III. LA SITUATION DES PRINCIPAUX ÉTABLISSEMENTS SUBVENTIONNÉS
A. CHARBONNAGES DE FRANCE
1. Des dépenses qui tendent à diminuer
Dans un contexte de déficit structurel de l'exploitation charbonnière, l'aide de l'Etat à Charbonnages de France a pour objectif d'accompagner la fin de cette exploitation d'ici à 2005. Elle recouvre la prise en charge par l'Etat du financement des prestations de chauffage et de logement dus aux anciens mineurs, ainsi que celle, à la demande de la Commission européenne, des intérêts des emprunts contractés par l'établissement sur la période 1997-1999. Les subventions correspondantes figurent, depuis la loi de finances pour l'année 2000, à l'article 10 du chapitre 45-10.
Par ailleurs, l'Etat assume, à la demande de la Commission européenne, le déficit d'exploitation de l'extraction de la houille par l'intermédiaire d'une dotation en capital provenant d'un compte d'affectation spécial (cf. sur ce point le rapport de notre collègue Paul Loridant rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor).
Le tableau suivant récapitule la décomposition de ces aides de l'Etat depuis 2000, ainsi que celles prévues pour 2003 et 2004.
Pour l'année 2003, la subvention demandée au titre du 45-10-10 est de 453 millions d'euros.
Elle augmente sous l'effet de l'accroissement des dépenses liées à la réhabilitation des logements ouvrier et de l'augmentation des avantages en nature (chauffage payé en espèces).
Les besoins de dotation en capital, exprimés par Charbonnages de France, sont de 430 millions d'euros (ils baissent chaque année depuis 2002). Conformément aux engagements européens, Charbonnages de France devrait recevoir une dotation en capital pour 2003 : son montant n'est pas arrêté puisqu'il dépend essentiellement de celui des pertes enregistrées en résultat de l'extraction de la houille dans les mines encore en activité.
La subvention à la tonne extraite tend à augmenter au fur et à mesure que les filons s'épuisent et que les coûts d'exploitation s'alourdissent en conséquence mais, du fait de la diminution de la production globale, la charge correspondante décroît.
Evolution de la subvention accordée à la tonne extraite depuis 2000
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
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Subvention à la tonne extraite en équivalent charbon (€/tec calculé selon les normes CEA) |
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Par ailleurs, Charbonnages de France (CDF) et les houillères de bassin ont bénéficié d'autres subventions en provenance, essentiellement de la CECA et, marginalement, d'autres ministères, de régions ou d'agences de bassin.
2. Une situation financière toujours très délicate
Au total, l'endettement et les résultats de CDF 17 ( * ) et des deux houillères de bassin (Lorraine et Centre Midi) ont évolué de la façon suivante de 1997 à 2002.
Ce tableau révèle :
- l'impact positif provisoire, sur l'endettement et le résultat net, de la filialisation de la SNET en 1995 ;
- une amélioration du résultat net depuis 1999 et du résultat d'exploitation à partir de 2002 ;
- mais l'endettement continue de s'accroître .
A ce sujet, votre rapporteur voudrait rappeler ici les conclusions, non mises en application, du rapport public particulier de décembre 2000 de la Cour des comptes sur la fin des activités minières concernant la dette de Charbonnages de France :
« L'établissement central des Charbonnages de France -note la Cour- pratique aujourd'hui une gestion active de sa dette, après avoir mis en place une fonction « trésorerie » au niveau du groupe et défini des procédures de gestion et de contrôle plus rigoureuses.
La Cour s'interroge toutefois sur l'opportunité de laisser les Charbonnages de France gérer l'endettement des houillères au-delà d'un avenir assez proche. En effet, comme il a été indiqué plus haut, cette dette sera bientôt considérée comme une dette publique au sens strict . En outre, le passage à l'euro a transformé les comportements des intervenants sur le marché obligataire. En particulier, une nouvelle hiérarchie des émetteurs publics s'est mise en place, plus concurrentielle et plus ouverte, caractérisée par un écart de taux de rendement (spread) élargi entre les titres des émetteurs souverains et ceux des autres émetteurs publics.
Si la gestion de la dette de CdF était transférée selon des modalités techniques appropriées à l'Etat, celui-ci s'endetterait à des conditions plus avantageuses. Un écart de trente points de base représente, sur un encours de 35 MdF, une économie annuelle de 105 MF. Ces éléments de coût devront être mis en balance avec l'intérêt de cantonner ce passif dans une structure spécifique. En tout état de cause, le transfert devra intervenir avant que ne s'achève l'activité d'extraction charbonnière . »
Quelle suite sera donnée à ces observations ?
