
• recherche et sauvetage des personnes en détresse en mer ;
• surveillance de la circulation maritime ;
• surveillance des pêches maritimes ;
• surveillance des pollutions ;
• diffusion des renseignements de sécurité maritime.
Trois d'entre eux (Gris-Nez, Jobourg, Corsen) ont plus particulièrement en charge la surveillance de la navigation maritime dans les dispositifs de séparation du trafic du Pas-de-Calais, des Casquets et d'Ouessant. Les CROSS Etel et La Garde ont, par contre, une vocation plus marquée en matière de sauvetage et de surveillance des pêches.
Pour assurer leurs missions, les CROSS disposent d'équipements spécifiques de détection (radars de surveillance, aides aux opérateurs pour la poursuite des pistes, télémétrie) et de transmission (radiotéléphonie MHF et VHF, réseau de stations déportées, émetteurs de bulletins d'informations NAVTEX).
Opérations de sécurité maritime traitées par les CROSS de 2000 à 2002
Résultat pour les flotteurs
|
|
GRIS-NEZ |
JOBOURG |
CORSEN |
ETEL |
LA GARDE |
COSMA |
COSRU |
||||||||||||||
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2000 |
2001 |
2002 |
2000 |
2001 |
2002 |
2000 |
2001 |
2002 |
2000 |
2001 |
2002 |
2000 |
2001 |
2002 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Opérations |
|
753 |
1288 |
|
734 |
692 |
|
734 |
731 |
|
3887 |
3850 |
|
2700 |
2669 |
|
733 |
682 |
|
261 |
289 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
nombre navires |
|
554 |
770 |
|
503 |
484 |
|
507 |
530 |
|
2947 |
2896 |
|
1996 |
1969 |
|
339 |
286 |
|
84 |
110 |
|
dont pêche |
|
183 |
289 |
|
108 |
79 |
|
139 |
156 |
|
524 |
463 |
|
63 |
57 |
|
93 |
74 |
|
30 |
45 |
|
dont commerce |
|
193 |
266 |
|
130 |
147 |
|
42 |
38 |
|
1162 |
944 |
|
97 |
108 |
|
79 |
47 |
|
18 |
21 |
|
dont plaisance |
|
170 |
212 |
|
325 |
253 |
|
325 |
332 |
|
1235 |
1461 |
|
1826 |
1795 |
|
165 |
162 |
|
36 |
44 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Loisirs nautiques |
|
41 |
39 |
|
59 |
51 |
|
39 |
61 |
|
189 |
223 |
|
308 |
343 |
|
34 |
28 |
|
23 |
35 |
Résultats pour les personnes
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
|
Nombre de personnes impliquées |
12763 |
17522 |
18048 |
|
|
|
|
|
|
Tirées seules d'affaire |
4820 |
5017 |
7591 |
|
Secourues ou retrouvées |
7748 |
11880 |
10230 |
|
Dont blessées |
428 |
438 |
538 |
|
Disparues ou décédées |
195 |
217 |
223 |
a) Les moyens des CROSS en 2004
Les crédits de fonctionnement des CROSS augmentent fortement dans le projet de loi de finances pour 2004 (+ 74 %) : cette hausse est destinée à permettre le financement d'un système de surveillance des pêches dans les Terres australes et antarctiques françaises, « Radarsat ». La mise en oeuvre de ce système nécessite la création dans le projet de loi de finances pour 2004 de cinq emplois pour le Centre opérationnel de sauvetage de la Réunion (COSRU).
Les CROSS font également l'objet d'un programme d'investissement destiné principalement moderniser leurs outils d'information (renouvellement des radars) et de communication (mise en place du système d'identification automatique AIS). A cette fin, les autorisations de programme sont en augmentation de 14 %. Les crédits de paiement augmentent de 7 %, mais cette hausse ne permet pas de compenser les effets de la baisse brutale de 34 % enregistrée l'année dernière. Dans le cadre de ce programme, le trafic en Manche fait l'objet de mesures visant à accroître le taux d'identification des navires . A cette fin, de nouveaux sites de surveillance radar sont en cours d'installation et devraient être opérationnels à la fin de l'année 2005.
b) Les actions programmées en 2004
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004, il est prévu de réaliser des opérations d'investissement visant à :
- renforcer la surveillance maritime . A cette fin, sont notamment prévus :
• l'acquisition et l'installation dans les trois CROSS de la Manche d'une seconde tranche de systèmes de traitement radar et la mise à niveau des systèmes d'information associés ;
• la réalisation de l'étude sur le trafic en Méditerranée ;
• l'engagement du programme radar et de la première tranche d'acquisition des équipements d'identification automatique des navires.
- mettre en oeuvre les programmes de renforcement des systèmes de télécommunication de sécurité maritime . A cette fin, sont notamment programmées :
• la mise aux normes du SMDSM des réseaux outre-mer ;
• l'optimisation de la couverture radio ;
• la mise aux normes des consoles d'exploitation radio.
- poursuivre les programmes d'entretien technique et immobilier des CROSS . Sont programmées :
• la réalisation du système d'information sur le trafic maritime ;
• la poursuite du plan de renforcement de la couverture radar avec en priorité l'équipement de la Manche centrale (installation d'une station radar à Guernesey) et de Gris-nez ;
• la réalisation de l'expérimentation sur la surveillance par satellites du trafic marchand ;
• la mise en oeuvre des premières stations expérimentales dédiées à l'identification automatique des navires ;
• l'installation d'une station NAVTEX aux Antilles et le renforcement de la desserte radio de la Guyane ;
• la poursuite du plan de maintenance des infrastructures techniques et immobilières.
c) Les moyens en personnel des CROSS
Les CROSS sont armés par des personnels des affaires maritimes à statut militaires ou civil et par des personnels de la marine nationale à statut militaire.
Parmi les personnels de la marine nationale figuraient des personnels effectuant leur service national (élèves officiers de réserve et quartiers-maîtres et matelots) et des personnels à statut professionnel (officiers mariniers de carrière ou sous contrat).
La réforme du service national et la suppression des appelés a nécessité le remplacement de ces personnels par des agents sous statut professionnel à partir de transformation des emplois budgétaires. Le nombre d'appelés servant dans les CROSS s'élevait à un effectif de 100 personnes.
En outre, la création des centres d'outre-mer a engendré des créations nettes d'emplois nouveaux.
Dans cette perspective, la direction des affaires maritimes et des gens de mer (DAMGM) a conduit un plan de professionnalisation de ses effectifs affectés dans les CROSS, qui s'est achevé au cours de l'exercice budgétaire 2001. Le coût de cette mesure a atteint 1,829 million d'euros sur 4 ans , de 1998 à 2001.
En 2003, l'effectif des CROSS est de 265 personnes, toutes sous statut professionnel.
La mise en oeuvre d'un centre d'information sur le trafic au CROSS Jobourg a justifié la création de trois nouveaux emplois pour en assurer la maintenance technique, dans la loi de finance 2003.
