Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 2002

Rapports législatifs

Rapport n° 97 (2002-2003), déposé le

II. - AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 31 A (nouveau)

Instauration d'un ticket modérateur pour l'aide médicale de l'Etat

Commentaire : le présent article vise à instituer un système de ticket modérateur pour l'aide médicale de l'Etat.

Le présent article est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de notre collègue députée Marie-Anne Montchamp, sous-amendé par le gouvernement de façon substantielle.

Il vise à instituer un ticket modérateur au titre de l'aide médicale de l'Etat afin de ralentir le rythme des dépenses de ce dispositif.

L'entrée en vigueur de la couverture maladie universelle (CMU), le 1 er janvier 2000, a entraîné une modification de la destination de l'aide médicale de l'Etat : celle-ci concerne désormais les personnes étrangères en situation irrégulière ne pouvant prétendre à la CMU et, accessoirement, les Français de l'étranger sans ressources venant se faire soigner en France.

L'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles dispose ainsi que tout étranger résidant en France sans remplir les conditions fixées par l'article L. 380-1 du code de la sécurité sociale, en vertu duquel toute personne résidant en France de façon stable et régulière relève du régime général lorsqu'elle n'a droit à aucun autre titre aux prestations en nature d'un régime d'assurance maladie et maternité, et dont les ressources ne dépassent pas le plafond de la sécurité sociale, a droit, pour lui-même et les personnes à sa charge à l'aide médicale de l'Etat. Ainsi, les étrangers en situation irrégulière ont droit à la prise en charge intégrale par l'Etat des frais de soins et du forfait journalier.

Or, le précédent gouvernement, lorsqu'il a conçu le texte de la loi instaurant la CMU, a très largement sous-estimé les dépenses qu'occasionnerait la réforme de l'aide médicale de l'Etat. Mme Martine Aubry, alors ministre de l'emploi et de la solidarité, avait ainsi évoqué un coût d'environ 45 millions d'euros.

En réalité, ce coût est beaucoup plus élevé. Ainsi, les dotations inscrites au projet de loi de finances pour 2003, sur le chapitre 46-82 du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, s'élèvent à 233,48 millions d'euros, après 60,98 millions d'euros en 2002, soit une progression de près de 283 % !

La loi de finances rectificative de l'été 2002 a d'ailleurs dû ouvrir 445 millions d'euros à ce titre, dont 265 millions d'euros pour couvrir les dettes cumulées jusqu'au 31 décembre 2001 et 180 millions d'euros pour combler les insuffisances de financement pour 2002.

Le présent article poursuit donc un objectif de modération de ces dépenses et de responsabilisation des bénéficiaires , en instaurant, pour ceux-ci, une participation alignée sur le dispositif du régime de base de la sécurité sociale, à savoir un ticket modérateur pour les dépenses de médecine de ville et le transport sanitaire, ainsi qu'un forfait journalier pour les frais d'hospitalisation. Le taux moyen de ce ticket modérateur est de 30 %, mais il varie en fonction des actes.

Il propose donc de modifier le premier alinéa de l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles, afin de poser le principe d'une participation financière des bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat aux dépenses des soins qu'ils reçoivent à ce titre.

En raison du niveau généralement faible des revenus de la plupart des étrangers en situation irrégulière, cette participation sera limitée par un dispositif de plafonnement institué par décret - le gouvernement envisagerait un plafonnement de 10 euros à 15 euros par acte - et ne sera pas supérieure à celle acquittée par les assurés sociaux.

Le présent article propose également d'ajouter un troisième alinéa à l'article L. 251-2 précité, qui précise les cas dans lesquels une participation des bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat ne pourra être exigée, en particulier en cas de pathologie grave ou coûteuse.

De même, une participation financière ne pourra, en aucun cas, être demandée si les frais médicaux sont engagés au profit d'un mineur.

En effet, le sous-amendement du gouvernement vise à dispenser les mineurs de ticket modérateur et prévoit que les bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat pourront accéder aux soins de ville, ce qui permettra de désengorger les hôpitaux sur lesquels est centré le dispositif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 B (nouveau)

Passage à une périodicité mensuelle pour la communication au Parlement de la situation des dépenses engagées

Commentaire : le présent article propose que la situation des dépenses engagées soit transmise aux commissions des finances des deux assemblées tous les mois et non tous les trimestres comme le prévoit l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959.

Le III de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 détermine les informations devant être fournies périodiquement aux commission des finances des deux assemblées parmi lesquelles figure la situation des dépenses engagées. Cette situation est transmise chaque trimestre, contrairement aux situations en matière de paiements effectifs qui font l'objet d'une transmission électronique mensuelle de la part de la direction générale de la comptabilité publique détaillée au niveau des articles.

Une transmission mensuelle de la situation des dépenses engagées paraît conforme aux perspectives de contrôle de l'exécution de la dépense publique ouvertes par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances. Au regard des possibilités offertes aujourd'hui par l'informatique, cette transmission mensuelle paraît possible.

En conséquence, sur l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, a été adopté le dispositif proposé par le présent article qui prévoit de modifier l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 et, par coordination, l'article 3 de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées.

