III. LA RESTRUCTURATION DES ORGANISMES D'APPUI AU COMMERCE EXTÉRIEUR
Les moyens du ministère délégué au commerce extérieur comprennent d'une part, les services de l'expansion économique dirigés par la direction des relations économiques extérieures (DREE) et d'autre part, les organismes parapublics d'appui au commerce extérieur (le centre français du commerce extérieur -CFCE-, l'agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises -UbiFrance, anciennement CFME -ACTIM-, et l'agence française pour les investissements internationaux -AFII-).
Le montant global des dotations aux organismes d'appui au commerce extérieur pour 2004 s'élève à 44,84 millions d'euros, contre 44,57 millions d'euros prévus par la loi de finances initiale pour 2003, soit une dotation stable.
A. LE CENTRE FRANÇAIS DU COMMERCE EXTÉRIEUR
Les ressources du CFCE sont constituées, dans des proportions équivalentes, par les subventions versées par l'Etat et par les recettes dégagées par son activité commerciale. Or, ces deux ressources connaissent, d'une année sur l'autre, des variations importantes :
- pour les subventions de l'Etat, compte tenu des mesures de régulation des crédits ;
- pour les recettes commerciales dégagées par la vente de produits et de services par le CFCE et par les missions économiques, compte tenu de leur caractère cyclique.
Le CFCE a conduit des efforts importants afin de stabiliser ses dépenses de personnel. Cependant, les possibilités d'ajustement des dépenses de fonctionnement demeurent limitées, dans un contexte de recul important des recettes commerciales de l'organisme (diminution de 15 % en 2001).
Pour 2003, la diminution progressive constatée les dernières années semble avoir été enrayée . Les services de la DREE estiment que les résultats devraient augmenter au dernier trimestre 2003. Globalement, le chiffre d'affaire de 2003 devrait être supérieur à celui de 2002, sans être toutefois suffisant pour obtenir un résultat positif. Les résultats sont en retrait par rapport au budget primitif : les dépenses de fonctionnement devraient diminuer de 4 % et celles d'intervention de 7 % en 2003. Le résultat pourrait se situer à un niveau négatif entre 0,5 et 1 million d'euros, hors régulation budgétaire. Cette régulation a affecté le CFCE pour 1,3 million d'euros en 2003.
Une convention d'objectifs et de moyens (COM) a été signée en janvier 2002 entre la DREE et le CFCE pour la période 2002-2005. Elle s'inscrit dans le cadre de la modernisation de la gestion engagée par la DREE pour préfigurer l'entrée en vigueur des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
Cette convention prévoit notamment de séparer les activités de l'établissement relevant directement de sa mission publique (compte Etat) et celles s'inscrivant dans le champ commercial et concurrentiel . Ainsi, les premières activités resteront durablement éligibles à un financement public, tandis que les secondes devront trouver progressivement leur équilibre financier en dehors des concours de l'Etat, en prix de revient complet, et dégager une marge. Le taux de subvention de ces dernières activités sera donc dégressif sur la durée de la convention. Il convient cependant de noter que cette convention ne remet nullement en cause l'unité du CFCE et le statut de son personnel.
La convention d'objectifs et de moyens a conduit le CFCE à revoir dès 2002 son organisation interne. En particulier, le département communication a organisé ses ressources autour du projet « Service d'information sur les marchés extérieurs » (SIME), projet pilote reconnu dans le cadre du projet « e-Ministère ». L'ensemble des demandes d'information des entreprises sera retracé dans une base de données clients (gratuits et payants) commune pour l'ensemble du réseau, et développée par la direction commerciale du CFCE.
B. UBIFRANCE
« Ubifrance - Agence française pour le développement international des entreprises françaises » a succédé, le 1 er octobre 2001, au « CFME-ATIM - Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises », issue elle-même de la fusion du Comité français des manifestations éonomiques (CFME) et de l'Agence pour la coopération technique, industrielle et économique (ACTIM) en janvier 1997.