En 2004, la mise en place d'un système de
surveillance des pêches
par satellites dans la zone
économique des TAAF, géré à partir du COSRU,
nécessite cinq créations de postes dans la loi de finance
2004
.
|
Effectifs des CROSS en 2003
|
|
|
Affaires Maritimes : Officiers Personnel civil (syndic GM) Sous-total Marine Nationale : Officiers-mariniers Personnel équipage Sous-total |
35 7 42 115 99 214 |
|
Sous Total Mer |
256 |
|
Emplois budgétaires sur services communs : Contrôleurs des TPE spécialisés Phares et Balises |
28 |
|
TOTAL GENERAL |
284 |
|
Nombre de Centres : |
6 CROSS 1 centre spécialisé |
3. Le développement du réseau des ULAM
A l'inverse des CROSS, les ULAM sont dotées de moyens nautiques et humains pour assurer leur mission de surveillance et de contrôle. Ces structures couvrent aujourd'hui la plupart des départements littoraux et un plan de généralisation des ULAM est en cours, devant aboutir à la création d'ici 2006 de neuf ULAM supplémentaires et de 91 emplois. Cependant, le programme de création de deux ULAM annoncé pour 2003 a été reporté sur l'année 2004 et sur les quinze emplois dont la création avait été prévue par la loi de finances pour 2003, 8 seulement ont été créés, aucun emploi n'étant prévu en 2004. Dans ces conditions, le plan de généralisation peut-il vraisemblablement être achevé dès 2006 ? Et ce d'autant que les moyens d'investissement, qui avaient fortement augmenté dans la loi de finances pour 2003 afin de financer l'acquisition d'un second patrouilleur de haute mer et l'achat d'embarcations neuves, sont cette année en baisse, de 9 % pour les crédits de paiement et de 34 % pour les autorisations de programme. Fort heureusement cependant, la mise en service du second patrouiller n'est pas compromise et doit intervenir au début de l'année prochaine. Votre rapporteur y sera particulièrement attentif .
L'administration des affaires maritimes poursuit la modernisation de ce dispositif depuis 1995. S'agissant de la période 1998-2002, les actions menées ont été les suivantes :
• la mise en service opérationnel du patrouilleur « Iris » après des travaux d'adaptation aux missions des affaires maritimes ;
• le lancement d'un programme de construction de 15 vedettes côtières destinées à équiper les nouvelles ULAM et remplacer les moyens obsolètes ; quatre unités de 15 mètres constituant la première tranche ont été mises en service au cours du 2ème trimestre de l'année 2001 à Sète, Martigues, Nice et Ajaccio ;
• la création des ULAM de Martinique, Guadeloupe, Hérault/Gard, Pyrénées-Atlantique/Landes et Var ;
• la mise en oeuvre de la version embarquée du système français de surveillance des pêches par satellites.
Cette politique sera poursuivie en 2003 et 2004 par la réalisation d'un certain nombre d'opérations :
• la poursuite en 2003 de la construction du second patrouilleur de haute mer commandé en novembre 2002 ; la mise en service de ce navire de cinquante mètres devrait intervenir au début de l'année 2004 ;
• la création de deux ULAM distinctes dans le Finistère (ULAM 29N et 29S basées à Brest et Douarnenez) en lieu et place de l'ULAM unique existante pour tenir compte de la géographie particulière de ce département ;
• l'achat d'embarcations légères destinées aux ULAM.
4. La signalisation maritime
La signalisation maritime est la tâche du bureau des phares et balises. Leurs moyens de fonctionnement sont maintenus mais leurs moyens d'investissement chutent, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement.
Le bureau des phares est balises fait l'objet, depuis 1998, d'un plan de modernisation dont l'état de réalisation est le suivant en octobre 2003 :
1) La modernisation des aides radioélectriques à la navigation est achevée en métropole. Elle a permis de doubler les stations d'émission du système de positionnement par satellite. Une station de contrôle national a par ailleurs été mise en place.
2) Le remplacement des bouées en acier , très lourdes, par des bouées plus légères et mieux visibles, dite bouées « nouvelle génération », doit être achevé en 2005.
3) Le renouvellement de la flottille des bateaux d'intervention (ou bateaux de travaux) vient seulement de commencer. Un premier bateau doit être mis en service en 2004.
4) La remise à niveau de certains établissements de signalisation maritime concernera en 2004 le phare de Berck , qui doit faire l'objet de travaux de rénovation.
Les opérations suivantes ont été reportées :
• le lancement de la construction des baliseurs du Verdon et de Saint-Nazaire : le coût du baliseur du Verdon (7 millions d'euros), comparé à la dotation annuelle du service (10 millions d'euros de CP), permet difficilement, vu le délai de construction d'un tel bâtiment (18 mois), d'envisager la réalisation de cette opération sans le recours à un montage pluriannuel de son financement en crédits de paiement, sauf à consacrer jusqu'au ¾ de la dotation d'une année à cette opération unique ;
• la construction de la deuxième tranche de 5 bateaux de travaux (La Rochelle, Lorient 1 et 2, Ajaccio, Brest) a été reportée en 2008 ;
• des solutions sont recherchées avec l'entreprise chargée de la construction de la flottille des bateaux de travaux, pour étaler la production des cinq bateaux en cinq ans au lieu de 2 ans ;
• les tranches 3 et 4 du marché des bouées de nouvelle génération ont été reportées respectivement à 2004 et 2005 ;
• l'opération de réfection de la cuirasse du phare de Cordouan, compte tenu de la mise en réserve des crédits correspondant : l'opération d'un montant total de 4,575 millions d'euros a été reportée. Ces travaux mobilisent le financement de l'Etat (Equipement et Culture), de l'Europe, des Régions (Aquitaine et Poitou -Charente) et des départements (Gironde et Charente maritime) ;
• le programme d'implantation du réseau d'émission de corrections différentielles du système de positionnement par satellites (DGPS).
Les actions programmées en 2004
La dotation prévue en 2004 s'élève à 10,07 millions d'euros en autorisations de programme et 10,707 millions d'euros en crédits de paiement. Elle devrait permettre :
• la réalisation des opérations concernant la sécurité des biens et des personnes ;
• la réalisation des opérations de maintien en état des moyens navals soumis à certificat de navigabilité ;
• la réalisation des travaux de remplacement des câbles du phare de Berck, ainsi que quelques opérations de remise à niveau d'établissements de sécurité maritimes (ESM) ;
• le règlement de la première partie du marché des 5 bateaux de travaux ;
• la poursuite du volet du plan de modernisation concernant la remise en état des ESM, seulement pour les opérations urgentes ;
• le démarrage de la tranche 3 des bouées de nouvelle génération.
Des solutions seront recherchées afin de mettre en route les travaux de remise en état du Phare de Cordouan.
