C. PRÉPARER LA RÉFORME
Le Gouvernement étudie actuellement les conditions d'une évolution de notre système de réparation du risque professionnel et, d'ores et déjà, il a annoncé son intention, après concertation approfondie avec les partenaires sociaux et les associations de victimes, « de parvenir à une solution consensuelle qui permette à la fois de prendre en compte les évolutions de la jurisprudence, d'améliorer l'indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles les plus graves et de rester compatible avec l'impératif de maîtrise de nos dépenses publiques. » 37 ( * )
Il reste que, si cette réforme de la réparation du risque professionnel était effectivement engagée, elle ne pourrait se limiter à la simple question de l'indemnisation, mais devrait aborder plus largement l'ensemble de notre dispositif du risque professionnel au risque d'être pour partie inopérante.
1. La réforme de la réparation
Au-delà des nombreux rapports ayant souligné les imperfections de notre dispositif de réparation du risque professionnel, la création du FIVA fondé sur le principe de la réparation intégrale, et l'évolution récente de la jurisprudence de la Cour de cassation étendant largement le champ de la faute inexcusable de l'employeur, ne font que renforcer plus encore l'urgence d'une réflexion approfondie sur les modalités de réforme de notre système d'indemnisation et de passage éventuel à une réparation intégrale.
Le gouvernement précédent avait confié à M. Michel Yahiel le soin de diriger un groupe de travail sur le sujet. Son rapport a été remis en avril 2002. Il souligne notamment « la pauvreté des informations disponibles pour éclairer d'éventuelles décisions », l'absence d'éléments d'analyse sérieux sur les incidences économiques des choix possibles « d'un point de vue général, mais aussi au regard des gains et pertes à anticiper pour les victimes » et « l'extrême incertitude entourant les conditions de réalisation et les conséquences de la réparation intégrale, à commencer par son coût ».
Dans le prolongement des conclusions de ce rapport, un comité de pilotage a été mis en place, présidé par M. Michel Laroque, associant la direction de la sécurité sociale, la direction des relations du travail et la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés et chargé d'approfondir l'expertise sur la réparation intégrale dans ses aspects juridiques, financiers et organisationnels.
Un rapport intermédiaire, remis à M. François Fillon en juillet dernier, présente une première évaluation du coût du passage à la réparation intégrale et une première réflexion menée à partir de trois scénarios possibles de réforme.
S'agissant du coût, le rapport reprend les résultats des études menées par la CNAMTS qui a procédé, à partir de plusieurs enquêtes sur échantillons, à des chiffrages comparatifs du coût actuel des prestations en espèces de l'incapacité permanente de la branche AT-MP du régime général et du coût de la réparation de droit commun pour les principaux préjudices. 38 ( * )
Encore partiels et devant nécessairement être interprétés avec prudence, ils évaluent le surcoût minimum du passage à la réparation intégrale entre 3 % et 23 % des dépenses actuelles de la branche selon l'hypothèse retenue.
Les hypothèses étaient les suivantes :
- hypothèse n° 1 : application de la réparation intégrale à tous les accidents quelle que soit leur gravité.
Le surcoût annuel serait de l'ordre de 1,7 à 1,9 milliard d'euros.
- hypothèse n° 2 : application de la réparation intégrale aux seuls accidents avec incapacité permanente.
Le surcoût annuel serait de l'ordre de 400 à 500 millions d'euros.
- hypothèse n° 3 : application de la réparation intégrale aux seuls accidents avec incapacité permanente supérieure ou égale à 10 %.
Le surcoût annuel serait de l'ordre de 300 à 400 millions d'euros.
- hypothèse n° 4 : application de la réparation intégrale aux seuls accidents avec incapacité permanente supérieure ou égale à 20 %.
Le surcoût annuel serait de l'ordre de 250 millions d'euros.
S'agissant des trois principaux scénarios de réforme proposés, ils présentent pour particularité de s'inscrire très largement dans le cadre d'une adaptation du système socialisé actuel.
