B. UN CONTRÔLE VIGILANT DE L'APPLICATION DE LA LOLF PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
1. Un respect des règles à parfaire
Le titre V de loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances est consacré intégralement à l'information et au contrôle sur les finances publiques. Il reprend de nombreuses dispositions législatives existantes, s'agissant des pouvoirs de contrôle du Parlement, en les élevant ainsi à un niveau organique. Il comprend également des avancées importantes, s'agissant du contrôle et de l'évaluation des finances publiques par le Parlement, et en particulier, par ses commissions chargées des finances 42 ( * ) .
Un certain nombre de règles nouvelles ont été introduites par la LOLF. Or, force est de constater qu'elles n'ont pas toutes été, à ce jour, pleinement respectées par le gouvernement. Ainsi, votre commission des finances est-elle confrontée à des difficultés, s'agissant des aspects suivants :
- le respect de la disposition de l'article 60, selon laquelle « lorsqu'une mission de contrôle et d'évaluation donne lieu à des observations notifiées au Gouvernement, celui-ci y répond par écrit, dans un délai de deux mois » ;
- le respect du calendrier relatif aux « questionnaires budgétaires », défini par l'article 49, selon lequel le Gouvernement répond par écrit aux questionnaires adressés par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et les autres commissions concernées au plus tard huit jours francs après le premier mardi d'octobre ;
- le respect des dispositions de l'article 57, selon lesquelles l'Etat doit fournir « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif (...), y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical » demandés par le président, le rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d'attribution, les rapporteurs spéciaux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.
Votre commission des finances sera particulièrement vigilante pour faire en sorte que les avancées prévues par la LOLF se traduisent, dans les faits, par des progrès effectifs dans la capacité de contrôle du Parlement sur les finances publiques.
2. Des chantiers essentiels à venir
Le projet de loi de finances initiale pour 2004 comprend, pour chaque ministère 43 ( * ) , la présentation d'au moins une expérimentation pour préfigurer l'entrée en vigueur de la LOLF.
Des chapitres nouveaux (dont l'intitulé commence par « 39 ») sont créés afin de globaliser les crédits du titre III pour les services mettant en oeuvre ces expérimentations, dans la plupart des « bleus » budgétaires.
Avant la fin de l'année 2003 devrait surtout être présentée une proposition de « maquette » du budget de l'Etat, avec la liste indicative des missions, programmes et actions, y compris les principaux objectifs associés aux programmes . L'ensemble des projets d'objectifs et d'indicateurs associés aux programmes devrait être présenté à la fin du premier trimestre de l'année 2004.
Les prochains mois seront, compte tenu de ce calendrier, particulièrement déterminants pour la réussite de la réforme . En effet, la présentation par le gouvernement de la liste indicative des programmes et des actions de chaque ministère donnera au Parlement, et notamment aux rapporteurs spéciaux et pour avis plus directement concernés, l'occasion de se prononcer sur un projet concret. Ainsi que le souligne la Cour des comptes dans la partie de son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002 consacrée au suivi de la mise en oeuvre de la loi organique, « dans ces délais très courts, le gouvernement devra donc arbitrer les présentations des nouveaux budgets ministériels et trouver un accord sur cette nomenclature avec le Parlement ».
En cette matière, le Parlement doit être considéré comme « co-décideur ». En conséquence, une véritable concertation doit être organisée entre les ministères et les parlementaires concernés sur la définition des missions et les programmes, puis, sur les objectifs et les indicateurs proposés.
Le projet de loi de finances pour 2005 sera accompagné d'un document présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus par la LOLF 44 ( * ) . Puis, « au cours de la préparation du projet de loi de finances pour 2006, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances [seront] informées par le Gouvernement de la nomenclature qu'il envisage pour les missions et les programmes prévus à l'article 7 » 45 ( * ) .
Enfin, il convient de rappeler que, dès lors que, « au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission » 46 ( * ) , le pouvoir d'amendement des parlementaires sera considérablement élargi en matière budgétaire : ceux-ci pourront proposer la suppression d'un programme, mais aussi le transfert de crédits d'un programme vers un autre programme d'une même mission ou la création d'un programme nouveau, sous réserve qu'il n'en résulte pas une augmentation des crédits d'une mission.
Ainsi, au cas où les demandes des parlementaires, portant notamment sur la cohérence, la lisibilité et l'homogénéité de la nomenclature proposée n'étaient pas respectées, ils pourraient déposer des amendements modifiant la nomenclature retenue par le gouvernement ou le périmètre des programmes à l'intérieur d'une mission.
L'entrée en vigueur de cette disposition est susceptible de modifier en profondeur l'organisation des débats en séance publique, dont une part beaucoup plus importante pourrait être consacrée à l'examen d'amendements modifiant la répartition des crédits entre des programmes ou proposant la création de nouveaux programmes. Toutefois, compte tenu des réformes organisationnelles qu'un changement de nomenclature budgétaire peut impliquer, votre commission des finances considère qu'il est essentiel qu'un dialogue approfondi puisse se tenir entre les ministères, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux et pour avis avant les échéances mentionnées plus haut.
* 42 Pour mémoire, le premier alinéa de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances dispose que « les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ».
* 43 A l'exception du ministère de la ville.
* 44 Ainsi que le prévoit le I de l'article 66 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 45 Ainsi que le prévoit le II de l'article 66 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 46 Premier alinéa de l'article 47 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.