Le projet de remplacement du baliseur de Saint-Nazaire est suspendu dans l'attente des décisions concernant la construction d'un baliseur dépollueur dont l'étude de faisabilité est en cours à la demande du Secrétariat Général à la Mer.
Dans le cadre du travail conduit par l'Organisation Maritime Internationale (OMI), la France suit de près les travaux menés par l'Association Internationale de Signalisation Maritime (AISM) sur la mise en oeuvre de l'AIS (Automatic Identification System). Ce système vise notamment à prévenir les abordages en mer.
5. La sécurité portuaire
Le CIM du 27 février 2000 avait décidé de la création de 30 postes d'officiers de ports, qui ont effectivement été créés par les trois dernières lois de finances. Le dernier CIM qui s'est tenu le 29 avril 2003 a pris la décision de poursuivre dans cette voie en prévoyant la création, dans les trois années à venir, de 40 nouveaux postes d'officiers de port et officiers de port adjoint. Le projet de loi de finances pour 2004 traduit ces orientations en prévoyant la création de 2 postes d'officiers de port et de 13 postes d'officiers de port adjoint , soit au total 15 emplois destinés à renforcer la sécurité et la sûreté portuaire .
La sécurité dans les ports semble cependant menacée par le projet de directive européenne sur l'accès au marché des services portuaires, publié le 13 février 2001 par la Commission européenne . Le principe de ce texte consiste à autoriser plusieurs prestataires à réaliser les mêmes services techniques délivrés lors des escales des navires dans les ports. Le gouvernement français considère que ces services répondent à une double logique : économique par la fourniture d'une prestation, mais également d'intérêt général, puisqu'ils requièrent un savoir-faire dont dépend la sécurité des interventions. C'est pourquoi ils sont délivrés en France par un prestataire unique. La France a cependant obtenu de Bruxelles que le pilotage puisse continuer par dérogation à être assuré par un prestataire unique. Mais les questions relatives à l'auto assistance et au lamanage ne sont pas réglées aujourd'hui et les inquiétudes de votre rapporteur spécial sont importantes . Elles sont confortées par les évidentes difficultés que soulève ce texte au sein même des institutions européennes , qui ont mis presque trois ans à élaborer un compromis qui doit encore être soumis, en décembre prochain au Parlement, avant de revenir devant le Conseil.
Le projet de directive européenne sur l'accès au marché des services portuaires
Le projet de directive relative à l'accès au marché des services portuaires est le principal élément du « paquet portuaire » publié par la Commission le 13 février 2001. L'objectif affiché par la commission est de clarifier le régime des droits exclusifs et/ou des monopoles de droit ou de fait, de nature publique ou privée . La Commission cherche simultanément à concilier des exigences de sécurité maritime, de protection de l'environnement et d'obligations de service public. D'où l'affirmation des principes de liberté de prestation, de reconnaissance de l'auto-assistance (non-recours à un prestataire externe), mais aussi la possibilité pour les autorités compétentes de soumettre les prestataires à des autorisations, de limiter leur nombre, et d'appliquer des réglementations prises au niveau national pour ces activités. Le Conseil des ministres européens des Transports a présenté en novembre 2002 une position commune, qui a fait l'objet d'un avis en seconde lecture du Parlement européen en mars 2003. Plusieurs points restent pendants (notamment les questions de l'auto-assistance, des autorisations et compensations obligatoires, de la sélection des personnels et plus généralement de l'emploi, des dispositions en matière de transparence, et l'inclusion du pilotage) et la présidence italienne du Conseil a décidé d'ouvrir une procédure de conciliation, début septembre 2003 .
Dans la conception française , qui n'est pas partagée par tous les Etats membres, les services techniques nautiques délivrés lors des escales des navires dans les ports répondent en effet à une double logique, économique par la fourniture d'une prestation destinée à faciliter les manoeuvres des navires et d'intérêt général par les considérations de sécurité vis-à-vis des équipages, des navires et des installations. Ceci justifie l'intervention de l'autorité publique pour organiser ces services à l'échelle de l'ensemble d'un port, ou de plusieurs ports. La rédaction actuelle de la position commune améliore la prise en compte de ces aspects pour le pilotage. Les aspects concrets de l'application des règles du lieu de prestation doivent être confirmés au niveau français, notamment pour ce qui est du remorquage et du lamanage.
Actuellement, le remorquage et le lamanage ne font l'objet que d'une mention succincte dans le code des ports maritimes : la nécessité d'une modification est liée à la gestion des situations locales, que ce soit pour répondre à d'éventuelles demandes d'implantation ou en raison de l'ouverture du marché organisé par le projet de directive européenne. Le principe fondamental en serait le maintien de la délivrance d'un agrément pour l'exercice du lamanage . Pour le remorquage, une procédure de sélection serait instaurée en cas de limitation du nombre des entreprises autorisées sur un site pour une durée déterminée.
Le remorquage portuaire bénéficie par ailleurs d'une protection de pavillon (article 260 du code des douanes), à laquelle il serait souhaitable de substituer la mise en place des règles du lieu de prestation pour l'exploitation des navires. Un travail complémentaire d'actualisation de la convention collective étendue est engagé dans le but d'assurer des conditions loyales de concurrence.
S'agissant du lamanage , la situation de la profession ne nécessite pas de s'écarter du dispositif actuel de délivrance d'un agrément. Quant à la possibilité d'employer le personnel de son choix, l'association professionnelle du lamanage des ports français (APLPF), représentant principalement les sociétés coopératives ouvrières de production (SCOP de lamanage), rappelle sa demande constante que le lamanage à terre soit réservé aux marins. Ceci étant, l'institution d'une attestation de qualification, organisée par l'Etat, semble mieux adaptée. Enfin, l'application sans transition de possibilités d'auto-assistance autres que celle réalisée par les marins du bord, aujourd'hui acceptée, présenterait un risque préjudiciable à l'équilibre économique de plusieurs SCOP de lamanage.
Le pilotage est soumis au niveau central à de nombreux textes (loi de 1928, décrets de 1929, 1969 et 1970 modifiés, nombreux arrêtés) et au niveau local aux arrêtés du préfet de région, regroupés dans les règlements locaux des stations de pilotage. Le Conseil d'Etat avait souligné la nécessité de toiletter l'ensemble du dispositif réglementaire régissant la profession ; il est préférable d'entreprendre cette opération avant la réalisation prévue de la codification générale des transports. Ce faisant, il faudra tenir compte des orientations visant à améliorer la transparence que contient le projet de directive « services portuaires », et être vigilant sur les modalités d'accès aux fonctions de pilote. Le dispositif français n'autorise pas, depuis la loi de 1928, la coexistence de plusieurs stations de pilotage dans un même port, afin que toutes les conditions d'équité et de sécurité soient garanties aux usagers comme aux pilotes. Fondée sur le savoir-faire local acquis par compagnonnage, cette particularité fait l'objet d'une mention spéciale dans le projet de directive « services portuaires » qui autorise à ce stade, port par port, que l'exercice de la profession demeure une activité pratiquée au sein d'une structure administrée, pour laquelle l'obligation de durée limitée n'a pas lieu d'être.
