ARTICLE 62 bis
(nouveau)
Instauration d'un crédit d'impôt pour les
productions cinématographiques réalisées en France
Commentaire : le présent article a pour objet de permettre aux sociétés de production de films agréés par le Centre national de la cinématographie - CNC - de bénéficier d'un crédit d'impôt d'un montant proportionnel aux dépenses techniques de fabrication d'un film, sous réserve que la totalité de ces dépenses soient localisées en France.
L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative du gouvernement - qui donne ainsi suite à un engagement du Premier ministre annoncé en août dernier - un amendement destiné à venir en aide aux industries techniques du cinéma qui vient compléter par un mécanisme de crédit d'impôt les dispositifs existants de soutien à ce secteur.
I. UNE AIDE NÉCESSAIRE
Le développement des coproductions et l'augmentation des investissements étrangers sur les films d'initiative française , qui représentent désormais près de la moitié des films agréés 23 ( * ) , s'inscrit dans un double processus à la fois économique et culturel, non seulement légitime mais même souhaitable du point de vue de l'identité culturelle européenne.
Il vient néanmoins, à certains égard, fragiliser nos industries techniques du cinéma, qui subissent une concurrence accrue dans la mesure où les pays partenaires aident moins le cinéma en tant qu'oeuvre de création que comme une activité industrielle.
De ce point de vue, il semble que la France ait eu tendance à négliger relativement l'outil de production au sens matériel pour se concentrer sur l'outil de production au sens intellectuel et commercial, au risque de saper à terme sa position de premier cinéma européen.
Jusqu'à présent, la France n'a pas cherché à soutenir spécifiquement et directement les industries techniques, contrairement aux autres pays européens qui se sont attachés à soutenir les activités de fabrication proprement dites, par des aides fiscales, sans même parfois se préoccuper, comme dans le cas de l'Allemagne, du bénéficiaire final de l'opération, qui peut alors être des majors hollywoodiennes.
De fait, en dépit de la situation apparemment favorable du cinéma français comme de l'importance des aides apportées à ce secteur et la place que prend la télévision dans le financement des films, les industries techniques traversent de graves difficultés.
A. LA CRISE DES INDUSTRIES TECHNIQUES
On a des raisons de penser, et c'est la logique qui sous-tend cette initiative, que la France, dans le domaine du cinéma comme d'autres, ne peut se passer de conserver sur son territoire une proportion substantielle des opérations de réalisation. Faute de socle matériel, elle pourrait perdre sa position de force en Europe, malgré l'importance des aides publiques qui lui sont consacrées.
1. La tendance à la délocalisation croissante des tournages et de la post-production
A cet égard, le triste fait divers que constitue la mort de Marie Trintignant a servi de révélateur d'un phénomène qui touche autant la télévision que le cinéma.
La délocalisation ne s'apprécie, bien entendu, pas au niveau du recours à des acteurs étrangers, dont les motifs sont essentiellement d'ordre artistique, mais à celui des prestations techniques : la tendance la plus forte est constatée sur les postes « ouvriers » et « tournage et post-production ». Elles concernent principalement la Belgique et le Royaume-Uni.
Si l'on examine le tournage et la post-production, en 2002, le nombre de semaines de tournage en extérieurs en France baisse de 7 % et le nombre de semaines de tournage à l'étranger augmente de 18 %. Même si le nombre de semaines de tournage en studios revient au niveau de 2000 (26 films ont fait l'objet d'un tournage en studios avec une durée moyenne de 4 semaines environ), le nombre de semaines de tournage effectuées en France (extérieurs et studios) passe de 1.007 à 963 (soit une perte équivalente à 5 films).
La proportion des films dont les travaux de post-production sonore ont été effectués à l'étranger, augmente depuis 3 ans : une dizaine en 2000, une vingtaine en 2001 et une trentaine en 2002. En revanche, les travaux de post-production image restent effectués en France pour la quasi-totalité.
On relève, même si cela n'entre pas dans le champ de l'amendement qui concerne exclusivement le secteur du cinéma, que les délocalisations de la production audiovisuelle sont plus graves encore. Elles ont fait l'objet d'un début de chiffrage : en 2002, sur les 177 semaines de tournage de fiction à l'étranger qui n'entrent pas dans le cadre d'une coproduction internationale, 8 semaines sont uniquement dues à une délocalisation économique indépendamment de « l'effet scénario », soit 30 % des semaines de tournage à l'étranger. La valeur délocalisée totale approche 9 % des devis, soit environ 60 millions d'euros 24 ( * ) .
