Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord sur la conservation des cétacés de la mer noire, de la Méditerranée et de la zone atlantique adjacente

Rapport n° 118 (2002-2003) de Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 8 janvier 2003

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N° 118

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 19 décembre 2002

^{Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 janvier 2003}

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord sur la conservation des cétacés de la mer Noire , de la Méditerranée et de la zone atlantique adjacente ,

Par Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Ernest Cartigny, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, André Ferrand, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Voir le numéro :

Sénat : 63 (2001-2002)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'accord sur la conservation des cétacés de la mer Noire, de la Méditerranée et de la zone atlantique adjacente (ACCOBAMS) a été ouvert à la signature à Monaco le 24 novembre 1996. La France a signé l'accord en février 1998. Il est entrée en vigueur le 1er juin 2001 entre cinq Etats Méditerranéens et deux Etats riverains de la mer Noire.

Cet accord est le second dispositif visant à assurer la conservation des cétacés, après celui du 17 mars 1992 relatif à la conservation des petits cétacés de la Baltique et de la mer du Nord, pris dans le cadre de la convention sur les espèces migratrices appartenant à la faune sauvage(CMS), qui ouvrait la possibilité de conclure des accords de coopération régionale (convention de Bonn du 23 juin 1979 et entrée en vigueur le 1er novembre 1983).

L'accord de 1996 est le fruit de consultations menées entre les secrétariats de trois conventions : la convention de Bonn, la convention de Barcelone sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée de 1976 et la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe. Un premier comité informel sur les petits cétacés en Méditerranée avait été créé en 1989. Puis à partir de 1991, le secrétariat de la convention de Bucarest sur la protection de la mer Noire contre les pollutions s'est joint à ce groupe de travail.

Les premières consultations interconventions se sont tenues en octobre 1992. Trois ans plus tard, une première réunion de négociation portant sur le présent accord s'est tenue à Monaco du 26 au 30 septembre 1995. Elle a abouti à l'adoption des grandes lignes de l'accord, du plan d'action annexé et de son extension aux grands cétacés. La définition précise de la zone de l'accord, le statut des eaux intérieures et l'élargissement à une zone atlantique adjacente ont été adoptés lors d'une seconde réunion à Monaco du 18 au 24 novembre 1996, qui a permis de conclure la négociation et d'ouvrir l'accord à la signature des Parties. La quasi totalité des pays riverains de la Méditerranée et de la mer Noire, ainsi qu'un grand nombre d'organisations intergouvernementales et non gouvernementales, ont participé à la conférence.

Votre rapporteur présentera le champ d'application de l'accord, le plan de protection annexé favorisant la conservation des cétacés et les organes ad hoc créés pour assurer la mise en oeuvre de l'accord et la coopération entre les parties.

I. UN LARGE CHAMP D'APPLICATION

Afin d'assurer l'efficacité de l'accord, les Parties ont adopté un champ d'application large aussi bien du point de vue de la géographie, des espèces protégées que des Etats susceptibles d'être Parties.

A. LA DÉLIMITATION GÉOGRAPHIQUE DE LA ZONE D'APPLICATION DE L'ACCORD

La zone géographique où s'applique l'accord dite « zone de l'accord » est fixée par l'article 1er. Elle est définie largement pour assurer une protection efficace des cétacés. Elle est constituée de l'ensemble de la Méditerranée et de la mer Noire ainsi que les eaux intérieures qui y sont reliées et qui relient ces eaux maritimes (certains canaux ou embouchures de fleuves par exemple). Les Parties sont autorisées, lors de la signature ou du dépôt de leur instrument de ratification, à émettre une réserve sur une portion spécifique et limitée de leurs eaux intérieures. Aucun Etat Partie n'a, pour l'instant, fait usage de cette possibilité.

S'ajoute à cette zone une zone atlantique adjacente délimitée à l'est par le détroit de Gibraltar et à l'ouest par la ligne reliant les phares du cap San Vincente (Portugal) et Casablanca (Maroc).

B. LA DÉFINITION NON LIMITATIVE DE LA LISTE DES CÉTACÉS PROTÉGÉS

L'accord, ayant pour but la protection de l'ensemble des cétacés de la Méditerranée et de la mer Noire, les définit comme l'ensemble des animaux des espèces et sous-espèces d' Odontoceti (possédant une dentition, ex de l'Orque ou du Dauphin) ou Mysticeti (à fanons, ex : de la Baleine bleue). Les cétacés sont un groupe de mammifère marin, au même titre que les pinnipèdes (phoques, otaries, morses) et les siréniens (dugongs, lamantins).