La procédure nécessaire à l'évolution des textes régissant ces professions doit être lancée au second semestre 2003 par la consultation des professionnels et du Conseil supérieur de la marine marchande sur des propositions de loi (pilotage) et de décret (remorquage et lamanage).
B. LA MODERNISATION DES PORTS
1. Les faiblesses des ports français
Votre rapporteur spécial tient d'abord à rappeler le contexte, qui est celui d'une croissance constante et ininterrompue ces dernières décennies du transport maritime mondial, et le rôle primordial joué par les ports maritimes dans l'essor des échanges internationaux.
La baisse de la part relative des ports Français en Europe et dans le monde est un fait. La France n'a pas su se positionner en avant dans la révolution qu'a constituée l'avènement du transport par conteneurs. Ainsi, les deux premiers ports français sur ce segment de marché, Le Havre et Marseille, se situent respectivement aux 34 ème et au 39 ème rangs mondiaux. Toutefois, après la baisse du trafic observée en 2001, l'année 2002 a été marquée par une hausse de 1,7 % du trafic . Cette amélioration de la situation des ports français n'est toutefois pas aussi forte que celle de ses concurrents européens, qui ont connu globalement une croissance de 2,3 % en 2001.
Les faiblesses des ports français sont de deux types.
D'une part, les prestations de service se développent moins rapidement qu'ailleurs . La connexion des ports français aux moyens de transports terrestres et fluviaux est insuffisante : faute d'une stratégie claire et déterminée des pouvoirs publics, les ports sont trop souvent considérés comme un mode alternatif, voire rival par rapport aux autres solutions non-routières possibles. L'enjeu consiste dans le développement d'une stratégie intermodale établissant une réelle complémentarité entre modes de transport.
D'autre part, les investissements sont insuffisants . Un effort notable a été fait ces dernières années avec le financement partiel du projet « Port 2000 », dont l'exécution budgétaire s'achève cette année, provoquant une chute brutale des autorisations de programme des ports maritimes. En 2003, la totalité des crédits d'investissement est constituée d'opérations inscrites aux contrats de plan Etat-régions 2002-2006. Votre rapporteur spécial souhaiterait que l'opération Port 2000 puisse servir d'exemple à des opérations de la même envergure dans d'autres ports.
2. L'intérêt des pouvoirs publics pour le développement du cabotage maritime
Ce mode de transport présente des avantages réels dans un contexte où le transport routier atteint des seuils proches de la saturation. En effet, ce système s'avère facile à organiser et nécessite peu d'investissements. L'intérêt des pouvoirs publics pour ce mode de transport s'est affirmé ces dernières années et se trouve, cette année, mieux pris en compte dans le projet de loi de finances pour 2004.
Dans un premier temps, la loi de finances pour 2002 a consacré une ligne budgétaire au développement du cabotage maritime. En avril 2002, le rapport de M. François Liberti sur le développement de lignes régulières de cabotage maritime a été remis au Premier ministre. A la même époque, la France a obtenu de la Commission européenne la validation du principe d'une aide de l'Etat au démarrage de nouvelles lignes dans le domaine du cabotage maritime. En avril 2003, notre collègue Henri de Richemont, a rendu au Premier ministre une étude en partie consacrée au développement du cabotage. Enfin, le projet de loi de finances pour 2004 a prévu de doubler la dotation qui lui est consacrée en la portant à 2 millions d'euros. Votre rapporteur spécial, qui déplorait l'année dernière la faiblesse des moyens consentis par l'Etat à la politique de développement du cabotage, se réjouit de cette évolution.
La France, si elle en a la volonté, dispose en effet de réelles opportunités dans ce secteur. Le développement du cabotage concerne en effet non seulement ses plus grands ports, Le Havre ou Marseille, mais aussi les ports de taille moyenne, auquel il est susceptible d'apporter un nouveau souffle, en particulier pour les ports qui ont développé une spécialité comme la Rochelle (bois) ou Rouen (céréales). Ces ports sont en effet dans une position stratégique pour la maîtrise de quelques flux, tant au niveau européen qu'au niveau national. Le développement de synergies entre ces ports que peut favoriser le cabotage représente un enjeu important.
Il est vrai que le cabotage souffre d'une mauvaise image en termes de coût, de rapidité et d'efficacité. Cette réputation, injustifiée, est pénalisante et justifie une action forte de l'Etat dans ce domaine. Les véritables obstacles sont plutôt de nature administrative, mais un processus d'harmonisation des procédures entre l'Union européenne et l'Organisation maritime internationale (OMI) est actuellement en cours.
3. Régionalisation et décentralisation
Les dispositions de la loi du 22 février 2002 7 ( * ) relative à la démocratie de proximité, qui prévoyait le transfert aux régions qui en feraient la demande les compétences de l'Etat pour aménager, entretenir et exploiter les ports d'intérêt national n'ont pas été appliquées, compte tenu du dépôt au Sénat, le 1 er octobre 2003, du projet de loi relatif aux responsabilités locales 8 ( * ) , qui prévoit une possible décentralisation pour les ports d'intérêt national, à la demande des régions.
L'article 24 de ce projet de loi organise le transfert de compétences des ports d'intérêt national dépendant de l'Etat aux collectivités territoriales. Ce transfert complète celui résultant de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 qui avait transféré aux communes les ports de plaisance et aux départements les ports de commerce et de pêche. Il s'agit d'une nouvelle étape, qui doit aboutir à transférer aux collectivités locales près de 50 % du trafic de marchandises diverses et plus de 80 % du trafic de passagers.
L'article 25 tire les conséquence du changement d'autorité concédante en matière portuaire en clarifiant un certain nombre de concepts et positions juridiques qui, jusque là, pouvaient être réglés au sein même de l'Etat, soit par voie réglementaire, soit par voie de circulaire (voies ferrées des ports, police portuaire, délégation de service public par le biais de concession d'installations portuaires...). Ce projet de loi prévoit donc que des ordonnances pourront clarifier ces questions.
Ces perspectives peuvent s'avérer intéressantes pour les ports, à condition qu'elles ne se traduisent pas par une rupture d'égalité des conditions de concurrence entre les ports nationaux d'une part, et d'autre part que l'Etat assortisse ces transferts de compétences des moyens financiers correspondants.