En production cinéma - comme en production audiovisuelle -, les motifs justifiant ces délocalisations , en dehors des cas, rares, réellement liés à des contraintes de scénario ou de décor naturel, sont les suivantes :
- la proximité de certains pays concurrents ;
- l'existence d'un pôle productif fort, tant au niveau des infrastructures - studios de prises de vues, laboratoires et auditoriums entre autres, facilités dans les réservations et aménagements des lieux de tournage, etc - qu'au niveau des éléments artistiques - acteurs, techniciens et ouvriers - ou du savoir-faire - effets spéciaux en Grande-Bretagne -, rend cette concurrence très forte même si elle se traduit par des aides économiques qui permettent à des films d'initiative française de boucler leur budget ;
- des coûts de main d'oeuvre sensiblement plus bas - c'est ainsi par exemple, que la figuration n'est pas soumise à charges sociales en Belgique, que la durée du travail journalier est plus longue au Portugal, etc -, et des prestations de qualité comparable à des prix très compétitifs (logement, restauration, pellicule).
A ces avantages naturels, s'ajoute l'existence d'abris fiscaux tels que le sale and lease back britannique, qui représentent entre 10 et 15 % du coût des films.
2. Les industries techniques en situation critique
L'année 2003 confirme la crise que traversent les industries techniques du cinéma et de l'audiovisuel.
Cette crise touche toutes les catégories du millier d'entreprises de ce secteur vital pour la création : studios et plateaux techniques, loueurs de matériels de tournage, prestataires de post-production et d'effets spéciaux, laboratoires.
La baisse d'activité et de rentabilité met en difficulté près de la moitié des entreprises du secteur et notamment les plus importantes qui avaient le plus investi. Ces entreprises doivent faire face à un surendettement chronique, alors même que elles sont déjà sous-capitalisées. De fait, dans les mois récents plusieurs dépôts de bilan d'entreprises emblématiques ont fortement alerté la profession (Mikros Image, Monteurs Studios, Ex Machina, Duran-Duboi, Audis de Joinville). Globalement, certaines estimations évaluent à 20 % le pourcentage des entreprises du secteur ayant cessé leur activité au cours de ces dernières années.
Ces difficultés sont liées à la crise que connaît Canal +, qui a provoqué l'annulation ou le report de certains tournages, mais surtout à l'accélération des délocalisations de tournage, vers les pays ayant mis en place des dispositifs fiscaux particuliers comme l'Irlande et la Belgique, ou disposant de main d'oeuvre qualifiée ou de figurants sensiblement moins coûteux qu'en France.
Les tensions de ce secteur ont été illustrées à la rentrée 2003 par deux événements majeurs : le rachat de VCF (Vidéo Communication France) par la Société Française de Production (Euromédia et groupe Bolloré) et l'annonce de la probable reprise de Duran-Duboi par le groupe Quinta Communication (LTC, Ex Machina).
Les interventions ponctuelles en faveur de ces industries, qui se sont notamment traduites par l'élargissement des conditions d'aide du fonds spécifique géré par le CNC, par la création d'un dispositif de garantie des créances par l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC), ne se sont pas révélées suffisantes et ont conduit le gouvernement à prendre l'initiative de compléter par un crédit d'impôt spécifique le dispositif d'aide à l'industrie du cinéma qui semble avoir atteint ses limites.
B. LES LIMITES DES MÉCANISMES D'AIDE ACTUELS : COMPTE DE SOUTIEN ET SOFICA
Le constat qui justifie l'initiative du gouvernement correspond assez largement à l'analyse du secteur faite par votre commission des finances dans le cadre du rapport d'information de nos collègues Yann Gaillard et Paul Loridant sur les aides publiques au cinéma 25 ( * ) .
Ce rapport parlait de l'envers d'une réussite et de la crise annoncée de ce secteur en raison de tensions internes et de pressions externes qui accentuaient les limites des mécanismes d'aide existants.
1. La situation plutôt favorable du cinéma français
Le cinéma français se porte apparemment bien. Jamais le nombre de films produits et le nombre d'entrées en salle n'auront été aussi importants. Et pourtant, non sans raison, la profession est inquiète car elle perçoit sans doute que le système actuel a perdu de son efficacité.
La production cinématographique française connaît depuis 2001 des niveaux records, tant au vu du nombre de films produits - environ 200 films ont été agréés par le CNC en 2001 et 2002 -, que du volume d'investissements soit 905 millions d'euros pour 2001 et 861 millions d'euros pour 2002. Les premiers éléments recueillis pour l'année 2003 montrent que cette tendance devrait se poursuivre.
Depuis 2001 également, les performances en salles de la production française sont très bonnes, avec une part de marché du film français de 41 % en 2001, et de 37 % en 2002 . Les performances à l'étranger sont également de très bonne tenue depuis deux ans, et la reconnaissance de la qualité des films français semble se maintenir comme l'indiquent encore récemment les sélections des festivals de Locarno ou de Venise, étant précisé, comme le soulignent les auteurs du rapport d'information de votre commission susmentionné, qu'il faudrait s'efforcer de parvenir à une mesure plus objective de la performance dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Des inquiétudes ont néanmoins été exprimées sur la pérennité des financements, particulièrement en ce qui concerne Canal +, financier majeur de la production française , dont le volume d'investissements s'est ralenti et pour lequel une renégociation de ses conditions d'intervention dans la production est en cours.
