Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2004

C. ASSURER L'ESSOR DE L'ÉPARGNE RETRAITE

a) Un bilan mitigé du développement de l'épargne-retraite

Jusqu'au vote de la loi portant réforme des retraites du 21 août 2003, l'épargne retraite était demeurée en France insuffisante et d'un accès encore difficile.

Les trois piliers du système de retraite

Le système de retraite français, comme dans d'autres pays européens, est construit sur trois piliers.

Le premier pilier est celui des régimes de retraite obligatoires par répartition qui sont, en France, gérés par l'État, la sécurité sociale ou par des caisses professionnelles autonomes et les régimes complémentaires obligatoires AGIRC et ARRCO ;

Le deuxième pilier se met en place dans le cadre professionnel. C'est là que se trouvent les fonds de pension existants, qui constituent « le troisième étage » de la retraite en supplément du régime de base et des régimes complémentaires. Ils bénéficient de régimes fiscaux particuliers et obéissent aux systèmes prudentiels relevant du code des assurances, du code de la sécurité sociale ou du code de la mutualité. Il est possible d'ajouter à ce système l'épargne salariale et certains régimes supplémentaires obligatoires ;

Le troisième pilier relève de la décision individuelle et est constitué pour tous les produits d'épargne longue, fiscalement bonifiés, à la disposition des ménages (PEA, assurance vie, etc.).

Répartition en France des trois piliers
selon leur participation au financement de la retraite

Premier pilier	Deuxième pilier	Troisième pilier
87 %	4 %	9 %

Source : AFPEN

L'épargne constituée en vue de la retraite représente d'ailleurs un complément significatif de pension pour de nombreux retraités, comme l'a souligné le COR en septembre 2002 :

« Les pensions versées par les régimes par répartition sont souvent complétées par une part, plus ou moins importante, de revenus du patrimoine. On estime en général que les revenus du patrimoine représentent 20 à 25 % des revenus des retraités, avec une forte dispersion en fonction du revenu, cette part étant en outre supérieure à la moyenne chez les anciens non-salariés (professions libérales, artisans et commerçants, agriculteurs) qui ont souvent pu constituer un patrimoine au moment de la retraite en vendant leur commerce, leurs terres ou leur clientèle ».

Pour autant, l'épargne retraite, avant le vote de la loi du 21 août 1983, apparaissait encore opaque, éclatée et, en définitive, inégalitaire et son concept demeurait imprécis comme l'observait à nouveau le COR :

« Parmi les différentes formes d'épargne financière, il n'est pas simple de départager celles qui constituent de l'épargne retraite de celles qui n'en constituent pas. Certains produits constituent par définition de l'épargne retraite : ce sont les dispositifs permettant d'acquérir des annuités viagères, qui couvrent le risque lié à l'incertitude sur la durée de la vie. Les autres formes d'épargne, caractérisées par une sortie en capital, peuvent constituer un produit d'épargne pour la retraite pour certains ménages, mais ceci n'est alors qu'une finalité parmi d'autres ; cette finalité est d'autant mieux caractérisée que l'épargne ainsi constituée est bloquée pour une durée longue ».

A cette opacité, s'ajoute un grand nombre de supports de l'épargne retraite qui conduit alors à alimenter un paysage inadapté et déstructuré. Ainsi, M. Eric Woerth, dans son récent rapport sur l'épargne retraite présenté au nom de la commission des Finances de l'Assemblée nationale ^{7 ( * )} , précisait :

« De nombreux outils existent pour répondre à ce besoin. Mis en place à des époques différentes, selon des mécanismes différents, pour des populations distinctes, ils se sont accumulés pour former à l'heure actuelle un paysage confus et foncièrement inéquitable, qui, de surcroît, ne couvre pas la totalité des personnes potentiellement intéressées. »

De fait, jusqu'à la loi du 21 août 2003, le régime de l'épargne-retraite n'était pas satisfaisant. S'il existait déjà certains produits financiers spécifiques dédiés à ce mode particulier d'épargne, ils ne restaient accessibles qu'à une partie seulement de la population.