Même si ce transfert alourdissait la dette publique au sens de Maastricht (dans laquelle les charges de Charbonnages de France risquent d'être incluses de toute façon), l'économie éventuelle qui en résulterait ne mérite-t-elle pas considération (sachant que nous sommes en moins bonne posture s'agissant du respect de nos obligations, pour notre déficit budgétaire que pour notre endettement) ?
L'année dernière, à l'occasion de l'examen par le Sénat des crédits de l'industrie pour 2003, le président de votre commission des finances, notre collègue Jean Arthuis, avait interrogé en séance publique Mme la ministre à propos de cette suggestion, avec laquelle elle s'était déclarée en accord .
Des mesures ont-elles été prises dans ce sens, sachant que la fin de l'exploitation charbonnière est programmée pour 2005 ?
B. LE COMMISSARIAT À L'ÉNERGIE ATOMIQUE
1. Un établissement exemplaire
Le CEA est le seul établissement de recherche français présent dans toutes les chaînes d'activités qui va de la recherche fondamentale à la recherche appliquée. C'est aussi un établissement éminemment dual.
Ses missions ont été élargies puisqu'elles ne concernent plus seulement le nucléaire mais aussi d'autres formes d'énergie (piles à combustibles, énergies renouvelables) et bien d'autres technologies (technologies de l'information et de la communication, nanotechnologies, etc.)
Le CEA contribue ainsi à l'innovation industrielle et participe au transfert vers les entreprises des technologies les plus avancées dans des domaines très variés.
Ses effectifs (environ 15.000 personnes) après avoir été stabilisés sur la période 2001-2004, conformément à son contrat pluri-annuel avec l'Etat, pour la réalisation de ses programmes civils ainsi diversifiés, devraient baisser de 4 % sur la période 2003-2022, dans le cadre du prochain plan à moyen et long terme (PMLT) de l'établissement.
Des redéploiements seront effectués des effectifs de support vers ceux affectés aux programmes prioritaires (systèmes nucléaires du Futur, micro et nanotechnologies..).
Le CEA s'est lancé dans un plan d'économies de 45 millions d'euros sur trois ans (simplification du support, rationalisation de la politique d'achats, contrôle de gestion renforcé).
Son siège doit être mis en vente en 2004.
Le taux de couverture des dépenses totales par les ressources propres a été, en 2003, de 45 % (assainissement compris).
Chaque année, 200 brevets sont déposés et 15 millions d'euros de redevances encaissés.
2. Les difficultés du commissariat
Le CEA soit faire face depuis quelques années à une diminution mécanique des ressources liées à ses partenariats :
- dans le domaine du nucléaire (suppression de la redevance enrichissement et baisse de la redevance retraitement de la COGEMA) ;
- pour le financement de ses recherches, du fait qu'elles sont de plus en plus orientées vers le long terme et le fondamental.
Le contrat pluriannuel Etat-CEA 2001-2004 prévoyait un maintien des subventions budgétaires civiles (recherche et industrie) à un niveau au moins égal à celui de 2001 hors éléments exceptionnels (création de l'IRSN, nouveau mode d'imposition...).
Or, le CEA n'a pas été épargné, en 2003, par les mises en réserve ou annulations de crédits :
La subvention inscrite dans le projet de loi de finances initiale pour 2003, qui était de 928 millions d'euros, a été réduite de 2 millions d'euros par votre commission des finances, puis ramené à 890 millions d'euros à la suite de mises en réserve et d'annulations. Mais un dégel d'environ 10 millions d'euros (part industrie) était attendu dans le second semestre 2003 ce qui porterait finalement la subvention de l'Etat à environ 900 millions d'euros, pour l'exercice qui s'achève.
Concernant les dépenses d'assainissement et de démantèlement, elles sont financées par un Fonds dédié, créé au début de 2001, alimenté par :
- une dotation initiale de 758,2 millions d'euros (dividende exceptionnel à la création du holding AREVA) ;
- l'affectation de 15 % de titres AREVA ;
- les provisions constituées par le CEA et ses partenaires (44,3 millions d'euros) ;
- des dividendes d'AREVA, depuis 2002 (104,5 millions d'euros prévus pour 2003).
