3. Le poids important des aides au logement
Les aides au logement constituent la troisième mission de la branche et 20 % de ses dépenses. A côté des prestations versées pour le compte du FNH et du FNAL, la CNAF finance intégralement l'allocation de logement familial (ALF), au bénéfice des familles les plus modestes.
a) Une évolution équivalente à celle du PIB
A chaque aide, son financement
Les aides personnelles au logement sont de trois sortes et se différentient notamment par leur mode de financement :
- l'allocation de logement familial (ALF), servie essentiellement aux personnes et aux couples ayant au moins un enfant ou une personne à charge, est financée intégralement par la branche famille ;
- l'allocation de logement sociale (ALS), versée aux personnes ou aux couples sans personne à charge est financée par le FNAL, lui-même financé principalement par le budget de l'État et par deux cotisations des employeurs ;
- l'allocation personnalisée au logement (APL), bénéficiant aux familles ou aux personnes seules, au titre de la location ou de l'accession à la propriété est gérée par le FNH.
L'effort de la CNAF en faveur de l'aide au logement est essentiellement retranscrit dans les lignes ALF et dotations FNH-FNAL. Il s'établit en 2004 à environ 6,7 milliards d'euros, partagés de manière quasiment équivalente entre les deux lignes, soit une augmentation de 3 %.
Depuis 1998, les aides au logement augmentent parallèlement au PIB, c'est-à-dire de manière plus importante que les prestations légales, alors même qu'elles ne relèvent pas des missions centrales de la branche famille. Elles sont perçues par environ six millions de ménages, aux caractéristiques sociologiques différentes : l'ALS est versée en majorité aux âges « extrêmes » (moins de 25 ans et plus de 65 ans), c'est-à-dire à des inactifs, les deux autres aides bénéficient à un public plus varié.
Bénéficiaires des aides au logement selon
l'âge des bénéficiaires
au 31 décembre 2002
(CAF métropole)
|
|
ALF |
APL |
ALS |
|
Moins de 25 ans |
71.356 |
222.975 |
758.516 |
|
25 à 29 ans |
152.880 |
231.841 |
236.965 |
|
30 à 34 ans |
247.230 |
329.564 |
118.531 |
|
35 à 39 ans |
249.274 |
360.001 |
88.134 |
|
40 à 44 ans |
182.169 |
329.654 |
81.209 |
|
45 à 49 ans |
102.270 |
257.596 |
89.314 |
|
50 à 54 ans |
50.041 |
200.228 |
100.709 |
|
55 à 59 ans |
19.122 |
140.119 |
89.128 |
|
60 à 64 ans |
7.585 |
106.084 |
67.472 |
|
65 ans et plus |
7.270 |
423.324 |
405.432 |
|
Age non connu |
239 |
291 |
428 |
|
Total |
1.089.436 |
2.601.677 |
2.035.838 |
Source : CNAF
Une revalorisation des barèmes qui se fait attendre
Les aides au logement sont revalorisées tous les ans au 1 er juillet mais en 2002, le changement de gouvernement a eu pour conséquence une revalorisation rétroactive au mois de septembre.
Lors de la réunion de son conseil d'administration le 22 octobre 2002, la CNAF a exprimé un avis défavorable sur la revalorisation des aides au logement annoncée par le Gouvernement, la jugeant insuffisante et trop tardive, entraînant une désolvabilisation de fait des allocataires pendant plusieurs mois, un surcoût en gestion de 4,5 millions d'euros, ainsi que des remontées automatiques d'indus pesant sur les budgets de l'État et de la CNAF.
Votre rapporteur avait déjà, en son temps, déploré le retard pris dans la revalorisation des aides à la personne. Or, aucune revalorisation des barèmes n'est encore intervenue pour 2003. Ce retard, supérieur encore à celui enregistré l'an dernier, conduit la CNAF et les différents acteurs du logement à se préoccuper du futur montant de la revalorisation et des coûts de gestion qui en résulteront.