Taux de détention d'une épargne retraite ⁽¹⁾ en 2000

	Répartition des ménages	Epargne retraite
Ensemble 1996	100,0	10,6
Ensemble 1998	100,0	9,2
Ensemble 2000	100,0	11,9
Age de la personne de référence
Moins de 30 ans	11,6	5,8
De 30 à 39 ans	18,0	15,6
De 40 à 49 ans	20,1	21,6
De 50 à 59 ans	16,8	16,4
De 60 à 69 as	13,9	6,7
70 ans ou plus	19,6	2,1
Catégorie sociale de la personne de référence
Agriculteur	1,5	37,6
Artisan, commerçant, industriel	4,7	32,6
Profession libérale	0,8	43,3
Cadre	9,2	26,7
Profession intermédiaire	12,9	17,2
Employé	11,3	12,3
Ouvrier qualifié	14,7	12,1
Ouvrier non qualifié	5,3	4,4
Agriculteur retraité	2,9	7,1
Indépendant retraité	3,0	2,6
Salarié retraité	24,8	3,8
Autre inactif	9,0	2,1
Revenu annuel du ménage
Moins de 60.000 francs	14,4	2,6
De 60 à 100.000 francs	22,0	4,3
De 100 à 150.000 francs	24,5	10,1
De 150 à 240.000 francs	24,7	15,9
De 240 à 300.000 francs	6,9	25,9
300.000 francs ou plus	7,5	31,9

Source : Enquête Patrimoine des ménages 2000. (INSEE).
(1) L'INSEE recense ici les produits d'épargne collectifs ou individuels avec sortie en rente viagère.

La mise en place d'un cadre destiné à l'épargne-retraite figurait parmi les engagements du Président de la République lors de la campagne électorale.

Dans son rapport précité, M. Eric Woerth procédait à plusieurs estimations destinées, sur la base de la législation alors en vigueur, à fournir un ordre de grandeur de l'effort d'épargne nécessaire pour compenser la baisse tendancielle des taux de remplacement des régimes de base et complémentaires. Ainsi, par exemple, 1.000 euros d'épargne annuelle permettraient à un salarié aujourd'hui âgé de trente ans, employé modeste, de préserver, une fois à la retraite, le taux de remplacement de son dernier salaire qui est aujourd'hui de l'ordre de 79 %. A l'autre extrême, il faudrait près de 10.000 euros d'épargne annuelle au cadre supérieur à la carrière rapide et aujourd'hui âgé de cinquante ans pour préserver un taux de remplacement par ailleurs modeste. Entre ces deux hypothèses, les autres simulations sur cas-types attestent de la nécessité et la pertinence d'un supplément de retraite : pour un salarié cadre à carrière moyenne avec un salaire annuel de 40.000 euros, le montant correspondant serait de 4.200 euros par an.

b) Un nouveau cadre de développement

La loi du 21 août 2003 pose le principe du droit, pour toute personne, d'accéder à l'épargne retraite pour compléter sa pension. Deux dispositifs nouveaux le lui permettent : le plan d'épargne individuelle pour la retraite devenu dans le projet de loi de finances pour 2004, plan d'épargne retraite populaire et le plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite.

Le projet de loi de finances pour 2004 complète ces dispositions et détermine, à compter de 2004, l'incitation fiscale devant permettre à chacun de se constituer une épargne retraite en complément des régimes par répartition.

Cet avantage fiscal se présente :

- sous la forme d'une déduction du revenu net global des cotisations versées, à titre facultatif et en dehors de l'activité professionnelle, aux plans d'épargne retraite populaire (PERP) et aux régimes de retraite PREFON et assimilés ;

- dans la limite d'un plafond, exprimé pour chaque membre du foyer fiscal en proportion de ses revenus d'activité et assorti d'un plancher, qui permet d'accorder des possibilités de déduction plus élevées aux titulaires des rémunérations les plus faibles et de couvrir les inactifs, notamment les conjoints au foyer ;

- et sur lequel s'imputent, pour des raisons d'équité, les cotisations qui permettent déjà la constitution en franchise d'impôt dans le cadre de l'activité professionnelle, des droits à retraite en plus des régimes légaux de retraite par répartition : régimes de retraite supplémentaire rendus obligatoires par l'entreprise (dit article 83), régimes facultatifs « Madelin » des non-salariés, abondement de l'entreprise au plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR).