C. L'ADEME
1. Des ressources qui ne se limitent pas à la subvention du ministère de l'industrie
Les deux tableaux suivants montrent que les subventions de l'ADEME, versées par le ministère de l'industrie, sont plus importantes que celles du ministère de la recherche mais beaucoup moins que celles du ministère de l'écologie et du développement durable, qu'il s'agisse des interventions ou du fonctionnement de l'agence.
La participation du ministère de l'industrie aux dépenses de l'établissement s'effectue à partir des chapitres 45-10 (article 20) et 62-92 (article 10).
2. Des préoccupations variées
Le tableau ci-après révèle que plus de la moitié (52,6 %) des investissements de l'ADEME (en AP) concerne l'énergie (utilisation rationnelle et promotion des énergies renouvelables) et la réduction de la pollution atmosphérique (transport et air), sujets de préoccupation communs aux ministères chargés de l'industrie et de la recherche.
Par rapport à 2003, la part des déchets diminue de façon spectaculaire (passant de 46 % à 29 % d'un total lui-même en baisse) et le recul en valeur absolue des autorisations de programme qui leur sont consacrées est très marqué. Les ouvertures d'autorisations de programme destinées aux énergies renouvelables progressent en revanche fortement.
3. Une situation budgétaire tendue
A partir de 1999, les taxes fiscales ou parafiscales précédemment affectées à l'ADEME ont été fusionnées dans la TGAP (taxe générale sur les activités polluantes) qui a servi à financer le FOREC (fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale).
Depuis cette date, l'ADEME n'est donc plus financée que par les crédits budgétaires, récapitulés ci-avant, qui alimentent ses budgets de fonctionnement et d'intervention.
Les « réserves » accumulées précédemment 18 ( * ) ont complété les dotations des exercices suivants et l'ADEME a donc pu disposer de moyens financiers (400 millions d'euros par an environ) pratiquement conformes aux prévisions de son contrat de plan avec l'Etat pour la période 2000-2002, comme le montre le tableau suivant.
Bien que les autorisations de programmes ouvertes aient ensuite diminué et subi, en outre, des annulations, celles qui étaient réellement disponibles correspondaient à peu près jusqu'en 2003 aux objectifs du contrat de plan (qui couvre les années 2000 à 2006) du fait de reports assez importants (autorisations de programmes déléguées ou consommées avec retard).
Pour les mêmes raisons, le montant des crédits de paiement disponibles en 2002-2003 était environ trois fois supérieur au volume de ceux inscrits en loi de finances initiale.
Mais en 2003, la baisse, par rapport à 2002, des autorisations de programme utilisables par l'agence devrait atteindre au moins 25 % (33 % en cas d'annulation de celles qui ont été gelées) et les crédits de paiement devraient être à peine suffisants pour couvrir l'intégralité des besoins.
Quant à l'élaboration du budget 2004, elle a été rendue particulièrement délicate par l'épuisement complet des réserves ci-dessus évoquées accumulées antérieurement tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement.
Il est à craindre, dans ces conditions, qu'une insuffisance de crédits de paiement conduise l'ADEME à ne pas pouvoir respecter certains de ses engagements contractuels (en tout cas en ce qui concerne le calendrier de réalisation de diverses opérations dont les échéances devraient être différées ).
D. L'INSTITUT FRANÇAIS DU PÉTROLE
1. Son statut et ses missions
L'Institut français du pétrole (IFP) est un établissement professionnel de droit privé (ce qui lui permet de prendre des participations dans des sociétés industrielles et commerciales), dont la grande majorité des missions peuvent néanmoins être considérées comme présentant un caractère de service public, ce qui justifie qu'il se trouve placé sous la tutelle de l'Etat.
Le contrat d'objectifs qu'il a conclu avec la puissance publique, pour la période 2001-2005, lui confie trois sortes de missions :
- études et recherches , d'intérêt scientifique ou technique, en propre ou avec des partenaires scientifiques et industriels,
- valorisation de ces travaux sous forme de brevets (dont le nombre dépasse les 15.000 dans ce secteur d'activités),
- information des acteurs concernés et formation (l'Ecole nationale supérieure du pétrole et des moteurs fait partie intégrante de l'Institut).
Ses ressources ont été budgétisées en 2003, ce qui a entraîné l'inscription dans une nouvelle ligne budgétaire (art. 70 du chapitre 44-80) d'un crédit de 200 millions d'euros correspondant :
- pour 197 millions d'euros à la compensation de la perte de recettes résultant de la suppression de la taxe parafiscale qui finançait auparavant l'Institut,
- pour les 3 millions d'euros restant à l'octroi de moyens supplémentaires 19 ( * ) .
