III. LA DÉTENTION DU CAPITAL : UNE APPROCHE PRAGMATIQUE
Le titre III du projet de loi ouvre la possibilité que le capital de France Télécom ne soit plus détenu majoritairement par l'Etat.
A. LE REFUS DE TOUTE POSITION DOGMATIQUE SUR LA QUESTION
1. Dépasser les affrontements idéologiques
Votre Commission s'était prononcée, en mars 2002, sur la question du statut de France Télécom à l'occasion de l'examen du rapport d'information sur cette entreprise que lui avait présenté votre rapporteur 36 ( * ) . Sa position se résumait d'une formule : « pas de proscription idéologique de l'appartenance au secteur public ; pas de prohibition dogmatique de la privatisation ».
Certes, elle écartait tout renoncement à la détention de la majorité du capital par l'Etat pendant la crise que traversait, à l'époque, l'entreprise. Elle considérait toutefois qu'à compter du moment où cette dernière retrouverait un environnement stable, la question de la composition de son capital devait être réglée en fonction de ses intérêts industriels propres et non en vertu d' a priori idéologiques, quels qu'ils soient.
Telle est la voie sur laquelle s'engage le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui.
Tout comme votre Commission le souhaitait, il retient comme priorité la capacité d'adaptation de l'opérateur public à la réalité économique dans laquelle il s'inscrit.
2. Eviter les procès d'intention
La montée en puissance du service universel et la régulation des télécommunications permettent aujourd'hui de concilier l'ouverture du secteur à la concurrence, qui bénéficie au consommateur, avec le maintien d'obligations de service public, qui bénéficie au citoyen. Dès lors, force est de le reconnaître, le contrôle majoritaire de l'opérateur historique par l'Etat n'est plus une condition clef de l'accomplissement des prestations d'intérêt général devant être assurées dans le secteur des télécommunications. A la différence de la situation prévalant en 1996, les réalités de 2003 font que désormais l'enracinement de la réglementation concurrentielle et de la régulation du secteur par l'ART rendent moins fondamental pour l'avenir du service public des télécommunications ce contrôle majoritaire.
La participation de l'Etat au capital de l'entreprise continue néanmoins de se justifier pleinement du point de vue patrimonial, juridique et stratégique.
Du point de vue patrimonial, il appartient au Gouvernement de valoriser au mieux les participations industrielles de l'Etat. Dans cette perspective, votre Commission se réjouit de la mise en place de l'Agence nationale des participations. Pas plus qu'aucun investisseur, l'Etat n'a de raisons a priori de s'alléger d'un portefeuille participatif qui se révèle aujourd'hui -avec la sortie de crise- fortement porteur d'avenir et de valeur.
Du point de vue juridique, l'Etat ne saurait se désintéresser d'une entreprise dans laquelle travailleront pendant les 30 ans qui viennent des dizaines de milliers de fonctionnaires.
Du point de vue stratégique, il apparaît logique que l'Etat garde, en tout état de cause, une présence forte, même minoritaire dans le principal opérateur de télécommunications sur le marché national. Votre rapporteur estime que cet élément devrait être de nature à rassurer ceux des personnels de l'entreprise qui craignent un désengagement de l'Etat et une perte de vue des intérêts collectifs qu'elle porte. Un éventuel passage de la part de l'Etat en dessous du seuil de 50 % ne ferait pas de France Télécom une entreprise oublieuse de ses obligations nationales, car une entreprise c'est d'abord ceux qui y travaillent, et ceux-là, formés à l'école du service public, y compris à l'échelon de la direction, sont parfaitement conscients des responsabilités spécifiques qui leur incombent et ils y sont attachés.
Ces divers éléments rendent aujourd'hui moins nécessaires les solutions alternatives que votre rapporteur avait examinées dans son précédent rapport sur France Télécom. Ainsi, il s'était notamment interrogé sur l'opportunité d'un mécanisme d'action préférentielle ( golden share ). De tels mécanismes ont pu permettre par le passé, dans certains secteurs 37 ( * ) , que les États nationaux conservent la possibilité de reprendre à tout instant le contrôle total d'une grande entreprise.
Toutefois, les restrictions croissantes apportées par la jurisprudence des institutions européennes a désormais rendu quasiment impossible la mise en place de tels dispositifs. Celle-ci a en effet précisé que ceux-ci ne peuvent être acceptés que si :
- premièrement, il est justifié par une nécessité d'ordre public ou un motif impérieux d'intérêt général ;
- deuxièmement, il doit être proportionné à l'objectif à atteindre :
- et, troisièmement, le résultat ne peut être obtenu par d'autres moyens 38 ( * ) .
On voit bien que, dans le cadre du service universel tel que défini par les directives européennes, il serait très difficile de remplir ces conditions. Que se passerait-il si le législateur passait outre ? Votre rapporteur s'est longuement interrogé à ce point. Il est à peu près certain que la France serait condamnée au niveau européen et que France Télécom en payerait certainement le prix non seulement juridique, mais aussi économique.
En outre, ces dispositifs sont aujourd'hui souvent interprétés comme un signe de défiance envers le marché, alors même que France Télécom a de bonnes raisons de l'aborder avec confiance, voire avec ambition. La solution originale retenue par le projet de loi, qui permet de garantir la présence au sein même de France Télécom d'un nombre très important de fonctionnaires, offre une issue à la fois difficilement attaquable au plan juridique, économiquement avantageuse pour l'entreprise et protectrice des intérêts nationaux.
En aucun cas, la suppression de l'obligation de détention majoritaire de France Télécom par l'Etat, inscrite dans le projet de loi, ne peut donc être considérée comme le signe d'un quelconque abandon de l'entreprise par son actionnaire principal. Elle est simplement la démonstration que cet actionnaire a tiré les leçons de la crise que l'entreprise vient de traverser et qu'il est déterminé à lui confier tous les moyens dont disposent les autres opérateurs de télécommunications pour s'adapter aux marchés et développer leurs activités.
* 36 Rapport n° 274 (2001-2002), France Télécom : pour un avenir ouvert, pp. 84 à 101.
* 37 C'était en particulier le cas dans le secteur du transport aérien.
* 38 Pour les deux premières conditions, la restriction nationale « doit être propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elle poursuit et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint » : CJCE, 13 mai 2003, C-463/00 Commission/Royaume d'Espagne, considérant n°68. Pour la dernière condition, voir CJCE, 14 décembre 1995 C-163/94, Sanz de Lera.