Cet encouragement fiscal à l'épargne retraite s'est accompagné d'une simplification et d'une clarification des règles de déduction des revenus professionnels, des cotisations de retraite et de prévoyance, qui se traduisent par :

- la déduction sans limite des cotisations versées aux régimes légalement obligatoires de retraite complémentaire (ARRCO et AGIRC pour les salariés) ;

- la déduction sous un plafond spécifique des cotisations versées aux régimes obligatoires d'entreprise de retraite supplémentaire « art. 83 » ou aux régimes facultatifs « Madelin » ;

- et la déduction, également sous plafond, des cotisations versées au titre de la prévoyance.

Projet de loi de finances 2004 et épargne-retraite

Le projet de loi de finances pour 2004 propose de fixer comme suit les différentes limites sous lesquelles les cotisations de retraite et de prévoyance seraient désormais déductibles de l'assiette de l'impôt sur le revenu :

Limites de déduction des cotisations versées au titre de l'épargne retraite (PERP)

Les cotisations versées au PERP et, le cas échéant, aux régimes de type PREFON, seraient déductibles pour chaque membre du foyer fiscal dans la limite maximum de 10 % des revenus d'activité professionnelle de l'intéressé ou de 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale (2.920 euros en 2003).

Les revenus d'activité professionnelle ne seraient toutefois retenus que dans la limite de huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003), soit une déduction annuelle maximum de l'ordre de 23.500 euros.

Limites de déduction des cotisations de retraite des revenus professionnels

Les cotisations salariales et patronales de retraite versées dans le cadre de régimes obligatoires d'entreprise pour les salariés (art. 83) ou des régimes « Madelin » pour les non-salariés seraient déductibles dans la limite d'un plafond spécifique égal :

- pour les salariés, à 8 % de la rémunération annuelle brute retenue dans la limite de huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003) ;

- pour les non-salariés, à 10 % du bénéfice imposable, retenu aussi dans la limite de huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale. Pour tenir compte d'une couverture plus réduite que celle des salariés (ARRCO/AGIRC) et, donc, de possibilités de déduction « hors plafond » plus limitées, les non-salariés bénéficieraient, sur la fraction du bénéfice supérieure au plafond annuel de la sécurité sociale (29.184 euros en 2003) et inférieure à 8 fois le plafond annuel de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003), d'un espace de déduction supplémentaire de 15 %. Les cotisations déductibles à ce titre ne seraient pas imputables sur le plafond de déduction de l'épargne retraite (PERP).

En outre, un plancher annuel de déduction, égal à 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale (2.920 euros en 2003), permettrait de prendre en compte la situation des entreprises déficitaires ou faiblement bénéficiaires, compte tenu de la spécificité des modes de détermination des bénéfices professionnels.

Limites de déduction des cotisations de prévoyance des revenus professionnels

Les cotisations de prévoyance (maladie, maternité, invalidité, décès) versées dans le cadre de régimes obligatoires d'entreprise pour les salariés ou de régimes facultatifs « Madelin » pour les non-salariés seraient déductibles dans une limite annuelle respectivement égale à 3 % de la rémunération annuelle brute et 3,75 % du bénéfice imposable, retenus dans la limite de 8 fois le plafond annuel de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003).

Ces limites seraient assorties d'un « plancher » égal à 7 % du plafond annuel de la sécurité sociale (2.043 euros en 2003) afin de prendre en compte la situation des titulaires des salaires ou bénéfices les moins élevés et les entreprises déficitaires.

Pour les non-salariés, la déduction des cotisations facultatives au titre de la perte d'emploi subie s'effectuerait dans la limite de 1,875 % du bénéfice imposable également plafonné à 8 fois le plafond annuel de la sécurité sociale. Un plancher de déduction, fixé à 2,5 % du plafond annuel de la sécurité sociale (730 euros en 2003), serait également applicable.

Source : PLF pour 2004

* ⁷ Rapport d'information n° 858, douzième législature, mai 2003.