4. Le projet de loi de modernisation portuaire
Le gouvernement a entrepris de moderniser le fonctionnement des ports maritimes autonomes, qui resteront de la compétence de l'Etat. Le statut lui-même des ports autonomes ne serait pas modifié : ils demeureraient des établissements publics de l'Etat à caractère mixte, administratif d'une part, industriel et commercial d'autre part. Dans ce cadre, les objectifs de modernisation seraient les suivants :
- renforcer le passage d'une logique d'usager à une logique de client, d'une gestion administrée à une logique d'entreprise ;
- favoriser l'insertion du port dans son environnement, à toutes les échelles pertinentes : économie mondiale du transport maritime et des échanges extérieurs de la France, territoires desservis, environnement régional et local. Ceci peut être recherché en renforçant la représentation au conseil d'administration des grands acteurs économiques (transport maritime, dessertes et transports terrestres, logistique) et des élus des collectivités territoriales, en permettant au port d'intervenir sur l'ensemble du territoire européen et en facilitant ses prises de participation, en améliorant la transparence et la concertation pour les décisions concernant les nouvelles infrastructures portuaires ;
- prévenir les risques de prise illégale d'intérêts pour les administrateurs du port ;
- tenir compte de l'évolution du contexte communautaire en matière de droit de la concurrence et de transparence financière ;
- préciser le rôle de l'Etat, dans un équilibre entre son rôle d'actionnaire, son rôle de régulateur et son rôle de gestionnaire des ressources rares que sont les infrastructures portuaires et le domaine public.
Un nouveau projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports (DDAC) a été transmis cet été au Parlement. Il comprend un titre premier « Dispositions modifiant le code des ports maritimes et le code du travail maritime ». La section I « modalités d'accueil dans les ports maritimes » regroupe de nouveaux articles des livres I et III du code des ports, qui constituent la transposition législative de plusieurs directives communautaires ayant toutes pour finalité, directement ou indirectement, d'améliorer la sécurité maritime :
- les articles 1 er et 2 visent à rendre applicable pour tous les ports, qu'ils relèvent de la compétence de l'Etat ou de celle des collectivités territoriales, la directive 2000/59/CE relative aux installations de réception des déchets d'exploitation et des résidus de cargaison, la directive 2001/96/CE relative au chargement et au déchargement sûrs des vraquiers, ainsi que la directive 2002/59/CE du 27 juin 2002 relative à la mise en place d'un système communautaire de suivi du trafic des navires et d'information. Ils introduisent à cet effet deux nouveaux chapitres au livre premier du code des ports maritimes, intitulés « Suivi du trafic maritime » et « Services aux navires et à la marchandise » ;
- l'article 3 porte sur la sûreté portuaire. Il renforce le caractère obligatoire des plans de sûreté portuaire, qui ont fait l'objet des amendements à la convention SOLAS introduits en décembre dernier lors de la conférence diplomatique de l'Organisation maritime internationale, avec une mise en oeuvre pour le 1 er juillet 2004. Un nouvel article L. 324-2 est créé, qui officialise l'existence des comités locaux de sûreté portuaire dans certains ports maritimes, avec l'obligation d'établir un plan de sûreté ;
- l'article 4 introduit dans le code des ports maritimes un nouvel article L 325-5 qui précise les conditions d'accès des navires au port et la possibilité d'interdire leur sortie lorsque les conditions météorologiques ou l'état de la mer peuvent mettre en péril l'équipage, les passagers, la cargaison ou l'environnement ;
- l'article 5 complète la transposition législative de la directive 2000/59/CE du 27 novembre 2000 sur les installations de réception des déchets d'exploitation et les résidus de cargaison (cf. la loi du 16 janvier 2001 portant DDAC, point a3 supra) ;
- l'article 6 transpose la directive 2001/96/CE du 4 décembre 2001 établissant des exigences et des procédures harmonisées pour le chargement et le déchargement sûrs des vraquiers, en introduisant au livre III du code des ports un nouveau chapitre VI (articles L. 326-1 à L. 326-6) en ce qui concerne le régime des sanctions applicables (cf. b4 infra) ;
- l'article 7 transpose l'article 20 de la directive 2002/59/CE sur le suivi du trafic maritime en ajoutant au livre III un titre VI « Dispositions relatives à l'accueil des navires en difficulté ».
5. Etat des lieux concernant la réalisation du projet Port 2000
L'achèvement du projet « Port 2000 » , qui avait mobilisé des investissements élevés, entraîne, dans le budget de la mer, la chute globale des investissements. Votre rapporteur spécial s'interroge sur la possibilité qu'aurait le gouvernement de renouveler une opération de cette envergure dans un autre port français. Dans ce contexte, il rappelle ici les principales caractéristiques de cette opération de développement exceptionnelle que constitue le projet « Port 2000 ».
a) Les caractéristiques du projet
Le projet « Port 2000 » a pour ambition de faire du port du Havre une plate-forme majeure à l'échelle européenne pour l'accueil des trafics de marchandises conteneurisées . Par la modernisation et l'extension du port avec la création d'un nouveau terminal, il vise à terme à doubler les trafics conteneurisés à forte valeur ajoutée , par rapport au trafic actuel, pour atteindre plus de 3 millions d'EVP.
Ce projet se double d'un enjeu industriel pour l'ensemble des ports autonomes français en assurant la promotion d'un nouveau mode d'exploitation des terminaux. Les conventions fixant les engagements des opérateurs privés à l'égard du port sont actuellement en cours de discussion. Ces négociations, menées en étroite liaison avec les ministères de tutelle, devraient aboutir prochainement.
Le projet prévoit la réalisation, dans une 1 ère tranche, d'une grande digue de 5.000 mètres, d'un nouveau chenal d'accès maritime et de 6 postes à quai à l'extérieur du port actuel sur un linéaire de 2.100 mètres.
A terme, le projet Port 2000 dans sa complète extension comportera 12 postes à quai.
Le chantier de réalisation du projet Port 2000 est entré en phase active pour les 4 premiers postes :
- la paroi moulée de ces quais est achevée (1.600 mètres pour 1.400 mètres de quai utile). Il convient de signaler un incident de chantier survenu cet été, des venues d'eau depuis la mer ont entraîné une déformation et un déplacement de la paroi sur environ 250 mètres linéaires. La responsabilité semble incomber à l'entreprise ayant réalisé les travaux qui s'efforce de livrer l'ouvrage dans les délais contractuels ;
- les travaux de dragages (16 millions de m 3 ) sont en cours ;
- en ce qui concerne les travaux de la digue d'enclôture , plus de 2.000 mètres de soubassement et de corps de digue ont été réalisés ;
- les premières mesures d'accompagnement environnemental ont été prises : réalisation d'un reposoir à oiseaux, engagement des opérations de réhabilitation de vasières.
b) Le trafic attendu
Depuis 1986, le trafic du port du Havre connaît une croissance continue. En 2002, il s'établit à 16,8 millions de tonnes, soit une augmentation de 12,9% par rapport à 2001 (14,6 millions de tonnes).