Les trois principaux scénarios de
réforme proposés par le comité technique
de pilotage de
la réforme des accidents du travail
« Ces trois scénarios qui n'excluent pas d'autres approches sont les suivants :
« Scénario 1 - Une modernisation du système actuel de réparation des accidents du travail.
« Cette modernisation se traduit par une révision générale du barème actuel et une meilleure prise en compte de l'aptitude et de la qualification professionnelles, par le renforcement de l'effort de réinsertion professionnelle, par l'élargissement de l'aide au recours à une tierce personne et une meilleure prise en charge des frais de traitement et de l'accompagnement social des victimes.
« Scénario 2 - Une mutation du système actuel par la mise en oeuvre de la réparation de droit commun
« Ce scénario vise à assurer l'indemnisation qui, en droit commun dans le cas de la responsabilité d'un employeur, pourrait être obtenue devant un juge et couvrirait tous les préjudices, y compris le pretium doloris. S'il est appliqué totalement, il est très coûteux, soulève diverses questions (références légales ou jurisprudentielles, mode de gestion, articulation ave la réinsertion...) et remet en cause le compromis de 1898 (réparation forfaitaire, présomption d'imputabilité, immunité civile de l'employeur sauf faute intentionnelle ou inexcusable).
« Scénario 3 - Une réparation intégrale d'assurance sociale
« Cette solution intermédiaire s'efforce de maintenir les éléments essentiels du compromis de 1898 et reprend le scénario 1, en adaptant l'indemnisation des préjudices objectifs, en particulier par une indemnisation distincte du préjudice physiologique ou fonctionnel et du préjudice professionnel (perte de capacité de gain). Les préjudices esthétique et d'agrément peuvent, le cas échéant, être pris en compte à travers le barème médical d'appréciation du préjudice physiologique.
Source : Note d'étape établie par le comité technique
de pilotage de la réforme des accidents du travail,
juillet 2003
Il n'appartient pas à votre rapporteur de se pencher dès à présent sur les scénarios proposés ou sur les voies et moyens, ni même l'opportunité et la faisabilité, de la réforme de notre système de réparation.
Aussi, se contentera-t-il ici de formuler une double observation sur la procédure retenue par le Gouvernement et les implications d'une telle réforme.
Il se félicite d'abord que la procédure suivie conduise à mener, très en amont, une concertation avec les partenaires sociaux, particulièrement indispensable eu égard à leur implication dans l'histoire, le financement et la gestion du risque professionnel. Mais il estime que cette concertation devra rapidement conduire à statuer sur la faisabilité de la réforme. A défaut, d'autres voies de modernisation devraient alors être nécessairement explorées, le pire étant à l'évidence le maintien de l'incertitude et le report des prises de décision.
Il rappelle ensuite que notre système de réparation des risques professionnels est fondé sur le « compromis de 1898 » qui associe réparation forfaitaire, présomption d'imputabilité et immunité civile de l'employeur, sauf faute inexcusable. Dans ces conditions, il considère que le préalable à toute réforme dépend de la pérennité que l'on souhaite donner aux éléments de ce compromis, déjà largement déstabilisés par les évolutions récentes de la jurisprudence. Car c'est seulement sur la base d'une telle décision qu'il sera alors valablement possible d'explorer d'éventuels scénarios de réforme.
2. Une réflexion nécessairement plus large
La modernisation de notre système de gestion des risques professionnels ne peut toutefois se limiter à la seule réforme de la réparation.
Elle implique également d'examiner en profondeur les conditions de rénovation des autres éléments de ce système, qui apparaissent pour beaucoup tout à la fois historiquement datés et pratiquement souvent inadaptés.
A cet égard, votre rapporteur souhaite ici insister sur quatre éléments qui doivent, selon lui, requérir une attention toute particulière.
a) La prévention
Votre rapporteur ne reviendra pas ici sur les carences, déjà bien connues et longuement analysées par ailleurs, du dispositif de prévention du risque professionnel 39 ( * ) , même s'il tient à souligner que la diminution importante du nombre d'accidents du travail sur longue période témoigne de son efficacité relative.