Depuis la fusion entre le CFME et l'ACTIM, les équipes organisatrices de salons d'une part, et de colloques et invitations d'autre part, étaient restées séparées tout en travaillant sur des secteurs communs. Afin d'offrir un guichet unique à sa clientèle, une nouvelle organisation a été mise en place en mars 2001 afin de faire travailler ensemble tous les métiers de promotion collective, entraînant le déménagement de 170 personnes entre les deux sites de l'établissement.
UbiFrance entreprend d'importants efforts pour rationaliser sa gestion interne : développement d'une comptabilité analytique, mise en concurrence de ses fournisseurs et externalisation de certaines fonctions (notamment, accueil des visiteurs, édition de documents, décoration de certains salons européens). Ces efforts de rationalisation sont renforcés par la mise en oeuvre d'une démarche qualité en 2002.
Par ailleurs, l'agence a fait évoluer sa gamme de produits, en abandonnant certaines activités (notamment : actions auprès des banques de développement, sessions de longue durée, promotions commerciales dans les grands magasins) et en mettant en oeuvre de nouveaux produits utilisant les nouvelles technologies de l'information et de la communication. Enfin, le partenariat d'UbiFrance avec les régions et les chambres de commerce et d'industrie a été renforcé.
La dotation publique d'UbiFrance a été fixée à 19,85 millions d'euros en 2003, soit un peu plus que la dotation de l'année 2002, qui s'élevait, avant régulation budgétaire, à 19,27 millions d'euros. Les ressources propres de l'agence sont assurées pour l'essentiel par la participation des entreprises aux manifestations et aux actions de promotion, ainsi qu'à la procédure des volontaires internationaux en entreprise (VIE). La procédure des VIE devrait connaître une montée en puissance progressive, et la diminution des revenus liée au passage de la procédure VSNE à celle des VIE a été partiellement compensée par les recettes liées à la participation des entreprises françaises aux salons spécialisés étrangers (7,7 millions d'euros en 2001 contre 5,7 millions d'euros en 2000).
S'agissant des dépenses, il convient de souligner la stabilisation des frais de fonctionnement, liée d'une part à l'accord sur la modération salariale en contrepartie de l'accord sur la réduction du temps de travail, et, d'autre part, à la rationalisation des moyens.
La procédure des volontaires internationaux en entreprise (VIE) a succédé, à compter du mois de février 2001, à celle volontaires du service national en entreprise (VSNE). Elle permet de confier à un volontaire diplômé, âgé de 18 à 28 ans, une mission professionnelle à l'étranger d'une durée de 6 à 24 mois, sans cotisation sociale, sans avoir à intégrer le volontaire dans ses effectifs, et en bénéficiant de surcroît, dans certaines régions, d'une prise en charge de la moitié des frais du volontaire. Enfin, les indemnités mensuelles versées sont exonérées de l'impôt sur le revenu et exclues de l'assiette de la contribution sociale généralisée et de la contribution au remboursement de la dette sociale.
En 2002, 1.596 nouveaux VIE ont été affectés et 194 ont renouvelé leur mission. Au total, y compris les VIE déjà partis en mission avant 2002, ce sont 2.085 VIE qui étaient en poste au 31 décembre 2002. La proportion de jeunes femmes participant au programme augmente chaque année et est en 2002 de 21 %. La durée moyenne de la mission est de 13,9 mois.
478 entreprises, dont 50 % de PME, ont bénéficié de cette procédure (auxquelles viennent s'ajouter 111 PME ou TPE sous la procédure du VIE à temps partagé).
Les premiers pays d'affectation des VIE restent : Etats-Unis (34 %), Royaume Uni (23,5 %), Allemagne (15 %), Chine (13,5 %) et Belgique (10 %).
Le nombre des VIE est encore, deux ans après le démarrage de la procédure, nettement en dessous du niveau de croisière de la procédure du CSNE (environ 4.000 jeunes CSN). Si les candidats au VIE sont nombreux (voir ci-dessous), les entreprises ont encore peu appréhendé l'existence et les avantages de la formule VIE. Un gros effort de promotion dans leur direction est donc nécessaire.