Les perspectives d'activité pour le port autonome du Havre s'appuient sur 2 hypothèses :
- l'évolution future des flux de conteneurs pour l'ensemble des ports du Nord-Ouest européen ;
- la croissance de la part de marché du port du Havre , justifiable par l'atout géographique de la place portuaire ainsi que la fonctionnalité des futurs terminaux et leur adéquation à la nouvelle génération de porte-conteneurs.
Un contrat d'objectifs entre l'Etat et le Port conclu en 2001 a retenu les objectifs de trafic de marchandises conteneurisées pour 2007 fondés sur deux hypothèses : l'hypothèse moyenne prévoit un trafic de 2,9 millions d'équivalent vingt pied (MEVP), l'hypothèse haute 3,2 MEVP.
c) L'exploitation des terminaux
La procédure d'attribution des terminaux de Port 2000 aux exploitants potentiels a été lancée en novembre 2001 par un communiqué à diffusion internationale.
A la suite de l'analyse des offres, il a été décidé de prendre acte de la confirmation des manifestations d'intérêt et des engagements de trois groupements d'entreprises de manutention et de compagnies maritimes . Les négociations sont en cours , pour les 4 premiers postes à quai de Port 2000, avec deux groupements. Parallèlement, des négociations analogues sont également en cours avec le 3ème groupement pour le quai de Bougainville.
Les terminaux seront exploités dans le cadre juridique de la convention d'exploitation de terminal (article R.115-7 du code des ports maritimes). En échange de la priorité d'utilisation des quais, les titulaires de ces conventions d'exploitation s'engagent sur des niveaux de trafic et d'investissement, en prenant à leur charge les superstructures.
Compte tenu des enjeux économiques considérables de cette opération, il est fondamental que l'exploitation des nouveaux terminaux portuaires de Port 2000 permette la réalisation de progrès significatifs en terme de productivité, pour atteindre le niveau des meilleurs ports concurrents d'Europe du Nord.
d) Le financement
C'est aujourd'hui le seul projet portuaire, de cette importance, engagé en France . Sa finalisation a nécessité la signature en 2001 d'un contrat d'objectifs entre le Port et l'Etat sur la période 2001-2007 en définissant des objectifs de performance d'exploitation et financière.
Dans le cadre du contrat d'objectif Etat / Port Autonome du Havre, le projet a été estimé à 567,8 millions d'euros aux conditions économiques de juin 2000.
Cet investissement majeur mobilise dans ce cadre une participation de l'Etat de 160 millions d'euros dont une dotation en capital de 68,6 millions d'euros, complétée par 100 millions d'euros d'autres fonds publics (collectivités, Feder).
e) Les ajustements budgétaires
Par rapport aux prévisions initiales, des surcoûts sont apparus au cours du déroulement du chantier, d'un montant brut de 111 millions d'euros .
Cette évolution du coût du projet résulte principalement d'aléas techniques et d'événements extérieurs (météo, contentieux, renforcement sécurité) indépendants de la volonté du Port. Il s'agit essentiellement de :
- difficultés du chantier de Port 2000 proprement dit, dues notamment à la présence d'engins de guerre plus importante que prévu ;
- la prise en charge des dragages complémentaires induits par l'opération « Port 2000 » sur le chenal du port de Rouen ;
- la nécessité de réaliser dans certaines zones des parois étanches non prévues initialement ;
- la modification des dessertes routières et ferrées internes au projet.
Des sources d'économies à hauteur de 26 millions d'euros ayant été identifiées par le Port, le surcoût net à fin juin 2003 est ramené à 85 millions d'euros (+ 15%).
Le plan de financement de ces surcoûts doit être finalisé par le Port Autonome du Havre en liaison avec le ministre de tutelle et le préfet de région, en recherchant des concours complémentaires, notamment du Fonds européen de développement économique et régional (FEDER), et en limitant au maximum son endettement.
L'évaluation socio-économique du projet Port 2000 faite par le Port Autonome du Havre en 1998 laisse entrevoir la création de 2.500 emplois pour un terminal de deux postes à quais.
C. LE SOUTIEN À LA FLOTTE DE COMMERCE
La flotte de commerce s'est établie à 205 navires au 1 er juillet 2003. Elle occupe le 29 ème rang mondial en 2003 : en 1945, la France était la quatrième puissance maritime mondiale.
A titre de comparaison, les flottes européennes représentaient au début de l'année 2002, 13,7 % du tonnage mondial et la flotte sous pavillon français ne représentait que 0,4 % de ce total . Selon le dernier rapport de la CNUCED, la France a généré 5,1 % de la valeur du commerce mondial en 2001 avec une flotte représentant 0,75 % du tonnage de port en lourd mondial.
Le déclin du pavillon français est considérable et lié notamment à son coût , trois à quatre fois plus élevé que celui d'un pavillon de complaisance. Il comporte pourtant des avantages réels en termes de sécurité. Par ailleurs, la protection sociale des marins français s'avère nettement meilleure que celle, quasiment inexistante des marins naviguant sur pavillons de complaisance. En 1987 a été créé un « registre bis » dit de Kerguelen dans un objectif de compétitivité et d'attractivité. Ce registre, qui constitue aujourd'hui le principal registre de la flotte de commerce française n'a pas réellement tenu ses promesses. C'est pourquoi le gouvernement à la suite au rapport précité de notre collègue Henri de Richemont : « Un pavillon attractif, un cabotage crédible 9 ( * ) » envisage de lui substituer un nouveau registre en s'inspirant des registres bis des voisins européens dont la flotte a mieux résisté que la flotte française au cours des dernières années. L'encadré ci-dessous résume les principales préconisations de ce rapport :
Principales propositions du rapport Richemont sur le registre international français (RIF)
D'après le rapport Richemont, un registre est compétitif à condition de bénéficier des éléments suivants :
- l'appui à l'acquisition de navires 10 ( * ) : le pavillon national doit disposer d'une lotte jeune et compétitive ;
- les facilités d'entrée en flotte : les pouvoirs publics doivent aider les armateurs à s'intéresser au pavillon national ;
- les coûts d'exploitations liés à l'équipage et aux frais généraux doivent être similaires aux autres pavillons européens.
Un registre est attractif dès lors qu'il offre :
- une protection diplomatique et militaire liée au pavillon ;
- la possibilité de recruter des personnels bien formés ;
- une sécurité juridique en matière de gestion des personnels embarqués.
Même si tout dépend de la « volonté commerciale », le choix d'un pavillon repose finalement sur l'analyse par un armateur des trois régimes découlant de ce même pavillon :
- le régime fiscal du pavillon ;
- le régime social du pavillon ;
- le régime administratif du pavillon.
Si le régime fiscal est plutôt satisfaisant, ou plus précisément n'entraîne pas de surcoûts par rapport à d'autres registres concurrents, l'expérience française a souligné les faiblesses du régime social (les incertitudes pesant sur le registre Kerguelen nuisent à la sécurité juridique de l'armement) et les lourdeurs et coûts du régime administratif.