Une autre sujet de préoccupation déjà cité, est le recours au financement étranger, en forte augmentation au premier semestre 2003, qui n'est pas dangereux en soi bien au contraire, mais qui s'accompagne de fortes délocalisations au détriment des industries techniques et de l'emploi, surtout dans un contexte où l'accès aux aides étrangères est lié à l'exigence de dépenses sur place, et où de puissants systèmes d'abris fiscaux ont été mis en place par certains de nos voisins européens tels la Grande-Bretagne, l'Allemagne, la Belgique ou le Luxembourg.
L'enjeu actuel est ainsi de trouver de nouvelles sources de financement permettant de pallier la stagnation de la contribution des diffuseurs français et encourageant le maintien de la localisation des dépenses en France.
C'est ce qui a été fait avec le changement du mode de calcul de la contribution du secteur des DVD au compte de soutien aux industries du cinéma et de l'audiovisuel.
On peut rappeler que le nouveau régime prévu à l'article 302 bis KE du code général des impôts, qui consistait à maintenir au niveau actuel de 2 % mais en l'appliquant au prix public doit engendrer un supplément de ressources de plus de 13 millions d'euros dès 2004 26 ( * ) .
Pour les auteurs du rapport d'information de votre commission des finances, il était clair que l'augmentation des ressources du compte de soutien à l'industrie cinématographique ne constituait qu'un palliatif et ne permettait pas de résoudre les problèmes de fond.
En tout état de cause, l'augmentation des ressources ne va pas inverser , bien au contraire, les tendances de fond du secteur que sont la polarisation du marché autour de deux catégories d'oeuvres , des grosses productions, de plus en plus chères, et des films à petits budgets, de plus en plus nombreux et la concentration du secteur notamment au niveau de la distribution.
2. Le compte de soutien financier de l'industrie cinématographique
Si l'augmentation des ressources de la première section A du compte de soutien de l'industrie cinématographique est une condition nécessaire pour sortir le secteur de la crise, elle n'en est en rien la condition suffisante dans la mesure où, toujours en suivant l'analyse du rapport d'information de votre commission des finances, l'on voit se faire jour une série d'effets pervers.
On ne rappellera pas ici le fonctionnement du mécanisme de soutien si ce n'est pour indiquer que la taxe spéciale additionnelle régie par le barème compliqué de l'article 1609 duovicies du code général des impôts - qui atteint 11 % du prix du billet et doit rapporter en 2004 un peu plus de 106 millions d'euros -, constitue une forme d'épargne forcée de la profession redistribuée aux entreprises de la filière cinématographique qui investissent , essentiellement dans la production ainsi que, dans une moindre mesure, dans l'exploitation et la distribution.
Au fil des temps, le mécanisme a perdu de sa simplicité originelle et de sa lisibilité . Autant au départ, lorsque les ressources du compte provenaient des seules entrées-salles, on pouvait considérer que le prélèvement était « l'argent du cinéma » dont la répartition était l'affaire des professionnels eux-mêmes, autant, aujourd'hui, alors que le compte est alimenté pour près de 52 % par une fraction de la taxe sur la publicité télévisée, il est clair qu'il s'agit de ressources fiscales dont la répartition et l'attribution relèvent de l'Etat.
Un premier indice d'entropie du système apparaît avec la complexité croissante des aides , les aides automatiques distribuées mécaniquement au prorata du nombre d'entrées obtenues par un film ayant tendance à régresser au profit d'aides sélectives diversifiées, dont la plus ancienne et la plus connue, l'avance sur recettes, n'est qu'une modalité parmi d'autres.
De ce point de vue, on peut légitimement s'interroger sur l'efficacité d'un système qui aboutit à ce que plus de la moitié des films produits, soit environ une centaine de films, n'atteint pas chaque année 25.000 entrées et même que 60 % d'entre eux ne soient jamais diffusés sur les chaînes en clair .
Ce résultat médiocre est d'autant plus critiquable que l'on a des raisons de penser que le soutien automatique attribué au prorata des entrées-salles obtenues par les films, aboutit à entretenir une spirale inflationniste .
On assiste en effet à une forme de survalorisation des enjeux de concurrence, qui poussent à l'augmentation des prix à payer pour tout ce qui est censé assurer à un film les plus grandes chances de succès : vedettes connues, effets spéciaux, campagnes de publicité massives.