A cet effet, des mesures ont déjà été prises, au sein de Ubifrance, avec la création en 2002 d'une cellule PME au sein du service VIE , spécifiquement destinée à informer, orienter et guider les PME dans leurs démarches administratives relatives au VIE, y compris un accompagnement tout au long de la mission du Volontaire. Par ailleurs, en 2003, de nouvelles mesures destinées à rendre encore plus facile et avantageuse cette procédure, ont été prises au plan législatif. Au tout premier plan, l'article 51 de la loi du 1 er août 2003 sur l'initiative économique, permet au VIE de séjourner jusqu'à 165 jours par an au sein de son entreprise en France, lui permettant ainsi d'intégrer davantage les équipes export de l'entreprise et de mieux travailler à son développement international.
Les objectifs de croissance de la formule sont ambitieux et visent un chiffre de 4.000 à 5.000 VIE en phase de croisière.
Votre rapporteur spécial considère que le dispositif actuel présente de nombreux avantages tant pour les entreprises que pour les candidats, mais que son succès modeste jusqu'ici rend nécessaire de développer l'information auprès des entreprises et d'envisager d'élargir les conditions de ce dispositif en fonction des attentes de ces dernières.
C. LE REGROUPEMENT DU CENTRE FRANÇAIS DU COMMERCE EXTÉRIEUR (LE CFCE) ET DE UBIFRANCE
Depuis plusieurs années, il est projeté de regrouper les deux organismes principaux du dispositif d'appui au développement international des entreprises :
- le centre français du commerce extérieur (CFCE ), chargé d'informer les entreprises françaises sur les marchés extérieurs ;
- l'agence française pour le développement international des entreprises (UbiFrance) chargée de la promotion des entreprises sur les marchés étrangers (hormis le secteur agro-alimentaire, dont la promotion est assurée par SOPEXA).
A l'automne 2002, le ministre délégué au commerce extérieur, M. François Loos, a fait connaître son intention de reprendre ce projet et de constituer, à partir du regroupement du CFCE et d'UbiFrance, une Agence au service du développement international des entreprises françaises, en particulier des PME, à l'instar des structures existant dans les grands pays voisins. Une première étape était engagée par la nomination, en janvier 2003, d'un même directeur général pour les deux structures ; la lettre de mission du directeur général en date du 28 janvier désignait d'ailleurs sans équivoque le regroupement à brève échéance des deux organismes comme un objectif majeur.
L'objectif du regroupement est d'offrir aux entreprises, et notamment aux PME, un accès simplifié à une gamme étendue de services d'information, de mise en relation et de promotion - la nouvelle agence, résultant du regroupement, devenant ainsi le « guichet unique national » au service des entreprises françaises exportatrices.
Aspects juridiques de la création de la nouvelle agence
Dans le cadre des réponses au questionnaire budgétaire, les services de le DREE on transmis à votre rapporteur spécial les éléments suivants concernant l'organisation future de Ubifrance.
L'option de création d'une société anonyme, intéressante par la souplesse de gestion qu'elle aurait permise, n'a pas été retenue, notamment parce qu'elle aurait risqué de rendre plus difficile le maintien, a fortiori le renforcement, des liens entre la nouvelle agence et les missions économiques, services de l'Etat, dont, par exemple, les prestations sont dès aujourd'hui facturées par le CFCE.
Aussi, est-ce la formule d'un Etablissement Public Industriel et Commercial (EPIC) qui a finalement été retenue.
Elle consiste à dissoudre les deux organismes existants et à créer un nouvel EPIC, par voie législative, pour sécuriser l'opération, compte tenu d'une jurisprudence complexe et parfois contradictoire au sujet du statut du CFCE.
La création d'Ubifrance, l'agence française pour le développement international des entreprises fait l'objet d'un article au sein de la loi sur l'initiative économique du 1er août 2003.
L'EPIC CFCE sera dissous dès la promulgation du décret d'application de la nouvelle loi.
Le cas d'Ubifrance, association loi de 1901, est différent. Une Assemblée Générale Extraordinaire décidera des modalités de sa dissolution, qui interviendra également dès la publication du décret d'application.
Ce décret, en cours d'adoption , définit les missions et activités de la nouvelle agence, les relations avec sa tutelle ainsi que les règles de fonctionnement statutaires du nouvel EPIC.