L'IFP joue un rôle central dans le développement de l'industrie parapétrolière, mais surtout par des participations au capital de PME-PMI.
Le réseau de recherche des technologies pétrolières et gazières (RRTPG ex FSH) intervient dans le même domaine, en faveur de la même catégorie d'entreprises, mais exclusivement sous forme de subventions contractualisées à leurs travaux de recherche.
Ces derniers revêtent une grande importance pour la compétitivité des entreprises concernées et l'exploitation des ressources correspondantes dans des conditions difficiles (offshore en profondeur, huiles lourdes...) ainsi que d'un point de vue environnemental (amélioration de la technologie des moteurs et des procédés de combustion).
2. Les interrogations de votre rapporteur spécial
L'évaluation de l'ajustement aux besoins des subventions au secteur pétrolier paraît difficile à votre rapporteur.
Dans son rapport de l'an dernier, celui-ci s'était interrogé au sujet
- du niveau de la subvention de l'IFP (Institut français du pétrole) ;
- de la coordination, qui n'est peut-être pas optimale, entre les actions de cet institut et celles du FSH (Fonds de soutien aux hydrocarbures), rebaptisé RRTPG (Réseau de restructuration sur les technologies pétrolières et gazières) ;
- d'une participation éventuellement insuffisante des groupes pétroliers au financement des recherches les concernant.
Certes, les moyens du RRTPG diminuent fortement, pour la deuxième année consécutive, mais ceux de l'IFP sont maintenus.
D'après le « bleu » du MINEFI pour 2004, le taux de remboursement des aides au RRTPG n'est, en effet, que de 35 % ; la part des ressources propres dans le budget de l'IFPP n'atteint que 31 % (et les frais généraux 14 %, ce qui paraît important).
Votre rapporteur a donc souhaité que la Cour des comptes puisse réaliser une enquête sur l'IFP, selon la procédure prévue par l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances. Il s'agissait de s'assurer, d'une part, de la bonne coordination des recherches publiques dans le secteur et d'autre part, que les groupes pétroliers ne fassent pas financer et effectuer des recherches qui devraient leur incomber, en recourant ainsi à des instruments largement subventionnés par l'Etat, alors que leurs résultats justifieraient peut-être qu'ils en prennent une plus grande partie à leur charge.
On doit donc se féliciter que la Cour des compte ait « devancé ses désirs » en communiquant à votre commission un relevé de constatations concernant, précisément, les comptes et la gestion de l'Institut.
3. Les constatations de la Cour des comptes
Les observations de la Cour des comptes relatives à l'IFP portent respectivement sur :
- l'adaptation de son statut à l'évolution de ses relations avec l'Etat ;
- la modification de certaines de ses missions ;
- enfin, plus ponctuellement, les conditions de cession de sa participation majoritaire dans le holding ISIS.
a) L'adaptation du statut de l'Institut français du pétrôle
Dans la période récente, la Cour des comptes a constaté que certaines instances délibératives de l'IFP ont eu des difficultés pour exercer pleinement leurs responsabilités.
Ces divers dysfonctionnements reflètent pour elle de toute évidence la difficulté d'obtenir un consensus entre divers organes délibérants statutaires de droit privé juridiquement indépendants, principalement guidés par des considérations industrielles et financières, et les représentants de la tutelle, guidés par des objectifs plus larges.
Selon elle, les principes actuels de « bonne gouvernance » devraient inciter les pouvoirs publics à réévaluer le dispositif actuel, et le cas échéant à l'amender.
Dans sa réponse au référé de la Cour, le MINEFI estime, pour sa part, qu'il n'existe pas à ce jour d'éléments décisifs permettant de considérer que le statut d'établissement public présenterait des avantages manifestes par rapport au statut actuel d'établissement professionnel de droit privé, notamment en terme d'efficacité de gestion.
Il rappelle le consensus qui s'est dégagé, au sein d'un groupe de travail s'étant penché sur la question, en faveur du maintien de la nature d'établissement professionnel de l'IFP, tout en reconnaissant que certaines dispositions de ses statuts méritent d'être réexaminées.
b) Les modifications de certaines missions
L'IFP assure traditionnellement trois missions, dans les domaines pétrolier et parapétrolier : recherche, formation et capital-développement. L'évolution récente, selon la Cour des comptes, rend souhaitable, au-delà du contrat d'objectifs 2001/2005, une réévaluation des priorités et des moyens affectés à ces missions.