La logique du système, qui aboutit à prélever la taxe spéciale additionnelle sur les entrées de tous les films pour ne redistribuer les sommes ainsi prélevées qu'au bénéfice des films français, aboutit au paradoxe suivant : plus la part de marchés des films français est importante , plus les résultats en salles sont élevés, plus les droits de tirage sur les comptes de soutien sont importants et plus , en bout de chaîne, le risque est grand de voir le compte de soutien ne pas pouvoir honorer ses dettes vis-à-vis des professionnels et que l'on soit obligé de réajuster à la baisse le mode de calcul du soutien.
Cette fragilité de l'équilibre financier du système doublée d'une poussée inflationniste avait conduit les auteurs du rapport d'information de votre commission des finances à proposer de maintenir , certes, le soutien automatique mais en le complétant par des aides sélective ciblées , accordées à guichet ouvert comme les aides automatiques « sur la base de critères objectifs de nature comptable ou commerciale » .
3. Les Sofica
Au moment où l'on crée un nouvel avantage fiscal au profit d'un secteur, il est opportun d'évoquer ceux dont il bénéficie déjà. C'est ce que justifie ce bref rappel du régime spécial des SOFICA, sociétés pour le financement de l'industrie cinématographique et de l'audiovisuel, créées par la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985.
Il s'agit de sociétés anonymes ayant pour objet exclusif le financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles agréées par le ministère de la culture. En application des articles 163 septdecies et 238 bis HE du code général des impôts, les personnes physiques domiciliées en France peuvent déduire de leur revenu global les souscriptions au capital de ce type de société dès lors de celles-ci bénéficient d'un agrément du ministère de l'économie et des finances. La déduction est admise dans la limite de 25 % du revenu net sous le plafond de 18.000 euros.
Le mécanisme a fait l'objet de nombreux rapports, le plus souvent critiques sauf le dernier en date, le rapport de M. Jean-Pierre Leclerc, qui en propose la rénovation sur les bases suivantes :
- le système de déductions du revenu global serait remplacé par un régime de réduction d'impôt au niveau de 50 % ;
- le montant de la souscription ouvrant droit à la réduction d'impôt serait plafonné à 20 % du revenu global y compris les dons aux oeuvres régis désormais par la loi du 1 er août 2003 .
Ce rapport envisage donc de faire des SOFICA un produit défiscalisé à plus large diffusion. On note que le régime plus favorable serait conditionné par le recentrage des investissements des SOFICA sur la production indépendante.
Un élément important du dossier est l'existence officieuse mais réelle d'un plafond annuel d'agrément par le ministre des finances d'opérations éligibles qui est de 45 millions d'euros. Ce plafond, bien que dépourvu de bases légales, aboutit à encadrer de fait, le coût du dispositif.
Il faut également rappeler que le dispositif , qui était, à l'origine, fait pour inciter les particuliers à investir dans un secteur particulièrement risqué, a été dans une certaine mesure détourné de son objet .
Ceux-ci doivent conserver ces parts pendant au moins 5 ans. L'impact de la déduction augmente avec le taux marginal d'imposition. Dans la pratique, la durée de blocage des fonds s'avère plus longue que les cinq années exigées par le fisc, car de nombreuses SOFICA accordent unilatéralement une garantie de rachat au bout de huit ans. Ceci n'est possible que parce qu'elles sont adossées à des grands groupes.
Ainsi deux objectifs importants du point de vue de la vitalité culturelle ne sont pas suffisamment pris en compte : la prise de risque et le soutien particulier à la production indépendante. On peut rappeler qu'actuellement, les SOFICA doivent investir dans l'année 90 % des fonds collectés et réserver 35 % de ces sommes aux producteurs indépendants.
En tout état de cause, les apports des SOFICA au financement des films français restent limités. Si ceux-ci représentaient 6,1 % du total en 1992, ce pourcentage a régressé jusqu'à 4,6 % en 2002, après avoir atteint un minimum de 3,3 % en 2001. Il s'agit donc d'un apport à la marge, dont toute la question est de savoir s'il est marginal ou s'il permet le bouclage financier du système.
La création d'une aide fiscale supplémentaire au cinéma doit être l'occasion d'une réflexion sur l'avenir des SOFICA.
Faut-il les supprimer, comme cela a été proposé à la commission des finances de l'Assemblée nationale, au motif que les SOFICA sont une « niche » , un simple produit financier aux risques très limités par suite de la généralisation du système de garantie de sortie et de l'adossement aux grands groupes audiovisuels ?
Faut-il faire le « pari de leur modernisation » comme le rapport Leclerc nous y invite ? Votre commission des finances pencherait plutôt pour la seconde solution étant entendu que cette modernisation devrait s'accompagner d'un recentrage du dispositif sur ses objectifs initiaux d'aide à la diversité culturelle et d'encouragement à la prise de risque.