Il tient toutefois à insister sur la nécessité de rénover notre système de prévention des maladies professionnelles qui lui a semblé constituer sa principale faiblesse, ce qui impose alors d'inscrire la politique de prévention des maladies professionnelles dans le champ plus vaste d'une politique de santé publique.
A ce titre, il lui apparaît opportun de mettre enfin en place un système de veille et d'alerte digne de ce nom en matière de santé au travail. Le projet de loi relatif à la santé publique actuellement en cours d'examen par le Parlement apporte déjà de premières solutions.
S'il est logique que la définition du cadre général de la prévention du risque professionnel relève largement de l'État, au titre de ses prérogatives en matière de santé publique, sa mise en oeuvre doit cependant rester pour l'essentiel de la compétence des partenaires sociaux au risque de déséquilibrer profondément l'ensemble d'un système fondé justement sur l'imbrication de la prévention et de la réparation.
Toujours est-il que l'amélioration de la politique de prévention passe avant tout par une clarification des responsabilités de chacun des acteurs et qu'elle nécessite une réorganisation de notre système de prévention du risque professionnel, caractérisé par la multiplicité des acteurs et le cloisonnement de leurs interventions respectives, comme en témoigne le tableau ci-après :
Système français de prévention des risques professionnels 40 ( * )
ORGANISME SPÉCIALISÉ
Organisme
professionnel
de prévention du bâtiment
et des travaux
publics
(OPPBTP)
INSTITUT NATIONAL
DE VEILLE
SANITAIRE
(InVS)
INSTITUT DE
RADIOPROTECTION
ET DE SÛRETÉ
NUCLÉAIRE
(IRSN)
AGENCE NATIONALE POUR L'AMÉLIORATION DES CONDITIONS DE
TRAVAIL (ANAC) ET SON RÉSEAU D'AGENCES RÉGIONALES
(ARACT au
nombre de 24)
SERVICE DÉCONCENTRÉS
CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIÉS
INSTITUT NATIONAL
DE RECHERCHE
ET DE
SÉCURITÉ
(INRS)
CAISSES RÉGIONALES D'ASSURANCE MALADIE
CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA PREVENTION DES RISQUES PROFESSIONNELS
(Comité consultatif quadripartite)
COMITÉS RÉGIONAUX DE COORDINATION
SERVICES DE SANTÉ AU TRAVAIL
DIRECTION DES RELATIONS DU TRAVAIL
DIRECTION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
MINISTERE DES AFFAIRES SOCIALES, DU TRAVAIL ET DE LA SOLIDARITE
Secteur chargé du travail
Secteur chargé de la sécurité sociale
b) La tarification
Il est toujours délicat d'assigner un double objectif à un même instrument.
Or, le système de tarification a pour vocation d'assurer une double mission. Il joue un rôle financier évident puisque les cotisations employeurs constituent l'essentiel des ressources de la branche, ce qui implique alors une certaine forme de mutualisation dans un système socialisé. Il joue également un rôle dans la prévention, puisque le montant de la cotisation est fonction de la réalité du risque.
La détermination du taux de cotisation pour
la branche AT-MP
Les principes de tarification
Le système de tarification est fondé sur un triple principe :
- une prise en charge par le seul employeur,
- un souci de prévention, le montant de la cotisation étant fixé selon le degré du risque dans chaque entreprise,
- un principe de mutualisation, intrinsèquement lié à la nature assurantielle de notre système de sécurité sociale.
Le calcul du taux de cotisation
En application de ces principes, le taux de cotisation est actualisé chaque année et déterminé pour chaque entreprise selon la nature de son activité et selon ses effectifs.
Le taux net , qui est en fait le taux exigible, est la somme d'un taux brut et de trois majorations spécifiques.
Le taux brut est le rapport entre la valeur du risque (apprécié en fonction des prestations versées) et la masse salariale versée au cours des trois dernières années.