Cette disposition paraît très utile à votre commission des finances qui souhaite s'engager toujours davantage dans le contrôle de l'exécution budgétaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 C (nouveau)

Garantie de l'Etat aux prêts accordés au Liban

Commentaire : le présent article, présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale, a pour objet d'autoriser le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à donner la garantie de l'Etat aux prêts accordés à la République du Liban par l'Agence française de développement, dans la limite de 500 millions d'euros en principal.

I. UN SOUTIEN BIENVENU DANS UN CONTEXTE DE SURENDETTEMENT

Le Liban connaît actuellement une situation budgétaire très délicate du fait d'une importante dette à court terme , contractée au début des années 90 à des taux compris entre 12 % et 14 % (essentiellement en devise locale), et dont le remboursement équivaut à environ 18 % du PIB, niveau que le Premier ministre libanais M. Rafic Hariri a récemment qualifié d'« insoutenable » et qui représente effectivement une menace pour les finances publiques du pays.

Le Liban bénéficie néanmoins d'une position géopolitique favorable , dans la mesure où il fait figure de pivot de stabilité et de modération dans un contexte de plus en plus tendu au Proche-Orient, et s'est donc trouvé en mesure de négocier un soutien de la communauté des bailleurs A la suite d'une mission confiée par le Président de la République à M. Michel Camdessus sur les perspectives de soutien financier au Liban, une conférence rassemblant les principaux dirigeants de 23 Etats et institutions internationales a ainsi été organisée par la France, à la demande des autorités libanaises, le 23 novembre dernier. Le Premier ministre libanais y a présenté un ambitieux programme de réformes économiques et d'accroissement des recettes budgétaires, et y a obtenu un soutien financier pour un montant global d'environ 4,5 milliards d'euros .

Les engagements les plus élevés émanent des pays arabes, et en particulier de l'Arabie saoudite qui octroie un prêt de 700 millions d'euros, mais la France, forte de relations anciennes et privilégiées avec le Liban, contribue à l'effort collectif à hauteur de 500 millions d'euros.

Ce prêt doit transiter par l'Agence française de développement et pourrait intervenir dès le début de l'année 2003, mais ses modalités techniques (taux, échéance, conditions suspensives...) ne sont pas encore fixées . Il constitue un refinancement de la dette libanaise à court terme et s'apparente à un prêt d'ajustement structurel via le canal budgétaire, bien que le Liban n'ait pas encore travaillé à l'établissement d'un programme structurel avec le FMI. Aussi certains bailleurs, tels que l'Allemagne, les Etats-Unis et l'Espagne, ont-ils conditionné leur soutien dans le cadre d'une éventuelle seconde tranche 81 ( * ) à l'établissement d'un accord avec le FMI, qui pourrait dès lors s'en trouver accéléré.

II. UN RISQUE NÉANMOINS SUBSTANTIEL POUR L'ETAT ET UNE AMBIGUITÉ À LEVER

Le présent article a pour objet d'autoriser l'Etat à donner sa garantie aux prêts qui seront prochainement accordés au Liban par l'AFD. Cette garantie est justifiée et nécessaire pour au moins deux raisons :

- l'Agence n'a pas la surface financière suffisante pour porter le risque afférent à ce prêt. Les engagements de l'AFD portent en effet généralement sur des montants beaucoup plus réduits, de l'ordre de 50 millions d'euros au maximum ;

- ce prêt constitue une aide budgétaire, auquel le Trésor apporte habituellement sa garantie.

Il convient cependant de considérer que le risque induit par ce soutien financier n'est pas négligeable , et que le montant élevé du prêt est susceptible de créer des problèmes de gestion de trésorerie pour l'AFD. Le texte du présent article comporte cependant une ambiguïté en ce qu'il ne précise pas explicitement si la garantie porte non seulement sur le principal, mais encore sur les intérêts . S'il paraît logique que le montant cumulé du principal et des intérêts ne soit pas mentionné, dans la mesure où les modalités techniques du prêt ne sont pas encore connues, il semble néanmoins opportun d'apporter ladite précision rédactionnelle, considérant notamment la difficulté pour l'AFD à porter le risque afférent aux seuls intérêts.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 31

Extension des contrôles de la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) relatifs aux opérations cofinancées par les fonds structurels européens

Commentaire : le présent article a pour objet d'attribuer des pouvoirs de contrôle propres à la CICC, organisme indépendant institué par le décret n° 2002-633 du 26 avril 2002 et chargé de veiller au respect des obligations contractées par la France en matière de contrôle des opérations cofinancées par les fonds structurels européens.

Le présent article propose également d'étendre le champ de ses contrôles, au-delà des seules autorités publiques de gestion et de paiement, aux organismes intermédiaires et aux personnes morales ou physiques bénéficiaires de ces fonds.