A priori, votre commission des finances est favorable pour des raisons de lisibilité à la transformation du régime de déduction du revenu global en un régime de réduction d'impôt. A quel niveau faudrait-il alors fixer le taux de la réduction d'impôt : 25 %, qui est le taux de référence pour les fonds communs de placement pour l'innovation (FCPI) ? 50 % comme le propose le rapport Leclerc par référence au plafond de 60 % retenu pour la réduction d'impôt applicable aux dépenses de mécénat ?
Votre commission des finances considère que le curseur doit sans doute être plus proche du taux applicable aux FCPI que de celui de 50 %, étant relevé qu'on pourrait justifier un taux légèrement supérieur dans la mesure où il ne faut pas oublier que le capital des FCPI peut comporter jusqu'à 60 % d'investissements ne présentant pas de caractère innovant.
Doit-on, pour définir ce taux, prendre en compte le taux de rendement interne défini en fonction du plancher de 85 % dans le remboursement des souscriptions ? Actuellement, pour des souscripteurs imposés à la tranche marginale du barème de l'impôt sur le revenu, le rendement serait supérieur à 6 % ce qui est effectivement important. Nul doute que le remplacement du système actuel par une réduction d'impôt entraînerait une diminution de ce taux de rendement interne.
En outre, il faudrait clarifier le régime du plafonnement , soit en le supprimant au motif que l'abaissement du taux de la réduction d'impôt ne justifie plus un plafonnement, soit en mentionnant explicitement l'existence de ce plafond dans la loi et en prévoyant les critères permettant à l'administration de faire le tri dans les demandes dans le cas où celles-ci excèderaient le plafond. Un tel mécanisme constituerait une novation dans le code général des impôts.
II. UN DISPOSITIF ÉQUILIBRÉ
Le Premier ministre a annoncé le 6 août 2003, sur proposition du ministre de la culture et de la communication, la mise en place pour le 1 er janvier 2004 d'un instrument d'incitation fiscale à la localisation des tournages et de la post-production en France.
Une telle mesure, qui vise à assurer le maximum de films et donc d'emplois sur le territoire français, s'inscrit dans les priorités gouvernementales en faveur de l'emploi et de la diversité culturelle.
A. L'AMENDEMENT DU GOUVERNEMENT
Ce dispositif prendrait la forme - simple et efficace - d'un crédit d'impôt octroyé aux producteurs qui localisent leurs dépenses de tournage et de post-production en France, et qui emploient en France tous leurs ouvriers et techniciens de production.
1. Les mécanismes prévus par le code général des impôts
Le nouveau crédit d'impôt prend place dans le code général des impôts à l'article 220 sexies, dont le contenu est actuellement périmé, juste avant l'article consacré à un autre crédit d'impôt.
Le dispositif s'appuie sur les notions juridiques utilisées couramment dans le code de l'industrie cinématographique , ce qui en facilite l'application dans le contexte d'une économie déjà extrêmement réglementée.
Le paragraphe I de l'article 220 sexies du code général des impôts, qui résulte du 1° du I du présent article, définit les entreprises bénéficiaires du crédit d'impôt : il s'agit des entreprises de production cinématographique soumises à l'impôt sur les sociétés, qui assument les fonctions d'entreprises de production déléguée réalisant des oeuvres cinématographiques de longue durée agréées et pouvant bénéficier du compte de soutien prévu à l'article 57 de la loi de finances pour 1996 alimenté par des taxes prévues aux articles 302 bis KB et 302 bis KE du code général des impôts.
Le paragraphe II du même article 220 sexies précise les conditions dans lesquelles doivent être réalisées les oeuvres en distinguant selon que celles-ci ont un caractère de fiction ou de documentaire ou qu'il s'agit d'oeuvres d'animation.
Les oeuvres cinématographiques de fiction et à caractère documentaire doivent être réalisées avec le concours :
- de techniciens, collaborateurs de production ainsi que d'ouvriers de la production (expression que l'on retrouve notamment dans l'arrêté du 25 septembre 1985 relatif à l'agrément des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles) de nationalité française ou ressortissants communautaires ou assimilés. L'on note qu'il est prévu que les cotisations sociales doivent être acquittées auprès des organismes régis par le code de la sécurité sociale, ce qui signifie que ces personnes doivent être employées dans le cadre d'un contrat de travail de droit français. Il faut également remarquer que les étrangers ayant la qualité de résidents français sont assimilés aux citoyens français ;
- d'industries techniques de la cinématographie agréées en application de l'article 14 du code de l'industrie cinématographique par le CNC, dès lors qu'elles effectuent « personnellement » les prestations de tournage de post-production, ce qui signifie qu'elles ne peuvent pas les sous-traiter à l'étranger.
Les règles d'éligibilité des oeuvres d'animation sont tout à fait symétriques à ceci près que la référence aux industries techniques est complétée par la mention suivante : « prestations spécialisées dans les travaux de préparation et de fabrication de l'animation ».