Une liste indicative des cétacés protégés est annexée à l'accord. Cette liste n'est cependant qu'indicative, le présent accord s'appliquant « également à toute autre espèce de cétacés non répertoriée à cette annexe, mais qui est susceptible de fréquenter la zone de l'Accord de façon accidentelle ou occasionnelle ».

Au sein de cette liste sont notamment citées différentes espèces (18) de dauphins, de marsouins, d'orques, de rorquals, de baleines (à bec, à bosse, de Biscaye) et de cachalots. 22 espèces de cétacés ont été signalées au moins une fois en Méditerranée sur les 79 espèces répertoriées dans le monde, c'est dire la richesse et la variété de la faune méditerranéenne.

C. UN ACCORD LARGEMENT OUVERT À LA SIGNATURE

L'accord a pour objectif d'assurer la conservation des cétacés sur l'ensemble de la zone maritime couverte par l'accord. De ce fait, cette zone recouvre les mers territoriales des Etats riverains et les eaux internationales de la Méditerranée de la mer Noire et de la zone adjacente de l'Atlantique.

Peuvent donc être parties : les Etats riverains (y compris le Portugal) et tout Etat, dit « Etat de l'aire de répartition » dont les navires battant son pavillon exercent des activités dans la zone de l'Accord susceptibles d'affecter la conservation des cétacés. Cependant aucun Etat non riverain n'a pour l'instant signé l'accord.

En outre, dans le cas des Etats riverains, l'accord s'applique bien entendu non seulement dans leurs eaux territoriales et intérieures, mais également à l'ensemble des bâtiments battant leur pavillon et exerçant des activités dans la zone de l'Accord.

Enfin, l'article 1er du présent accord précise que ses différentes dispositions ne peuvent avoir aucun impact sur l'application générale du droit de la mer issu de la convention de Montego Bay de 1982, sur l'application de la convention de Montreux de 1936 sur le régime des détroits du Bosphore et des Dardanelles et sur des revendications ou des contestations de souveraineté ou de juridiction nationales. La France, la Grèce, l'Italie et l'Espagne ont en outre déposé une déclaration interprétative visant à rappeler les compétences exclusives de l'Union européenne en matière de pêche (cf. annexe).

II. UN PLAN DE CONSERVATION GLOBAL DES CÉTACÉS

L'accord de 1996 a pour objectif d'assurer la protection des cétacés en interdisant leur capture délibérée, en limitant les effets des activités humaines, en protégeant leur habitat, en développant la recherche et en favorisant la prise de mesures d'urgence. L'objectif de l'accord et les mesures de conservations sont définis par l'article 2 et précisés par le plan de conservation constituant l'annexe II.

A. L'INTERDICTION DE LA CAPTURE DÉLIBÉRÉE DES CÉTACÉS

Par l'article 2 de l'accord, les Etats s'engagent à interdire et à prendre toutes les mesures nécessaires pour éliminer, « tout prélèvement délibéré de cétacés ».

La France n'aura pas à modifier sa réglementation sur ce point. En effet, l'arrêté du 27 juillet 1995, pris en application du code de l'environnement, a instauré un régime de protection intégrale des cétacés. Leur capture délibérée est interdite, sauf à des fins scientifiques et dans le cadre d'autorisations délivrées par le ministère chargé de l'environnement.

B. LE CONTRÔLE DE L'IMPACT DES ACTIVITÉS HUMAINES ET LA CRÉATION DE ZONES SPÉCIALEMENT PROTÉGÉES

La zone maritime de la Méditerranée et de la mer Noire est soumise à une forte pression humaine. On estime que la population des rives de la Méditerranée passera d'ici 2030 de 450 à 570 millions d'habitants. La Méditerranée malgré sa très faible superficie concentre 15 % du trafic maritime mondial. Le nombre des navires de pêche a progressé de 20 % entre 1980 et 1992. La mer Noire, en tant que mer « très » fermée, est particulièrement sensible à toutes les pollutions d'origine terrestre ou maritime qui détériorent durablement son écosystème.

Or les cétacés, du fait de leur longue durée de vie, de leur faible taux de reproduction et de leur position au sommet de la chaîne alimentaire, sont plus sensibles que d'autres espèces à la pollution et aux effets des activités humaines.

C'est pour ces raisons que le plan de conservation de l'annexe II demande un strict contrôle des activités humaines dans le but de limiter leur impact sur les populations de cétacés.