Ceci étant, les propositions retenues dans le rapport concernant la création d'un nouveau registre international français (RIF) sont les suivantes :
1. Améliorer les procédures d'entrée en flotte pour ne pas en faire un élément dissuasif
Les pouvoirs publics doivent réfléchir à la possibilité de constituer un guichet unique en matière d'immatriculation et de francisation des navires de commerce.
2. Armateurs et pouvoirs publics doivent constituer une brochure d'information
Il est proposé la mise en place d'un nouveau registre, le RIF, qui ne signifie pas pour autant la disparition des autres registres. Ce RIF se substituerait au registre Kerguelen en ce qui concerne les navires de commerce.
3. Les conditions économiques d'un régime attractif attribué au RIF
L'exonération des charges sociales patronales doit être préféré au système de remboursement des charges sociales patronales. Mesures de simplification administrative, elle s'inspire de la pratique constatée dans l'autres Etats de l'Union européenne.
L'exonération fiscale des revenues de navigants travaillant sur des navires inscrits au RIF est de nature à rendre le métier de navigant plus attractif tout en invitant les parties à une négociation salariale dans un contexte de compétition économique accrue.
4. Un registre aussi compétitif et attractif que les autres registres européens impose de revoir les règles d'équipage
Il convient de maintenir l'exigence minimale d'un capitaine et d'un officier suppléant de nationalité française.
Il faut abandonner toute contrainte en terme de quota de navigants communautaires
Le recours légal au manning (autorisation d'embaucher les marins étrangers par l'intermédiaire de sociétés de placement) est nécessaire pour placer les armements français au même niveau de compétition économique tout en offrant une sécurité juridique. Elle s'impose en raison des pratiques constatées dans les autres pays développés.
Les pouvoirs publics doivent aider les armements à développer une formation adaptée dans des pays notamment francophones.
5. Un pavillon soucieux de la formation des gens de mer
La formation doit être un impératif : le pavillon français doit être une référence en la matière ;
La formation a un coût : il faut réfléchir à l'équité de son financement et à la fidélisation des navigants.
6. Seules les compagnies d'armement s'engageant à respecter els normes sociales internationales en vigueur dans le domaine maritime pourront enregistrer leurs navires sous le RIF.
Le pavillon national ne peut pas se permettre d'avoir des navigants sous-payés. Les normes OIT et les normes sociales internationales habituellement en vigueur dans les autres registres européens doivent être adoptées impérativement par les armements inscrits au RIF.
7. Le succès du nouveau pavillon est conditionné par la mise en oeuvre de toutes les propositions précitées.
Les propositions présentées dans ce rapport ne constituent pas un catalogue de mesures parmi lesquelles le gouvernement pourrait choisir l'une ou l'autre.
Le nouveau Registre International Français ne pourra atteindre l'objectif recherché et développer l'emploi tout en permettant à la France de redevenir une puissance maritime que si l'intégralité des mesures proposées dans ce rapport sont retenues et mises en oeuvre.
Ce registre, actuellement à l'étude, s'inspirerait des propositions évoquées ci-dessus: l'équipage comprendrait obligatoirement un capitaine et un suppléant français ; le salaire des navigants serait défiscalisé et une exonération des charges patronales instaurée ; les marins non européens pourraient être embauchés par des sociétés de placement et bénéficieraient d'une protection sociale aux normes européennes.
En attendant la mise en place d'une telle réforme, le dispositif des GIE fiscaux qui favorise l'investissement maritime est maintenu . D'après le « rapport Richemont » précité, il donne satisfaction aux armateurs : « Sans l'existence de ce GIE fiscal, l'entrée en flotte sous pavillon national aurait été reconsidéré 11 ( * ) ». Par ailleurs les allègements de charges sont également reconduits : remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle et remboursement des contributions sociales patronales aux armateurs opérant des navires battant pavillon français et soumis à la concurrence.
Le projet de loi de finances pour 2004 maintient ce dispositif mais il est à craindre que les dotations soient insuffisantes pour permettre à l'Etat d'honorer ses engagements. Nombres de demandes de remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle sont à ce jour en instance, certaines portant sur des années antérieures à 2001. La transformation du remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle en un dégrèvement introduite par la loi de finances pour 2003 et applicable dès cette année devrait améliorer l'application de ce dispositif.
Le remboursement des contributions sociales a été en principe étendu aux charges d'allocations familiales et de chômage par la loi de finances pour 2001. Le dispositif n'a été appliqué qu'en 2003, et sur une partie seulement de ces charges (30 %). Les dotations prévues dans le projet de loi de finances pour 2004 étant en baisse de 4 %, la situation ne risque pas d'évoluer favorablement en 2004.
Enfin, le dispositif de taxation forfaitaire au tonnage 12 ( * ) pour les armateurs de commerce introduit par la loi de finances pour 2003 et qui se substituera à l'impôt sur les bénéfices 13 ( * ) , a reçu l'aval de la commission européenne. L'instruction fiscale nécessaire à son application devrait être publiée au début de l'année prochaine, avant le dépôt des déclarations d'entreprises en 2004. Cette mesure, demandée avec vigueur par la profession depuis plusieurs années, vise à harmoniser la fiscalité française avec celle de nos principaux voisins européens, et plus généralement avec les pratiques mondiales, 70% de la flotte mondiale bénéficiant de ce mode d'imposition. Le coût de cette mesure est estimé pour 2004 à 9 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial tient à préciser que la taxe au tonnage, réclamée avec vigueur par les armateurs français depuis des années, ne semble pas constituer un progrès sur le plan social, comme en témoigne l'exemple de la Grande-Bretagne, qui a introduit ce dispositif en 2000.
L'aide de l'Etat doit être poursuivie et amplifiée. Le déclin du pavillon français n'est pas inéluctable, comme le montre la croissance constante de la flotte des Pays-Bas. La France demeurait avec la Suède le seul pays à pratiquer une fiscalité pénalisante : espérons que les réformes en cours et envisagées permettront à la flotte française de sortir de la situation d'immobilisme qui la caractérise depuis quelques années.
D. LA FORMATION MARITIME
1. Un soutien insuffisant à la formation maritime
L'offre de marins et officiers bien formés représente un réel enjeu . Or, le marché se caractérise par un déficit croissant de personnels qualifiés. Par ailleurs, l'attractivité de ces professions reste faible par rapport à d'autres carrières envisageables. En effet, les contraintes liées aux métiers de la mer ne favorisent par l'intérêt des jeune pour les formations : rémunérations inférieures, missions longues, conditions de travail contraignantes, etc. Les écoles de la marine marchande ont du mal à attirer les candidats potentiels. Au Havre et à Marseille, le nombre de candidats aux concours d'entrée des Ecoles Nationales de la Marine marchande a baissé fortement en 2001 et 2002 14 ( * ) .