Le A du paragraphe III de l'article 220 sexies du code général des impôts définit l'assiette et le taux du crédit d'impôt . Le taux est fixé à 20 % et l'assiette est définie de façon très voisine pour les oeuvres cinématographiques de fiction et à caractère documentaire et les oeuvres d'animation.
Il s'agit pour les oeuvres de fiction et à caractère documentaire : des salaires et charges sociales afférents aux techniciens engagés par l'entreprise de production et pour lesquels les cotisations sociales sont acquittées dans les conditions déjà mentionnées ainsi que des dépenses liées à l'utilisation de studios de prise de vue, y compris la construction de décors, d'effets spéciaux de tournage et de dépenses de costumes, de coiffure et de maquillage.
Pour les oeuvres d'animation, la formule est un peu différente, puisque s'ajoutent aux techniciens de la production les collaborateurs chargés de la préparation et de la fabrication de l'animation, ainsi que les dépenses liées au recours à des prestataires spécialisés dans les travaux de préparation et de fabrication de l'animation.
Qu'il s'agisse des oeuvres de fiction et à caractère documentaire ou des oeuvres d'animation, trois postes sont définis de façon identique :
- les dépenses de matériel technique nécessaire au tournage ;
- les dépenses de post-production y compris les effets spéciaux ;
- les dépenses de pellicules et autres supports d'images et les dépenses de laboratoire.
Le B du paragraphe III de l'article 220 sexies du code général des impôts précise que les dépenses éligibles correspondent à des prestataires établis en France et y effectuant personnellement ces prestations. On note que les rédacteurs ont jugé à ce niveau inutile de faire référence au critère de nationalité des collaborateurs pour se contenter de faire allusion à l'obligation pour les prestataires d'être établis en France.
Le C du paragraphe III du même article 220 sexies prévoit un mécanisme d'agrément à titre provisoire permettant à l'entreprise productrice de bénéficier, dès le début du tournage, du crédit d'impôt.
Les paragraphes IV et V du présent article apportent quelques précisions complémentaires à ce régime :
- le IV dispose que les subventions publiques non remboursables reçues par les entreprises et directement affectées aux dépenses visées au III sont exclues de l'assiette de l'impôt. Il s'agit de ne pas prendre en compte dans l'assiette les dépenses ayant fait l'objet de subventions affectées de la part des collectivités territoriales ;
- le V prévoit un plafonnement du bénéfice du crédit d'impôt fixé à 500.000 euros pour les oeuvres de fiction ou à caractère documentaire et à 750.000 euros pour les oeuvres d'animation, étant entendu qu'en cas de co-production déléguée le crédit d'impôt est accordé à chacune des entreprises de production proportionnellement à sa part dans les dépenses.
Après le 1° du présent article qui donnait un nouveau contenu à l'article 200 sexies , le 2° insère dans le code général des impôts un nouvel article 220 F définissant les modalités selon lesquelles les entreprises bénéficient du crédit d'impôt.
Le principe de base est que le crédit d'impôt est imputé sur l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise au titre de l'exercice au cours duquel les dépenses éligibles ont été exposées.
Il est précisé que, si le montant du crédit d'impôt excède l'impôt dû, l'excédent est restitué.
Il est également prévu le reversement du crédit d'impôt dans le cas où l'entreprise de production n'obtiendrait pas l'agrément définitif, dont on note qu'il est délivré sur la base de pièces justificatives comprenant notamment un document comptable certifié par un expert comptable indiquant le coût définitif de l'oeuvre, les moyens de son financement et faisant apparaître précisément les dépenses engagées en France ainsi que la liste nominative définitive des salariés. On note qu'il faut également fournir copies et bordereaux récapitulatifs des cotisations sociales.
Enfin, le 3° du présent article complète l'article 233 O du code général des impôts par un paragraphe g prévoyant que les crédits d'impôt dégagés par chaque société d'un groupe bénéficient à l'ensemble du groupe.
En dernier lieu, le présent article contient deux autres paragraphes II et III, prévoyant respectivement, l'un un décret simple pour fixer les obligations déclaratives incombant aux entreprises concernées, l'autre que l'entrée en vigueur du nouveau régime intervient pour les dépenses engagées à compter du 1 er janvier 2004.
A cet égard, on relève que, selon les informations transmises à votre commission des finances, un certain nombre d'entreprises de production auraient différé et quelque peu modifié leur projet pour pouvoir bénéficier du crédit d'impôt ce qui semble montrer qu'il produit déjà ses effets.
2. Les modalités pratiques
Pratiquement, le producteur français de long métrage cinéma en bénéficiera dès lors qu'il satisfait au critère suivant : réunir la totalité des 40 points du bas de barème de l'agrément (techniciens collaborateurs de création, ouvriers, tournage et post-production), ainsi que les points correspondant aux effets spéciaux numériques, qui ne figurent pas au barème actuellement. Pour l'animation, un barème spécifique est à l'étude.
