II. FAIRE ÉVOLUER LE PACTE DE STABILITÉ VERS UN DISPOSITIF PLUS AMBITIEUX ET PLUS RÉALISTE
Le pacte de stabilité est pour l'instant le seul instrument de coordination des politiques budgétaires au sein de la zone euro. En outre, il ne fait pas doute que les deux objectifs du pacte - la réduction des déficits et celle du niveau d'endettement - sont essentiels pour être en mesure de faire face aux évolutions structurelles des économies européennes, et en particulier au vieillissement des populations.
Néanmoins, compte tenu tant des difficultés rencontrées dans son application que de ses imperfections et contradictions fondamentales, il semble indispensable de le réformer. Cette réforme, dans le sens de plus de flexibilité, est d'autant plus nécessaire que la disparition totale de règles budgétaires pourrait servir d'alibi à un report des réformes structurelles nécessaires à la croissance à long terme de l'économie 63 ( * ) . Maintenir la fiction d'un pacte intangible mais inapplicable ne peut que vicier les relations intra-européennes et nuire à la crédibilité internationale de l'euro. C'est bien un problème fondamental que rencontre ici la construction européenne.
Comme le souligne un récent rapport d'information 64 ( * ) fait par notre collègue Hubert Haenel au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, « le groupe de travail sur la gouvernance économique mis en place au sein de la Convention a permis de constater qu'il n'existait pas de consensus pour des réformes importantes dans ce domaine ». Les évolutions contenues dans le projet de traité sont donc limitées, comme l'indique l'encadré ci-après.
Les principales dispositions du projet de traité
constitutionnel
relatives à la coordination des politiques
économiques
1. La possibilité, pour la Commission européenne, d'adresser des avertissements à un État membre
La Commission européenne recevrait un rôle accru dans la coordination des politiques économiques et budgétaires, dans la mesure où elle pourrait désormais adresser directement à un État membre un avertissement concernant sa politique économique (si elle estime que celle-ci s'écarte des grandes orientations arrêtées en commun) ou un avis sur sa politique budgétaire (si elle estime que celle-ci conduit ou risque de conduire à un déficit excessif) (article III-71).
Cette disposition ne semble pas compatible avec les propositions conjointes sur la gouvernance économique présentées par la France et l'Allemagne le 20 décembre 2002 , selon lesquelles « les responsabilités de la Commission concernant les GOPE 65 ( * ) et la procédure de déficits publics excessifs devraient être maintenues en l'état ».
2. La reprise des dispositions du pacte de stabilité et de croissance figurant actuellement dans le traité instaurant la Communauté européenne
En ce qui concerne le pacte de stabilité, l'article III-76 du projet de traité reprend, moyennant quelques adaptations, le texte de l'article 104 du traité instituant la Communauté européenne. Le protocole sur la procédure des déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne, qui fixe notamment les seuils autorisés en matière de déficit public et de dette publique, continuerait de s'appliquer. La principale différence par rapport à la procédure actuelle est qu'après l'avis du Comité économique et financier, la Commission européenne, si elle estime qu'il y a un déficit excessif dans un État membre ou qu'un tel déficit risque de se produire, pourrait adresser un avis directement à l'État membre concerné (alors que les textes actuels prévoient qu'elle adresse cet avis au Conseil). La règle de majorité serait en outre modifiée en conséquence de l'adhésion des nouveaux membres 66 ( * ) .
Ainsi, les règles actuelles en matière de discipline budgétaire demeureraient au niveau du traité, ce qui rendrait extrêmement difficile toute perspective d'évolution , surtout après l'adhésion des nouveaux membres.
3. La reconnaissance de l'Eurogroupe
Les modalités des réunions entre ministres des États membres qui font partie de la zone euro seraient fixées dans un protocole sur l'Eurogroupe. Ce protocole prévoit, conformément à la pratique actuelle, que les ministres des États membres qui ont adopté l'euro se réunissent entre eux de façon informelle, en tant que de besoin, pour discuter de questions liées aux responsabilités spécifiques qu'ils partagent en matière de monnaie unique. Il est spécifié que les ministres des États membres qui ont adopté l'euro élisent un président pour deux ans et demi, à la majorité de ces États membres.
Le projet de traité comprend une section 3 bis , intitulée « dispositions propres aux États membres qui font partie de la zone euro ». Cette section prévoit que « seuls les membres du Conseil des ministres représentant les États membres qui font partie de la zone euro » votent dans certains domaines les concernant 67 ( * ) : coordination de leur discipline budgétaire et la surveillance de celle-ci ; pour ce qui les concerne, élaboration et surveillance des orientations de politique économique (article III-88).
Cette timidité des propositions de la Convention, résultant de l'absence de consensus entre les états, traduit bien les difficultés auxquelles se heurte la réforme du pacte de stabilité . Il conviendrait, à l'évidence, de profiter de l'actuelle conférence intergouvernementale pour réformer les dispositions du pacte de stabilité figurant dans le traité instaurant la Communauté européenne.