Selon la taille de l'entreprise, ce taux brut est :
- celui calculé pour l'ensemble de l'activité dont relève l'établissement : c'est le taux collectif pour les entreprises de moins de 10 salariés ;
- celui calculé à partir du report des dépenses au compte de l'employeur : c'est le taux réel pour les entreprises de 200 salariés et plus ;
- pour les entreprises dont les effectifs sont situés entre 10 et 199 salariés, la tarification est dite mixte, le calcul se faisant en partie selon le taux collectif et en partie selon le taux réel, la part de ce dernier augmentant avec les effectifs.
Au taux brut sont ajoutées trois majorations forfaitaires identiques pour toutes les entreprises et activités, pour tenir compte :
- des accidents de trajet (M1) ;
- des charges générales, des dépenses de prévention et de rééducation professionnelle (M2) ;
- de la compensation entre régimes et des dépenses qu'il n'est pas possible d'affecter à un employeur, inscrites au compte spécial « maladies professionnelles » (M3).
Le rôle de la branche
La commission des AT-MP est chargée de fixer, avant le 31 janvier, les éléments de calcul des cotisations, conformément aux conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale déterminées par les lois de financement. A défaut, ils sont déterminés par arrêté interministériel.
Ce sont alors les caisses régionales d'assurance maladie qui, à partir des informations collectées régionalement et des éléments fixés par la commission, déterminent le taux de cotisation de chaque entreprise. Les caisses disposent en outre d'une possibilité d'appliquer soit des cotisations supplémentaires, soit des ristournes pour inciter les entreprises à mieux encadrer les risques professionnels.
De fait, ce système de tarification n'échappe pas aux critiques portant tant sur sa complexité que sur sa capacité à garantir un juste équilibre entre individualisation et mutualisation.
S'agissant de l'équilibre optimal entre responsabilisation et mutualisation, votre rapporteur observe que les avis sont, sur ce point, partagés.
D'un côté, la Cour des comptes a regretté l'insuffisante individualisation de la tarification, considérant que la complexité du système ne pouvait être justifiée que par la recherche de l'individualisation et que la responsabilisation devrait être accrue dans les secteurs à hauts risques.
D'un autre côté, les partenaires sociaux estiment que la mutualisation doit rester au coeur d'un système fondé sur l'aléa individuel où il n'y a pas forcément une faute à l'origine de l'accident. Il a ainsi pu être indiqué à votre rapporteur que, dans certains cas extrêmes, des entreprises avaient dû cesser leur activité à la suite d'une majoration du coût salarial liée à une très forte augmentation du taux de cotisation intervenant après des sinistres professionnels dans lesquels elles n'avaient pourtant aucune responsabilité directe.
En revanche, votre commission considère qu'il importe aujourd'hui de simplifier la tarification, le dispositif actuel étant devenu illisible et ne permettant finalement plus à celui-ci de jouer efficacement son rôle en matière de prévention.
c) La réinsertion professionnelle
La réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles ne prend encore que marginalement en compte l'objectif de reclassement et de réinsertion professionnelle des victimes, alors que ceux-ci constituent un élément essentiel de la réparation en permettant à la victime de se retrouver dans une position équivalente à celle prévalant avant la réalisation du risque.
A cet égard, votre rapporteur suggère qu'il puisse être procédé à une étude approfondie des possibilités d'« activation des dépenses passives » d'indemnisation des victimes, à l'image de ce qu'ont pu proposer les partenaires sociaux gestionnaires de l'assurance chômage, dans le cadre de la convention du 1 er janvier 2001 instituant le plan d'aide au retour à l'emploi (PARE).
A l'inverse, il serait également nécessaire d'examiner la possibilité pour la branche de mieux prendre en charge les salariés avant la survenance du sinistre (notamment pour les maladies professionnelles), si celui-ci peut être prévu.
d) Le périmètre de la branche
Ces dernières années, le périmètre de la branche et le périmètre du risque professionnel ont eu tendance à diverger.