La Cour des comptes observe, notamment, que la valorisation des produits du centre de résultats « exploration-gisements » est décevante dans la mesure où les recettes ne couvrent qu'environ le quart des dépenses.
Elle craint que l'éclatement des projets de l'Institut depuis 2000 n'en rende le pilotage plus difficile.
Elle souhaite enfin qu'une réflexion soit menée sur la compatibilité de la vente à perte de certaines prestations avec le droit de la concurrence.
L'analyse de la Cour des comptes sur la nécessité de rééquilibrer les activités de recherche effectuées au sein de l'Institut est partagée, pour l'essentiel, par ses administrations de tutelle.
c) La cession de la participation majoritaire de l'IFP dans le holding ISIS
En 2001, l'IFP a apporté sa participation de 52,8 % dans la holding ISIS 20 ( * ) à la société Technip, dans le cadre d'une OPE (offre publique d'échange). Technip a ainsi, en fait, absorbé sa maison mère.
La Cour des comptes estime « qu'une plus grande transparence eût été souhaitable quant à cette opération ».
En effet :
- le président du holding avait publiquement déclaré en 1997, lors de l'introduction d'ISIS en bourse, l'intention de l'IFP d'en conserver à terme le contrôle majoritaire. Or, aucune publicité n'a été donnée à la renonciation unilatérale au maintien du contrôle d'ISIS par l'IFP, ce qui est en soi regrettable, même si aucun actionnaire ne s'en est trouvé immédiatement lésé ;
- une information publique sur le schéma envisagé, qui ne constituait qu'une hypothèse parmi d'autres, aurait permis, le cas échéant, de susciter d'autres offres dont certaines auraient pu éventuellement se révéler plus intéressantes ;
- au contraire, le lancement précipité de cette opération controversée, à la suite d'une fuite dans la presse, s'est révélée très dommageable pour l'image de l'IFP 21 ( * ) .
La Cour des comptes s'interroge sur les raisons qui ont poussé l'IFP et ses autorités de tutelle à ne pas divulguer leurs intentions en temps utile, ce qui a abouti à une perte de maîtrise du dossier par les pouvoirs publics.
En réponse, le MINEFI impute à la presse la responsabilité du caractère précipité de l'opération, initiée par Technip, et de ses conséquences dommageables pour l'IFP et estime que les actionnaires d'ISIS ne s'en sont pas trouvés lésés.
Votre rapporteur a pris connaissance avec intérêt de cette communication qui ne lève cependant pas tous ses doutes quant à une éventuelle surestimation de la dotation de l'Institut, au regard des possibilités de développement de ses ressources propres.
* 17 L'EPIC Charbonnages de France a repris les droits et obligations des houillères du Nord-Pas-de-Calais qui n'ont plus aucune activité productive.
* 18 Excès d'AP, et montants identiques, donc surdimensionnés de CP, du fait d'un décalage entre les taxes perçues et les besoins réels correspondant au rythme effectif de mise en oeuvre des politiques.
* 19 Le contrat d'objectif précité prévoyait que l'IFP dispose, durant la période correspondante, de ressources pérennes et stables. La taxe parafiscale précédente constitue une taxe additionnelle à la TIPP et à la TICGN (taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel), ayant la même assiette, évolutive et indépendante des contributions des professions concernées.
* 20 ISIS, créée en 1975 par l'Institut français du pétrole (IFP) est une holding technologique spécialiste du parapétrolier (services, équipements et produits pour l'industrie du pétrole et du gaz). Elle détient des participations dans des sociétés travaillant aussi bien dans le secteur de l'exploration et de la production que dans ceux du raffinage et de la pétrochimie ainsi que de l'ingénierie et de la maintenance. Son objectif est multiple. D'abord, contribuer à créer des sociétés à haute valeur ajoutée, tels que Coflexip, équipementier parapétrolier ou encore Technip, société d'ingénierie et de construction. Ensuite, faire des sociétés déjà en place des acteurs majeurs sur leurs marchés, en mettant l'accent sur recherche et l'innovation technologique.
* 21 L'assemblée générale de Technip-Coflexip a estimé que la fusion avait surtout profité à son actionnaire majoritaire, l'IFP, alors que Technip aurait dû bénéficier de la « décote de holding » appliquée à Isis par le marché.