Le système de l'enseignement maritime français est dual : d'une part quatre écoles nationales de la marine marchande relevant de l'enseignement supérieur assurent la formation des officiers, et, d'autre part, les douze lycées professionnels maritimes , relevant de l'enseignement secondaire, délivrent des BEP, CAP et baccalauréat professionnels dans le domaines des pêches, des cultures marines et du commerce.
Le soutien à la formation maritime paraît faible cette année . 10 emplois d'enseignants avaient été crées par la loi de finances pour 2003 : le projet de loi de finances pour 2004 n'en prévoit aucun. L'augmentation des moyens de fonctionnement des lycées maritimes est uniquement destinée à clore le passage sous statut public de leurs personnels, auparavant gérés par une association, l'AGEMA Le seul point positif de ce projet de budget consiste en la revalorisation des bourses de l'enseignement maritime secondaire, à hauteur de 21 %. En dehors de cet effort, les moyens sont globalement maintenus, y compris la subvention à l'enseignement privé agréé : votre rapporteur spécial estime que cela n'est pas suffisant .
2. La protection sociale des marins
La protection sociale des marins est dispensée par l'Etablissement nationale des Invalides de la Marine. Depuis l'année dernière, l'ENIM prend en compte le congé paternité. Par ailleurs, un dispositif de cessation anticipé d'activité a été mis en place au profit des marins du commerce licenciés pour raison économique s'ils sont âgés de plus de 50 ans et réunissent 30 annuités de service.
Par ailleurs, la dotation budgétaire qui permet d'apporter une aide aux associations et d'effectuer une avance sur salaire au bénéfice des marins abandonnés dans les ports français est réduite cette année, alors qu'elle était déjà d'un niveau très faible (0,2 million d'euros) l'année dernière. Cette aide est versée à l'association pour la gestion des institutions sociales maritimes (AGISM), qui alimente un fonds spécifique en liaison avec l'Office des Migrations Internationales.
E. LA PROTECTION DU LITTORAL
Cette nécessaire priorité comporte deux dimensions.
1. L'augmentation des moyens du plan Polmar
Dans le cadre du plan Polmar, le ministère de l'équipement, des transports et du logement est chargé de la lutte à partir du rivage (POLMAR-terre, la lutte en mer étant sous la responsabilité du ministère de la Défense). Les moyens de lutte contre les pollutions marines qui dépendent du ministère de l'équipement, des transports et du logement sont inscrits sur le budget mer. Ils font cette année l'objet d'une forte augmentation, tant en crédits de paiement (+ 47,6 %) qu'en ce qui concerne les autorisations de programme, qui augmentent de 84 % . L'augmentation des dotations, qui prend cette année une ampleur particulière, est cependant constatée chaque année depuis la loi de finances pour 2001 consécutive à la catastrophe de l'Erika.
2. Les schémas de mise en valeur de la mer
L'aménagement et la mise en valeur du littoral font l'objet, depuis 1983, d'une politique spécifique qui consiste en l'institution de schémas de mise en valeur de la mer 15 ( * ) . Ces schémas définissent les grandes orientations de protection des zones littorales et sont actuellement au nombre de douze. Cette approche est par ailleurs encouragée dans le cadre communautaire, les instances européennes ayant recommandé une approche dite de « gestion intégrée des zones côtières », approche que préfigurent les actuels schémas de mise en valeur.
L'élaboration des schémas de mise en valeur de la mer semble laborieuse. Leur coût unitaire moyen s'élève de 0,3 million d'euros à 0,4 million d'euros. La participation financière des collectivités locales se situe aux alentours d'un tiers du montant global.
L'objectif affiché par le gouvernement pour 2004 consiste à faire approuver les deux schémas finalisés que sont celui du littoral charentais et celui du bassin d'Arcachon . Ces deux schémas sont actuellement soumis à une consultation interministérielle avant d'être éventuellement présentés au Conseil d'Etat. L'année 2004 ne verra pas le lancement de nouveaux schémas de mise en valeur de la mer. Le gouvernement préfère consolider ceux qui existent déjà ou sont en phase d'élaboration, comme celui de Trégor-Goélo dans les Côtes d'Armor ou celui du golfe du Morbihan.
3. Le transfert au ministère de l'aménagement du territoire de l'opération de rétablissement du caractère maritime du Mont Saint-Michel
Le rétablissement du caractère maritime de la baie du Mont-Saint-Michel , opération d'envergure décidée en 1995 et dont le coût global a à nouveau été réestimé à 134 millions d'euros, sera désormais géré par le ministère de l'aménagement du territoire. Cette opération est financée par l'Etat pour 60 % et par les collectivités locales pour le reste, le FEDER et l'agence de l'eau Seine-Normandie participant également. La participation du budget de la mer en 2003 sera donc cette année constituée des seuls crédits de paiement correspondant à la couverture des autorisations de programme ouvertes antérieurement.
* 3 Grâce à la zone des 200 miles nautiques autour des DOM-TOM, la France possède une superficie maritime de 11 millions de km².
* 4 Rapport du Sénat n° 441(1999-2000) « Erika : indemniser et prévenir », rapporteur M. Henri de Richemont ; Commission d'enquête de l'Assemblée nationale, rapport n° 2535 (11 ème législature), « Après l'Erika, l'urgence », rapporteur M. Jean-Yves Le Drian, 2000.
* 5 En 2000, seuls 14 % des navires en escale dans les ports français étaient contrôlés.
* 6 L'administration de la mer ne disposait en 2000 que de 54 postes d'inspecteurs de la sécurité des navires.
* 7 Loi n° 2002-276.
* 8 Voir à ce sujet le rapport n° 31 (2003-2004), de notre collègue Jean-Pierre Schosteck, au nom de la commission des lois du Sénat.
* 9 Rapport à Monsieur le Premier ministre, « Un pavillon attractif, un cabotage crédible : Deux atouts pour la France », par Henri de Richement, sénateur de la Charente, octobre 2002- mars 2003.
* 10 Les investissements lourds que représentent l'acquisition d'un porte-conteneurs de 4000 TEU (40 millions d'euros), d'un pétrolier de type very large crude carrier -VLCC - (80 millions d'euros) nécessitent une réduction des incertitudes réglementaires et économiques.
* 11 Rapport Richemont précité, p. 45.
* 12 Avec la taxe au tonnage, le bénéfice taxable est calculé non par différence entre les recettes et les charges, mais par application d'un barème, lui-même fonction du tonnage des navires exploités par l'armateur.
* 13 Cette mesure doit être proposée par voie d'amendement dans le collectif budgétaire de fin d'année.
* 14 Le nombre de candidats aux concours d'entrée dans les Ecoles nationales de la marine marchande a baissé sensiblement entre 2001 et 2002 à Marseille et au Havre.
* 15 Les schémas de mise en valeur de la mer ont été institués par l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 complété par l'article 18 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986. Ils sont mentionnés dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, qui souligne leur intérêt.