Il précise notamment les missions de l'agence en 9 points :
. contribuer au repérage et à la sensibilisation des entreprises potentiellement exportatrices, particulièrement les petites et moyennes ;
. analyser les attentes des entreprises, des organisations de soutien au commerce extérieur professionnelles, consulaires et régionales vis-à-vis du dispositif public d'aide au développement international ;
. assister les pouvoirs publics pour l'élaboration et la revue des priorités géographiques, sectorielles et thématiques de ce dispositif public ;
. concevoir, assembler, réaliser et diffuser, à titre gratuit ou payant, sous forme collective ou individuelle, des produits d'information et de veille sur les marchés extérieurs et sur la concurrence adaptés aux besoins des entreprises en fonction de leur taille et de leur expérience internationale ; dans ce cadre, assurer prioritairement la diffusion et la commercialisation des prestations du réseau des missions économiques du ministère de l'économie et des finances ;
. réaliser, coordonner et encourager toutes actions de promotion destinées à préparer et accompagner les entreprises, notamment en matière de coopération technique industrielle et commerciale, de présence dans les foires, salons, expositions et manifestations internationales ou nationales à l'étranger ;
. contribuer au développement des ressources humaines et des compétences à l'international en mettant notamment en oeuvre le volontariat international en entreprise ainsi que des programmes ou actions de formation ;
. développer à l'étranger la connaissance de l'offre de produits et services des entreprises françaises ;
. dans les domaines de sa compétence, effectuer, faire effectuer ou participer à toutes actions de coopération internationale ainsi que de recherche, valorisation et diffusion relatives aux ingénieries et technologies de l'information ;
. accomplir toutes missions confiées par le Ministre chargé du Commerce extérieur, permanentes ou temporaires, entrant dans son champ de compétence, éventuellement en liaison avec d'autres organisations publiques ou privées, françaises, étrangères ou internationales .
Le décret définit également les relations de l'Agence avec la tutelle en confirmant que l'Agence est représentée à l'étranger par les Missions Économiques du MINEFI qui mettent en oeuvre les moyens nécessaires à son activité de service aux entreprises. Ces moyens peuvent être complétés par l'agence.
La DREE confie à l'agence la définition du contenu, des modalités de réalisation, de diffusion, de commercialisation et de tarification des produits et services des Missions Économiques.
Une convention entre la DREE et l'agence fixe les principes, orientations et modalités d'exécution de ces relations. Cette convention a été signée le 15 juillet 2003.
L'agence sera administrée par un Conseil d'administration comprenant :
. des représentants de ministères, de régions, d'organisations patronales, consulaires et du Comité national des conseillers du commerce extérieur de la France ;
. un député et un sénateur désignés par leurs assemblées respectives ;
. des personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence dans le domaine d'activité de l'agence ;
. des représentants du personnel élus dans les conditions prévues au chapitre II du titre II de la loi relative à la démocratisation du secteur public,
Le directeur des Relations économiques extérieures exerce les fonctions de commissaire du Gouvernement.
Dans le cadre du projet de décentralisation mené par le Gouvernement, le Premier Ministre a demandé au Ministre délégué au Commerce extérieur d'étudier la possibilité de délocaliser à Marseille une partie des services de la nouvelle agence.
C'est un schéma de délocalisation partielle qui a été préparé par la Direction Générale du CFCE et de l'association Ubifrance, qui a été validé par le Ministre du commerce extérieur puis approuvé lors de la réunion du CIADT (Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire) du 26 mai 2003.
Cette solution présente les avantages de :
. permettre la délocalisation d'un nombre important d'emplois en région, conformément aux objectifs gouvernementaux de créer à Marseille un centre d'expertise et de conseil à l'exportation des PME du sud de la France et une tête de pont vers les marchés méditerranéens et du Moyen-Orient ;
. préserver la capacité de l'Agence à fonctionner efficacement en lui évitant de perdre son capital d'expertise.
La structure opérationnelle et d'expertise qui sera constituée à Marseille, sous l'autorité d'un Directeur général adjoint, comprendra :
. un pôle technico-commercial organisé en secteurs correspondant aux potentialités de développement international du tissu économique des régions du Grand Sud (12 agents) ;
. le département (20 agents, 30 à terme) chargé de la gestion du volontariat international en entreprise, une des priorités du Gouvernement. Le Centre d'information sur le volontariat international (CIVI) restera pour sa part en région parisienne.