Afin de conférer l'avantage du dispositif au producteur le plus tôt possible, on lui permet d'imputer ses factures sur un exercice donné avant d'obtenir l'agrément de production. Ainsi, deux cas de figure peuvent se présenter :
- soit le producteur dispose déjà de l'agrément de production au moment d'effectuer sa déclaration fiscale : dans ce cas, il joint l'attestation CNC à sa déclaration, dans laquelle il mentionne le montant total des dépenses entrant dans l'assiette du crédit d'impôt pour l'exercice fiscal sur lequel porte la déclaration ;
- soit il ne dispose pas encore de l'agrément de production. Dans ce cas, il peut, sur présentation d'une attestation provisoire du CNC portant sur l'éligibilité du film, déclarer le montant des dépenses correspondant à l'exercice sur lequel porte la déclaration. Si la fabrication du film s'étend sur des exercices ultérieurs, il procède de la même manière jusqu'à obtention de l'agrément définitif. Il joint l'attestation définitive du CNC sur l'éligibilité du film, ainsi que le plan de financement du film, à la déclaration de résultats au titre de l'exercice qui suit l'obtention de l'agrément définitif. Si les critères d'éligibilité ne sont pas remplis, l'administration fiscale procédera au recouvrement des sommes indûment perçues, en numéraire ou en déduction d'impôt, au titre du crédit d'impôt. Il en ira de même si le film ne peut être terminé, ou si l'attestation du CNC n'est pas présentée par le producteur dans des délais restant à préciser.
On doit rappeler qu'un film bénéficiant d'un crédit d'impôt dispose d'un nombre d'années limité pour se terminer. En effet, le producteur ayant bénéficié d'un crédit d'impôt sur certaines dépenses effectuées l'année N, dispose de deux ans, à partir de la clôture de l'exercice N, pour obtenir l'agrément définitif, qu'il joindra alors à sa déclaration suivante. Entre temps, il pourra bénéficier d'un crédit d'impôt sur les éventuelles dépenses effectuées en années N+1 et N+2 sur le même film.
Si plusieurs films bénéficient en même temps du crédit d'impôt chez un même producteur, celui-ci indique séparément les montants totaux de factures correspondant à chaque film.
B. L'ANALYSE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A la suite de l'Assemblée nationale, votre commission des finances a accepté le mécanisme proposé, sous réserve d'observations de détail. En revanche, comme cela résulte implicitement de cette présentation qui fait une large place au contexte, le problème reste de savoir si la création d'un nouvel instrument fiscal, d'aucun diraient d'une nouvelle « niche », peut se faire sans que l'on ne se pose la question de l'adéquation voire de la légitimité des autres dépenses fiscales bénéficiant à ce même secteur , quand il ne faudrait pas s'interroger - mais cela dépasse évidemment le cadre du présent commentaire - sur l'efficacité de l'ensemble du dispositif d'aide, y compris les subventions.
1. Les conditions du vote par l'Assemblée nationale
La commission des finances de l'Assemblée nationale n'a pas eu le temps d'examiner l'amendement du gouvernement.
Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a admis que l'objectif poursuivi était intéressant mais a rappelé qu'il n'était pas favorable à la multiplication des niches fiscales souhaitant qu'il ne soit pas possible de cumuler le nouvel avantage fiscal avec le bénéfice du régime des SOFICA.
2. Le chiffrage de la mesure
La dépense fiscale consécutive à la création du crédit d'impôt serait de 23 millions d'euros pour 2004 , chiffre à comparer aux 20 millions d'euros de moins-values fiscales résultant du régime des SOFICA prévues pour 2003 dans le fascicule des « voies et moyens » 27 ( * ) .
Il a paru intéressant d'évoquer la façon dont cette dépense fiscale a été évaluée, dès lors que des éléments précis ont été fournis à votre commission des finances.
Sur les 200 films français produits en 2002, pour un montant de 860 millions d'euros, le CNC estime que seuls 90 d'entre eux satisfont aux critères posés pour accéder au nouveau dispositif. Sur les quelque 400 millions d'euros de budget, les dépenses éligibles, charges sociales incluses, atteindraient 180 millions d'euros soit 44 % environ du budget des films.
On note que les 90 films éligibles en 2002, 10 % des dépenses éligibles hors charges sociales étaient déjà délocalisées.
L'estimation doit d'abord tenir compte de l'existence de plafonds de dépenses fixés à 500.000 euros pour une oeuvre de fiction ou à caractère documentaire et à 750.000 euros pour une oeuvre d'animation.
Elle doit aussi prendre en considération un effet dynamique lié au réajustement de projets en vue de les relocaliser en France afin de permettre aux entreprises de bénéficier pleinement de l'avantage fiscal.