Ainsi, pour minimiser les effets négatifs de la pêche, le plan de conservation prévoit l'interdiction des filets maillants dérivants de plus de 2,5 km de long, l'abandon ou la dérive en mer des engins de pêche et rend obligatoire « le lâcher immédiat des cétacés pris accidentellement dans des engins de pêche dans des conditions qui garantissent leur survie ».

Par ailleurs, le plan de conservation demande aux Etats de mener des études d'impact pour évaluer les effets et par la suite réglementer les activités suivantes : la pêche, la prospection et l'exploitation off-shore, les sports nautiques, le tourisme et l'observation des cétacés, et plus généralement de l'ensemble des interactions hommes-cétacés.

Les Etats s'engagent également à réglementer et à limiter « les déversements en mer de substances polluantes susceptibles d'avoir des effets néfastes sur les cétacés ».

Enfin, les mesures de protection des espèces, du milieu et la limitation des interactions hommes-cétacés sont complétées par la création d'un réseau d'aires spécialement protégées correspondant à leurs zones de vie, de reproduction ou d'alimentation. Ces aires sont créées dans le cadre de la convention de 1976 de protection de la Méditerranée contre la pollution et de son protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique adopté le 10 juin 1995.

C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA RECHERCHE ET DE L'INFORMATION SUR LES CÉTACÉS

Les Parties signataires de l'accord de 1996 ont considéré que les connaissances scientifiques sur les cétacés devaient être renforcées dans le cadre d'une coopération afin de prendre les mesures les plus pertinentes de conservation et de mieux informer les professionnels et le public.

A ce titre, le plan de conservation prévoit que les Etats s'engagent à entreprendre des recherches coordonnées et concertées. Ces recherches auront en particulier pour objectif de surveiller l'état et l'évolution des espèces, de déterminer les voies de migration, les aires de reproduction et d'alimentation, afin de définir les zones dans lesquelles les activités humaines pourraient nécessiter une réglementation, évaluer les besoins alimentaires des différentes espèces et adapter les techniques de pêche, développer les programmes de recherche portant sur les animaux morts, échoués, blessés ou malades, et faciliter le développement des techniques acoustiques passives pour assurer la surveillance continue des populations.

Le plan de conservation incite en outre les Etats à développer les outils communs de collecte, de synthèse et de diffusion des renseignements sur les cétacés (prises accidentelles, échouages, épizooties).

Grâce à la centralisation de ces renseignements, les modules de formation et d'information doivent pouvoir être développés à destination des chercheurs, des professionnels de la mer et du public (liste des zones protégées, règles de protection, autorités nationales compétentes, guides d'information, de sensibilisation et d'identification, recommandations vétérinaires pour le sauvetage des cétacés, et programme de formation sur l'observation, le relâchage, le transport et les techniques de premiers soins).

D. LA RÉPONSE À DES SITUATIONS D'URGENCE

Dans le cadre de l'action en faveur de la conservation des cétacés, l'accord de 1996 doit enfin permettre de gérer en commun des situations d'urgence (pollutions majeures, échouages, épizooties).

L'accord met en place un mécanisme d'alerte et doit permettre de préparer des plans d'urgence et de désigner des laboratoires, des centres de gestion de crise et les moyens humains et matériels nécessaires.

III. LES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT DE L'ACCORD

Comme la plupart des textes internationaux, le présent accord met en place des organisations ad hoc de décision et de fonctionnement. Cependant, dans le but de limiter leur coût financier et de favoriser une gestion concertée des problèmes de conservation des espèces marines, l'accord prévoit explicitement que le secrétariat de l'accord et le comité scientifique seront des organes déjà existants.

A. LES ORGANES DE DÉCISION : LA RÉUNION DES PARTIES ET LE BUREAU.

La réunion des parties constitue l'organe de décision de l'accord (article 3). Elle est convoquée tous les trois ans, sauf demande d'une session extraordinaire par deux tiers des parties. Chaque Etat partie dispose d'une voix.

Les organisations internationales gouvernementales et non gouvernementales concernées par la conservation des cétacés dans la zone de l'accord peuvent assister en tant qu'observateur à la réunion des parties, mais elles ne disposent pas du droit de vote.

Toutes les décisions de la réunion des parties sont adoptées par consensus. A défaut de consensus, les décisions relatives au plan de conservation ou à la liste des espèces protégées peuvent être prises par un vote à la majorité des deux tiers. Cependant, dans ce cas, un Etat partie peut déclarer, par notification écrite faite dans les 150 jours suivants, qu'il ne l'appliquera pas.