Votre rapporteur estime que cette situation n'est pas satisfaisante et souhaite la normalisation rapide de ce problème.
En outre, pour 2004, le Gouvernement annonce plusieurs mesures d'économies sur les aides à la personne, à hauteur de 185 millions d'euros, ce qui expliquerait la diminution de 3,4 % du poste qui leur est consacré dans le budget du logement.
b) Une aide destinée aux familles les plus modestes
En 2001, la réforme de la politique de l'aide au logement s'est traduite par une amélioration de la situation financière des familles les plus modestes, répondant ainsi à sa logique d'aide sociale, qui diffère de celle des prestations familiales.
Ventilation des bénéficiaires des aides
au logement selon la taille de la famille
et par prestation au 31
décembre 2002
(CAF métropole)
(en pourcentage)
|
|
ALF |
APL |
ALS |
Ensemble |
|
Isolés |
38,70 |
91,00 |
60,20 |
67,10 |
|
sans personne à charge |
0,40 |
91,00 |
39,80 |
50,60 |
|
avec une personne à charge |
21,40 |
- |
10,00 |
8,60 |
|
avec deux personnes à charge |
11,60 |
- |
6,50 |
5,10 |
|
avec trois personnes à charge ou plus |
5,30 |
- |
3,90 |
2,80 |
|
Couples |
61,30 |
9,00 |
39,80 |
32,90 |
|
sans personne à charge |
2,50 |
9,00 |
6,80 |
6,70 |
|
avec une personne à charge |
15,00 |
- |
6,90 |
6,00 |
|
avec deux personnes à charge |
22,90 |
- |
11,70 |
9,70 |
|
avec trois personnes à charge ou plus |
20,90 |
- |
14,40 |
10,50 |
|
Total |
100,00 |
100,00 |
100,00 |
100,00 |
Source : CNAF
Avant la réforme, les aides au logement obéissaient à deux barèmes différents pour leur calcul, celui de l'APL étant globalement plus avantageux que celui commun à l'ALF et à l'ALS. En outre, les ressources des ménages étaient différemment traitées selon l'aide servie, les personnes qui disposaient de faibles revenus d'activité percevant une aide au logement inférieure à celle des titulaires de minima sociaux, ce qui n'encourageait pas la reprise d'activité professionnelle. Il s'ensuivait qu'à situation identique (familiale, de revenus, de charges de loyer), les aides perçues pouvaient être très différentes.
La nécessité d'harmoniser les barèmes s'est donc imposée. Des mesures partielles ont été prises, notamment en 1998, par une revalorisation des loyers plafonds plus forte en ALF qu'en APL, avant l'annonce de la réforme. Puis, lors de la Conférence de la famille du 15 juin 2000, un barème unique a été mis en place en deux étapes (1 er janvier 2001 et 1 er janvier 2002) et s'applique désormais à l'ensemble du secteur locatif éligible aux deux aides, soit aux trois quarts des bénéficiaires des aides au logement.
D'après la Cour des comptes 6 ( * ) , le coût de cette réforme est évalué à 990 millions d'euros et ce nouveau barème a permis d'augmenter l'aide servie aux allocataires à faibles revenus, voisins du RMI, et d'améliorer sensiblement l'ALS pour les 75 % d'allocataires dont le loyer était supérieur aux plafonds.
On aurait pu - et d'aucuns le préconisaient - relever simplement le niveau des loyers plafonds en ALF, pour cesser de pénaliser les familles à revenus très modestes. Mais votre rapporteur considère que la réforme a été plus pertinente, car elle a construit un barème permettant, à terme, la mise en place d'une aide au logement unique.
Toutefois, comme il le soulignait déjà l'année dernière, c'est bien la CNAF, et non l'État, qui a financé le gros de la réforme. En effet, l'ALF, dont le coût a crû de 34,6 % depuis 1998 du fait de la réforme (contre une augmentation de 7,5 % pour les deux autres aides sur la période), est financée à 100 % par la branche famille.
* 6 Cour des Comptes. Rapport sur la sécurité sociale. Septembre 2002.