D'une part, une part croissante de l'indemnisation des accidents et des maladies liés au travail est désormais gérée hors de la branche. A cet égard, la création du FIVA et, dans une moindre mesure, du FCAATA qui ont pour mission essentielle d'indemniser les conséquences de pathologies liées au travail, a marqué une rupture importante. La poursuite de cette tendance pourrait conduire à terme à faire gérer, hors de la branche, près de la moitié des dépenses imputables au risque professionnel.
A l'inverse, la branche prend désormais en charge une part croissante de maladies aux origines multifactorielles sans qu'il soit possible de distinguer ce qui relève du travail ou des modes de vie. Cette évolution n'est pas sans conséquence pour la structuration même de la branche dans la mesure où la logique de prévention qui lui est inhérente devient alors largement inopératoire.
Ces mouvements, s'ils devaient se confirmer, conduiraient alors à une situation paradoxale : un risque professionnel de plus en plus géré hors de la branche et une branche gérant de plus en plus un risque pour partie extraprofessionnel. En cela, votre rapporteur considère qu'ils sont préoccupants puisqu'ils inviteraient alors à s'interroger sur la pertinence, voire la légitimité, de notre système de réparation des risques professionnels.
Dans ces conditions, votre rapporteur estime que la concertation à venir sur l'évolution de notre système de réparation devra impérativement aborder de front ces questions et tenter de délimiter le périmètre optimal du risque professionnel dans lequel les conditions de réparation pourraient être amenées à évoluer.
*
* *
Sous réserve des observations qui précèdent, votre commission vous demande d'adopter le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour ses dispositions relatives aux accidents du travail et aux maladies professionnelles .
Rapport sur le projet de loi de financement
de la
sécurité sociale pour 2004
Sommaire abrégé
Tome I -
Équilibres
financiers généraux et assurance
maladie
(
Rapporteur :
M. Alain Vasselle)
Exposé général sur les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie
Travaux de la commission - Auditions de :
- MM. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées , Christian Jacob, ministre délégué à la famille et Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'Etat aux personnes handicapées ;
- MM. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes , Bernard Cieutat, président de la 6 e chambre et Christian Babusiaux, conseiller maître à la 6 e chambre ; Mme Catherine Démier , conseillère référendaire, secrétaire générale adjointe et M. Renaud Séligmann, auditeur à la 6 e chambre ;
- M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la CNAMTS ;
- MM. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS et Frédéric Van Roeckeghem , directeur général ;
- MM. Michel Laroque, président du conseil d'administration du FSV et du FOREC et Jacques Lenain , directeur.
Annexe :
- Réponses de la Cour des comptes au questionnaire de la commission
Tome II -
Famille
(
Rapporteur :
M. Jean-Louis
Lorrain
)
Exposé général sur la famille
Travaux de la commission - Audition de :
- Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la CNAF
Tome III -
Assurance
vieillesse
(
Rapporteur
: M. Dominique Leclerc)
Exposé général sur l'assurance vieillesse
Travaux de la commission - Auditions de :
- MM. Michel Laroque, président du conseil d'administration du FSV et du FOREC et Jacques Lenain , directeur ;
- MM. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration de la CNAVTS et Patrick Hermange, directeur.
Tome IV -
Accidents du
travail et maladies professionnelles
(
Rapporteur
: M.
André Lardeux)
Exposé général sur les accidents du travail et les maladies professionnelles
Tome V
-
Examen des
articles
(
Rapporteur :
M. Alain Vasselle)
Commentaire des articles et propositions d'amendements
Travaux de la commission - Examen du rapport
Tome VI -
Tableau
comparatif
(
Rapporteur :
M. Alain Vasselle)
* 37 Selon les termes mêmes du rapport annexé au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.
* 38 On observera que les maladies professionnelles, les prestations en nature, les indemnités journalières et les droits dérivés n'ont pas été pris en compte.
* 39 Il se permet, pour cela, de renvoyer le lecteur en particulier aux rapports précités de la Cour des comptes et de l'IGAS.
* 40 Ce tableau est issu du dossier de presse distribué lors de la réunion du 31 mars 2003 du Conseil supérieur de prévention des risques professionnels.