A chaque réunion des parties, les Etats font le bilan de la conservation des cétacés dans la zone de l'accord et adoptent des recommandations ou des mesures pour atteindre les objectifs de l'accord. Ils votent le budget pour les trois années suivantes. Le budget est adopté par consensus (article 9). La contribution de la France sera de 36 800 euros. La réunion des parties peut également décider de mettre en place un fonds additionnel financé par des contributions volontaires et d'encourager le soutien technique ou financier à certains Etats parties.

La réunion des parties élit un bureau qui a pour mission de donner des directives au secrétariat de l'accord et, entre les sessions de la réunion des parties, de représenter les parties et de mener à bien les activités intérimaires. Le bureau se réunit une fois par an (article 6).

B. LES ORGANES ADMINISTRATIFS ET SCIENTIFIQUES

L'organe administratif chargé du fonctionnement de l'accord est le Secrétariat. Il est constitué au sein du secrétariat de la convention de Bonn de 1979.

Désigné par la réunion des parties, il a pour mission d'assurer la préparation et le secrétariat des sessions de la réunion des parties et des réunions du bureau. Il assure la liaison et facilite la coopération avec les autres conventions ou accord internationaux. Il assiste les Etats dans l'application de l'accord. Il prépare les décisions et les mesures de conservations. Il gère le budget.

Par ailleurs, au niveau sous-régional (Méditerranée et mer Noire), des unités de coordination sont créés afin de faciliter la mise en oeuvre du plan de conservation, rassembler et dévaluer les informations récoltées, de fournir un soutien administratif au Comité scientifique et de publier des rapports sur la conservation des espèces de cétacés (article 5). Ces unités s'appuieront sur les dispositifs mis en place par les conventions de Barcelone et de Bucarest.

Enfin, l'accord instaure un Comité scientifique composé d'experts. Il a un rôle consultatif auprès de la réunion des parties. Ce rôle est dévolu à la Commission internationale pour l'exploration scientifique de la Méditerranée. Le Comité scientifique est consulté sur l'évaluation des résultats des mesures de conservation et sur l'adoption de nouvelles lignes directrices. Il doit également faciliter la coopération scientifique entre les Etats membres.

CONCLUSION

Cet accord devrait permettre de prendre des mesures communes et concertées, seules susceptibles d'assurer la conservation des espèces de cétacés dont les zones de répartitions dépassent largement le cadre des eaux territoriales et même parfois de la Méditerranée.

Au-delà même du problème de la conservation des cétacés, cet accord constitue un cadre supplémentaire, mais particulièrement nécessaire et opportune, de coopération concrète entre les deux rives de la Méditerranée permettant à chacun de prendre conscience de ce qui nous unit et des richesses communes plutôt que de ce qui nous sépare.

C'est pourquoi, sous le bénéfice de ces observations, votre rapporteur vous propose d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa séance du mercredi 8 janvier, la commission a procédé à l'examen du présent rapport.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté, à l'unanimité, le rapport.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord sur la conservation des cétacées de la mer Noire, de la Méditerranée et de la zone atlantique adjacente (ensemble deux annexes), signé à Monaco le 24 novembre 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{1 ( * )}

ANNEXE I-
ÉTUDE D'IMPACT2 ( * )

- Etat de droit et situation de faits existants et leurs insuffisances :

L'Accord sur la conservation des cétacés de la Mer Noire, de la Méditerranée et de la zone Atlantique adjacente s'inscrit dans la filiation d'une quinzaine d'instruments mondiaux et régionaux relatifs au droit de la mer, à la protection du milieu marin contre la pollution et, enfin, à la conservation, la gestion et l'utilisation des espèces migratrices et des cétacés en particulier.

L'adoption de ce nouvel accord présente l'intérêt majeur de renforcer l'efficacité du dispositif actuel de protection des cétacés en élargissant la zone géographique couverte par la Convention de Barcelone de 1976 et son plan d'action sur la protection des cétacés de 1991, dont les dispositions ne s'appliquaient qu'en Méditerranée.

En outre, deuxième accord régional portant sur les cétacés conclu dans le cadre de la Convention de 1979 sur les espèces migratrices appartenant à la faune sauvage, après l'accord sur la conservation des petits cétacés de la mer baltique et de la mer du Nord du 17 mars 1992, il organise une coopération régionale nouvelle, étendue d'ailleurs à d'autres espèces de cétacés.