En 2006, c'est-à-dire au moment où l'on peut penser que la mesure fera sentir pleinement ses effets, on peut estimer que sur 800 millions d'investissements globaux, 500 millions le soient dans des films éligibles ; parallèlement, le ratio des dépenses éligibles qui est actuellement de 44 %, passeraient 46 %. Au total, les dépenses éligibles augmenteraient sensiblement pour atteindre 230 millions d'euros. Compte tenu du plafonnement du crédit d'impôt, celle-ci augmenterait dans de moindres proportions pour ne se monter qu'à 29 millions d'euros.
3. La position de votre commission des finances
Sur le plan des principes, votre commission des finances s'est déclarée favorable au système dans la mesure où c'est celui que nos collègues Yann Gaillard et Paul Loridant avaient préconisé dans leur rapport précité sur l'efficacité des aides publiques au cinéma. Elle a adhéré à leur argumentation selon laquelle il fallait compléter les mécanismes du compte de soutien par des aides économiques assises sur des données comptables, système qu'ils avaient préféré à celui du crédit-bail fiscal qui avait les faveurs du rapport de M. Jean-Pierre Leclerc et d'une partie de la profession.
Il faut en effet tenir compte dans un contexte de très vive concurrence fiscale entre les pays européens de certains éléments et notamment du fait que, contrairement au crédit-bail fiscal, il s'agit d'un mécanisme plus favorable aux petits producteurs qu'aux grands groupes.
En outre, le système proposé à l' avantage , contrairement au crédit-bail, de ne pas absorber environ un tiers de l'avantage distribué en frais divers à caractère financier ou juridique comme c'est le cas des systèmes britanniques de sale and lease back .
Sur le plan technique, votre commission des finances s'est efforcée de comparer le régime proposé pour le cinéma à celui existant dans d'autres domaines et notamment au crédit d'impôt recherche prévu par l'article 244 du code général des impôts.
Deux poins peuvent être observés qui peuvent appeler des réponses du gouvernement et éventuellement des amendements de votre commission dans le cas où celles-ci ne seraient pas satisfaisantes :
- d'une part, il convient de remarquer que le texte fait allusion à des dépenses de matériel technique nécessaire au tournage sans préciser, comme le fait par exemple le crédit d'impôt recherche, qu'il s'agit des dotations aux amortissements, des immobilisations créées ou acquises à l'état neuf, directement affectées à l'opération, ce qui peut se révéler une lacune même si en pratique le matériel utilisé est loué ;
- d'autre part, on peut se demander si, comme dans le cas du crédit d'impôt recherche en application du deuxième alinéa de l'article 199 ter B du code général des impôts, il ne conviendrait de prévoir exceptionnellement la possibilité de cession pour faciliter l'accès au crédit, ce qui peut être opportun en cas de difficulté sur un tournage ;
- enfin, on note que la possibilité de transfert de la créance en cas de fusion n'est pas prévue.
Le crédit d'impôt, tout comme la possibilité pour les collectivités territoriales d'exonérer de taxe professionnelle les industries techniques françaises - à laquelle votre commission se déclarerait favorable si elle venait par voie d'amendement, dès lors que, conformément à sa doctrine générale, elle est facultative et ne donne pas lieu à compensation - devraient donner à notre industrie une compétitivité nouvelle susceptible de relocaliser une partie des productions cinématographiques françaises voire d'attirer des producteurs étrangers, compte tenu de la qualité de nos industries techniques.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 23 94 films sur les 200 films agréés en 2002 ont fait l'objet d'une coproduction avec un ou plusieurs partenaires étrangers, soit 16 films de plus qu'en 2001. En 2001, 46 films d'initiative française étaient coproduits avec l'étranger dont 25 coproductions avec la Grande-Bretagne, la Belgique et l'Allemagne, alors qu'en 2002, 57 films sont coproduits avec un ou plusieurs pays dont 34 coproductions avec les trois pays précités.
* 24 La grande majorité de ces délocalisations économiques de productions audiovisuelles a bénéficié au Portugal et à la République tchèque. Ainsi, en un an, le Portugal a doublé ses semaines de tournage passant de 24 semaines en 2001, à 47 en 2002, de même que la République tchèque qui est passée de 16 semaines en 2001 à 32 en 2002.
* 25 « Revoir la règle du jeu - mieux évaluer l'efficacité des aides publiques au cinéma » - n° 276 (2002-2003).
* 26 Dans le rapport d'information précité, nos collègues Yann Gaillard et Paul Loridant avaient évoqué en vue de lutter contre la politique de dumping de certains circuits de distribution, la possibilité d'application d'un droit fixe d'un demi-euro par DVD, ce qui revenait à pratiquer un prix de référence.
* 27 Chiffre en baisse par rapport à l'estimation pour l'exercice 200 qui était de 21 millions d'euros.