. des services en ligne à partir de plate formes Internet et téléphoniques spécialisées : service d'informations sur les marchés extérieurs (20 emplois en 2004, 55 emplois à terme) et service réglementaire (15 agents, 20 à terme) ;
. du département des études et de l'analyse concurrentielle (22 agents).
Ce dispositif devrait être complété par la délocalisation de l'agent comptable de l'agence et de ses services comptables, du service d'administration des ventes et de facturation (30 agents) ainsi que d'une équipe support en ressources humaines, maintenance informatique et de management adéquate (6 agents).
Cette présence à Marseille offrira également l'opportunité d'organiser en région de grands événements de portée inter régionale ou de coopération méditerranéenne (séminaires, colloques, invitations de décideurs étrangers,....), mais aussi de fédérer, par des partenariats, les initiatives visant à développer la présence économique française sur les marchés méditerranéens et du Moyen-Orient. Un coordinateur d'évènements et deux responsables des partenariats internationaux seront attachés au DGA installé à Marseille.
Au total, l'établissement marseillais de l'agence devrait comporter, dès la fin de 2004, environ 130 personnes, soit plus du quart de l'effectif cible total et se situera à environ 180 personnes fin 2006, soit le tiers des effectifs globaux de l'agence.
Source : réponse au questionnaire parlementaire de votre rapporteur spécial
Les moyens destinés au nouvel organisme pour l'année 2004 sont estimés à 39,83 millions d'euros, ce qui correspond à un niveau stable par rapport aux dotations pour 2003, qui s'élevaient à 20 millions d'euros pour le CFCE et 19,85 millions d'euros pour Ubifrance.
Au niveau des effectifs, les effectifs actuels consolidés du CFCE et d'Ubifrance s'élèvent à 588 postes budgétaires , hors CMA (18) et recrutés locaux (52, dont 26 assistants CMA et 26 aux bureaux de presse) en poste à l'étranger.
Après discussions avec la tutelle, l'effectif cible de la nouvelle agence est de 488 postes , soit une réduction nette de 100 postes (- 17 % sur l'effectif France et - 16,5 % sur l'effectif total, Chargés de mission agricole compris).
Il est toutefois envisagé, dans le cadre du développement de la démarche commerciale de créer 20 postes de commerciaux (ventes et marketing), qui seraient essentiellement recrutés à l'extérieur ; les autres fonctions devraient donc au total perdre 120 postes soit une réduction moyenne de 22 %.
Les mesures du plan social qui accompagneront cette réduction d'effectifs seront définies dans le cadre de la négociation à venir avec les représentants du personnel.
Les principes généraux de ce plan ont été présentés en mai 2003 aux instances représentatives du personnel du CFCE et d'Ubifrance. Les crédits nécessaires au plan de redéploiement des effectifs et à la gestion du patrimoine immobilier devraient être présentés dans le cadre de la loi de finances rectificatives pour 2003.
D. L'AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX (AFII)
1. Les objectifs de l'AFII
L'agence française pour les investissements internationaux a été inaugurée le 22 octobre 2001 par M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire, et Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie. Il s'agit d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), placé sous la double tutelle du ministère de chargé de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministère chargé de l'aménagement du territoire.
Avant la création de cette agence, les candidats à l'investissement en France pouvaient solliciter soit le réseau des 18 bureaux de la délégation à l'aménagement du territoire (DATAR) à l'étranger, dénommés « Invest in France Agencies », soit la délégation aux investissement internationaux (DII), soit la DREE, en sus des organismes travaillant pour les collectivités territoriales (régions notamment). L'AFII , financée par la DATAR et par le ministère de l'économie et des finances, réunit les différents intervenants cités plus haut et devient l'acteur unique, au niveau national, pour faciliter les démarches des entreprises internationales et accompagner leur installation.
L'agence française pour les investissements internationaux (AFII) est un établissement public industriel et commercial dont les bureaux à l'étranger sont reconnus comme faisant partie des ambassades au regard du droit local, ce qui leur permet de bénéficier des exemptions fiscales applicables aux bâtiments diplomatiques. Les 20 bureaux de l'AFII à l'étranger sont généralement situés dans les locaux de la DREE. Ils sont gérés dans le cadre d'un système de régie, ce qui permet une grande flexibilité dans leur gestion.