- Bénéfices escomptés en matière :

* d'emploi :

L'Accord peut favoriser l'exportation du savoir-faire français en matière de gestion de la faune marine. Il est cependant prématuré d'en quantifier de manière précise les retombées en termes d'emplois.

* d'intérêt général :

L'Accord signé à Monaco inscrit la politique française de conservation des cétacés dans un dispositif plus large. Il contribue au développement d'une politique de réseau indispensable à la connaissance de ces espèces migratrices et chaque pays bénéficiera de l'expérience de ses partenaires en la matière.

Enfin, il met les parties en mesure de répondre avec plus d'efficacité aux situations d'urgence, telles qu'échouages ou pollution.

* d'incidence financière :

Cet Accord instaure des contributions financières obligatoires à la charge des Parties, dont le montant sera précisé lors de leur première réunion.

Toutefois, de manière indirecte, la mise en commun des résultats de recherches scientifiques, le renforcement de la coordination entre les différents acteurs, ainsi que la préparation par le Secrétariat de lignes directrices, permettront aussi de gérer avec plus d'efficacité les interactions entre hommes et cétacés, la protection des cétacés, les situations d'urgence ou de sauvetage. Cet approfondissement des connaissances scientifiques devrait permettre d'améliorer les politiques de prévention et de conservation, et, de fait, de réaliser des économies de moyens en ce qui concerne la réparation des dommages écologiques.

* de simplification des formalités administratives :

Diverses mesures telles que l'institution d'unités de coordination sous-régionales et la communication par chacune des Parties des coordonnées d'un responsable (dénommé « point de contact ») sont susceptibles de rendre la coopération plus aisée en matière de formalités administratives.

* de complexité de l'ordonnancement juridique :

Le dispositif réglementaire français, fondé sur le code de l'environnement (ancien livre II du code rural), répond dès à présent largement aux contraintes instaurées par l'Accord. En effet, l'arrêté du 27 juillet 1995, pris en application dudit code, a instauré un régime de protection intégrale des cétacés. Leur capture délibérée est interdite, sauf à des fins scientifiques et dans le cadre d'autorisations délivrées par le ministère chargé de l'environnement.

De ce fait, sa mise en oeuvre n'entraînera pas de modification de l'ordonnancement juridique français.

ANNEXE II -
DÉCLARATION CONJOINTE DE LA FRANCE, DE LA GRÈCE, DE L'ITALIE ET DE L'ESPAGNE

Les représentants de la France, de la Grèce, de l'Italie et de l'Espagne font la déclaration conjointe suivante :

« L'exploitation d'un certain nombre d'espèces énumérées dans les annexes, en particulier dans la liste des espèces dont l'exploitation doit être réglementée, relève de la compétence exclusive de la Communauté européenne dans le domaine de la pêche. En conséquence, les Etats membres de la Communauté européenne mettront en application si nécessaire toute mesure future relative à l'exploitation dans la mesure où la Communauté européenne approuvera les annexes. Toute mesure future sera prise dans le cadre de la politique de la pêche de la Communauté européenne. »

ANNEXE III-
ETAT DES SIGNATURES ET RATIFICATIONS DE L'ACCOBAMS AU 31 DÉCEMBRE 2002

PAYS	SIGNATURES	RATIFICATIONS
	Dates	Date de l'instrument	Dépôt de l'instrument
ZONE MÉDITERRANÉE ET ZONE ATLANTIQUE ADJACENTE
Albanie	24/11/96	25/05/01	03/07/01
Algérie
Bosnie-Herzégovine
Chypre	24/11/96
Communauté européenne
Croatie	24/11/96	03/05/00	10/07/00
Egypte
Espagne	24/11/96	07/01/99	02/02/99
France	24/11/96
Grande-Bretagne
Grèce	24/11/96
Israël
Italie	24/11/96
Liban
Libye
Malte	23/03/01	23/03/01	23/03/01
Maroc	28/03/97	13/05/99	05/07/99
Monaco	24/11/96	25/04/97	30/04/97
Portugal	24/11/96
République fédérale de Yougoslavie
Slovénie
Syrie
Tunisie	24/11/96	31/12/01	15/01/02
ZONE MER NOIRE
Bulgarie	16/09/99	23/09/99	10/11/99
Russie
Géorgie	24/11/96	30/03/01	31/05/01
Roumanie	28/09/98	13/06/00	17/07/00
Turquie
Ukraine

* ¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 63 (2001-2002).

* ² Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.