On se propose de présenter ici les grands principes qui pourraient guider une telle réforme. Il est utile, tout d'abord, de se référer à la pratique du Royaume-Uni, qui doit être prise en considération en raison de son intérêt conceptuel, mais aussi de l'enjeu que représente, pour l'avenir, l'extension de la zone euro à ce pays.
A. LES RÈGLES BUDGÉTAIRES BRITANNIQUES : « L'ANTI-PACTE »
Votre rapporteur général s'est rendu à Londres les 20 et 21 octobre 2003 pour étudier les règles britanniques en matière de finances publiques 68 ( * ) .
1. Les règles applicables depuis 1997
Les règles qui régissent la politique budgétaire britannique sont des règles auto-imposées. La seule sanction de leur non respect est politique, le gouvernement au pouvoir depuis 1997 ayant mis en jeu sa crédibilité sur leur caractère intangible.
La cadre conceptuel qui régit la politique britannique a pour objet de satisfaire quatre impératifs : la fixation de règles et d'objectifs clairs ; assurer la soutenabilité à long terme de la politique budgétaire ; prévoir des marges de manoeuvre pour s'adapter aux aléas de la conjoncture ; protéger l'investissement public.
L'ensemble de ces préoccupations s'est traduit, dans la loi de finances pour 1998, par l'édiction de deux règles, jugées compatibles entre elles :
- la « règle d'or » : le solde courant 69 ( * ) doit être équilibré sur le cycle économique. Une autre façon d'exprimer cette règle est que, sur le cycle économique, le recours à l'emprunt doit avoir été entièrement affecté au financement d'investissements publics ;
- la règle de l' « investissement soutenable » , selon laquelle la dette publique nette ne peut excéder 40 % du PIB.
On peut tirer de ces deux règles deux conclusions pour la politique économique :
- le gouvernement est fortement incité à dégager des excédents de fonctionnement en phase haute du cycle de manière à pouvoir se permettre de laisser jouer les stabilisateurs automatiques en phase basse du cycle ;
- le recours à l'emprunt, même réservé au financement d'investissements, ne peut conduire à accroître le stock de dette au-delà de 40 % du PIB.
L'analyse de l'évolution du solde des administrations publiques au Royaume-Uni depuis 1996 montre que l'application de la règle d'or permet une grande flexibilité de la politique économique. Le solde des administrations publiques est en effet passé d'environ - 4% en 1996 à environ + 2 % en 2000. Après avoir été proche de zéro en 2001 et 2002, il est désormais vraisemblable que le besoin de financement des administrations publiques sera de l'ordre de 3 % du PIB en 2003.
Il faut par ailleurs souligner que :
- le taux de croissance potentielle retenu pour l'application de la règle d'or est toujours délibérément sous-estimé par le gouvernement, afin d'inciter à la prudence. Ainsi, le taux retenu actuellement est d'environ 2,5 % (2,25 % pour la France), alors que les économistes l'estiment généralement à 2,75 % ;
- les modèles de prévision du gouvernement britannique sont disponibles en accès libre sur le site Internet du ministère des finances ;
- les prévisions indépendantes, par ailleurs beaucoup plus développées qu'en France, sont elles aussi disponibles sur le site Internet du ministère des finances.
* 63 Comme le souligne le rapport établi en avril 2003 par la Treasury Select Committee de la Chambre des Communes britannique, dans une zone ou les taux de change ont été abolis, l'ajustement repose de plus en plus sur l'économie réelle, et en particulier le marché du travail.
* 64 Rapport d'information n° 3 (2003-2004), 1 er octobre 2003.
* 65 Grandes orientations de politique économique.
* 66 La majorité qualifiée se définirait comme la majorité des États membres autres que l'Etat concerné, représentant au moins trois cinquièmes de la population de ceux-ci. Elle se définit actuellement comme la majorité des deux tiers des voix des membres du Conseil, les voix du représentant de l'État membre concerné étant exclues.
* 67 La majorité qualifiée serait définie comme la majorité des voix des représentants des États membres qui font partie de la zone euro, représentant au moins les trois cinquièmes de la population de ceux-ci. L'unanimité de ces membres du Conseil des ministres serait requise pour tout acte requérant l'unanimité.
* 68 A cette occasion, votre rapporteur général a constaté la richesse de la réflexion de nos homologues parlementaires britaniques sur les questions liées à l'euro et au pacte de stabilité et de croissance. On pourra notamment se reporter au rapport du Select Committee on European Union de la Chambre des Lords, « The Stability and Growth Pact », 13th report of Session 2002-03, HL Paper 72, et au rapport du Treasury Committee de la Chambre des communes, « The UK and the Euro », sixth report of Session 2002-03, Volume I, HC 187-I.
* 69 Il convient de préciser que les dépenses courantes englobent les provisions pour dépréciation des investissements publics susceptibles d'être financés par emprunt.