2. Une mission en coordination avec les services de la DREE
On notera qu'une convention conclue avec la DREE permet à l'AFII de s'appuyer sur le réseau des missions économiques à l'étranger pour assurer une veille active dans un très grand nombre de pays.
Les effectifs de l'établissement s'établissent à 124 emplois en 2002, dont une quarantaine de prospecteurs à l'étranger. L'action de l'agence repose sur la collaboration avec les Missions économiques et les partenaires régionaux.
Grâce aux moyens qui lui ont été alloués et aux méthodes de travail qu'elle a adoptées, fondées sur la mise en synergie de tous les acteurs nationaux intéressés, l'afii bénéficie d'atouts considérables pour assurer à son activité toute l'efficacité nécessaire.
En 2002, plus de 30.000 actions de prospections ont été menées ; 420 projets ont été examinés et ont donné lieu à une concertation active avec les partenaires régionaux. Le nombre de projets d'investissements aboutis dans l'année et suivis en direct par l'AFII est estimé à 150, représentant un volant de près de 8.000 emplois créés ou maintenus.
Au-delà, l'AFII est au coeur des réflexions sur l'amélioration de l'attractivité de la France engagées depuis plusieurs mois par le gouvernement.
Le financement de l'agence est assuré intégralement par l'Etat, c'est-à-dire par la DATAR (délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale) et par la DREE, et peut être complété par le produit des prestations réalisées par des partenaires. En dépit du financement intégral par l'Etat, les organes de direction et de pilotage de l'agence fonctionnent sur un mode paritaire, avec les partenaires extérieurs (régions, entreprises) et avec le personnel de l'agence.
La création de l'AFII modifie sur plusieurs points le dispositif qui existait auparavant pour promouvoir la France auprès des investisseurs étrangers :
- le dispositif est géré par une agence unique, et non plus par plusieurs réseaux, ce qui améliore considérablement sa lisibilité et rend plus aisé la définition d'une stratégie d'accueil. Par ailleurs, l'existence d'une structure unique permet de développer les synergies avec les administrations partenaires (DREE et DATAR notamment) ;
- la création d'un bureau central ou « base arrière » à Paris permet d'amplifier et de mieux coordonner l'action des prospecteurs à l'étranger ;
- une cellule de surveillance du réseau internet a été créée pour appuyer l'action de prospection effectuée à l'étranger en détecter très en amont les projets d'investissement des entreprises multinationales étrangères.
Les bureaux de l'AFII à l'étranger prennent l'appellation de « Invest in France Agency », appellation qui était déjà utilisée préalablement à la création de l'agence.
86 % des projets d'investissements réalisés au cours de l'année 2001 provenaient de pays couverts directement par l'AFII (soit 30 % des Etats-Unis, 18 % de l'Allemagne, 7 % de la Belgique, 8 % de la Grande-Bretagne, 6 % de l'Italie, 7 % de la Suisse et 5 % du Japon pour les principaux investisseurs étrangers), 13 % provenaient de pays couverts indirectement, et seulement 1 % des projets provenaient de pays qui n'étaient absolument pas couverts par l'agence.
La subvention versée par la DREE à l'AFII s'élève en 2004 à 4,88 millions d'euros, soit une hausse de 5,9 % par rapport à l'année 2003. Cette hausse s'explique en fait par l'arrêt des mises à disposition d'agents, transformées en crédits. Les comptes font donc apparaître pour 2004 une baisse de la dotation de 300.000 euros compensée par un abondement de 571.000 euros.
Votre rapporteur spécial considère que la création de l'agence pour les investissements internationaux améliore considérablement la lisibilité de la politique de la France en matière d'accueil des investissements internationaux . Elle permet de réagir rapidement et constitue un interlocuteur unique pour les investisseurs étrangers, au lieu du dédale de structures qui existait auparavant. Par ailleurs, le mode de fonctionnement de cette agence, alliant transparence et souplesse, permet de développer pleinement la logique de partenariat, tant avec les entreprises qu'avec les régions.