Le présent article précise enfin, par un amendement de l'Assemblée nationale, les sanctions applicables aux acteurs faisant obstacle aux contrôles de la CICC.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LE CADRE DE LA GESTION PARTAGÉE DES FONDS STRUCTURELS ET DES RESPONSABILITÉS DE L'ETAT

La France bénéficie, dans le cadre de la programmation européenne des fonds structurels pour la période 2000-2006, de 15,67 milliards d'euros de financements communautaires, soit un « taux de retour » global de 8,08 %, en baisse par rapport à la programmation antérieure. Les actions structurelles, menées par l'intermédiaire de quatre instruments principaux (FEDER, FSE, IFOP et FEOGA section « Orientation ») et de programmes d'initiative communautaire, ont vocation à réduire les écarts de développement entre régions, et s'inscrivent dans une logique de cofinancement et de gestion partagée entre l'Union européenne et les collectivités publiques de chaque Etat .

La consommation de ces fonds à l'échelle européenne, et plus particulièrement en France, se révèle insuffisante, avec un taux moyen de programmation dans les régions françaises de 15,2 %, alors qu'il devrait être normalement de 30 %, et un taux de réalisation de seulement 6 %. Cette sous-utilisation chronique des fonds structurels est notamment due à des procédures lourdes et impliquant de nombreux intervenants, et les difficultés de mise en oeuvre comme les risques de fraude accentuent la nécessité de contrôles renforcés et efficaces.

Les fonds structurels font l'objet d'une gestion essentiellement déconcentrée , plutôt que décentralisée : le préfet de région, en tant qu'ordonnateur secondaire, joue un rôle prépondérant dans les décisions d'attribution des cofinancements, la gestion des fonds est répartie entre les échelons déconcentrés de plusieurs ministères, et le suivi financier est réalisé par les services du Trésorier-payeur-général. Le contrôle de la gestion est de la responsabilité de l'Etat . L'article 38 du règlement général européen du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels indique en effet que « sans préjudice de la responsabilité de la Commission dans l'exécution du budget général de l'Union européenne, les Etats membres assument en premier ressort la responsabilité du contrôle financier de l'intervention ».

B. LES DISPOSITIONS RÉCENTES EN VUE D'AMÉLIORER LA GESTION DES FONDS STRUCTURELS

Afin de remédier aux critiques sur la gestion des fonds structurels et l'accumulation des « restes à liquider », la Commission a récemment renforcé son corpus réglementaire, deux nouvelles dispositions exposant désormais les Etats-membres à des sanctions financières élargies en cas de mauvaise gestion :

- la règle du « dégagement d'office » (également appelée « règle n+2 ») prévue aux articles 31 et 32 du règlement précité, dispose que les engagements qui n'auront pas fait l'objet d'une demande de paiement recevable auprès de la Commission à l'issue de la deuxième année suivant celle de l'engagement seront « dégagées d'office » sans pouvoir faire l'objet d'un réengagement ;

- le règlement n° 448/2001 du 2 mars 2001 est venu préciser les corrections financières applicables à la suite des contrôles : la Commission peut apurer les irrégularités constatées sur la base de dossiers individuels, ou par des sanctions forfaitaires ou extrapolées potentiellement élevées en cas de défauts systémiques.

Ces dispositions communautaires appellent également une plus grande rigueur des contrôles nationaux.

Le gouvernement français a en outre indiqué dans les circulaires du 15 juillet 2002 et du 9 août 2002, adressées aux préfets et Trésoriers-payeurs-généraux, des précisions sur les dispositifs existant et des mesures d'application immédiates, en vue de simplifier les procédures de gestion des fonds structurels et de limiter l'impact de la règle de dégagement d'office Parmi ces mesures et incitations, on trouve ainsi la mise en place de manuels de procédures, la limitation du nombre de cofinancements, l'utilisation du logiciel PRESAGE, la suppression de la demande d'attestation des organismes bancaires, l'adaptation du contrôle financier déconcentré ou l'acceptation de lettres d'intention au stade de la programmation et de l'engagement financier.

C. LE RÔLE DE LA CICC ET LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRÔLES

La clef de voûte de l'architecture des contrôles en France est la Commission interministérielle de coordination des contrôles portant sur les opérations cofinancées par les instruments structurels européens, instituée par le décret du 26 avril 2002 en remplacement de la Commission créée par le décret du 6 août 1993 (ce décret a été abrogé), et sur le modèle de celle instaurée par le décret n° 96-389 pour la section « Garantie » du FEOGA (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole).

Cette Commission veille au respect, par l'ensemble des administrations concernées, des obligations de contrôle, et s'assure de l'efficacité des systèmes de gestion et de contrôle mis en place en application du règlement communautaire du 2 mars 2002. A ce titre, elle définit le cadre d'ensemble des contrôles, veille à leur exécution et émet des recommandations, est destinataire des synthèses des contrôles effectués par d'autres services, en évalue les résultats et établit un rapport annuel. L'ensemble de ces contrôles nationaux, destinés à donner une « assurance suffisante » que les demandes de concours communautaires correspondent à des dépenses « exactes », « régulières » et « éligibles » (article 2-1 du règlement communautaire du 438/2001), reposent sur les trois modalités suivantes :

- les contrôles du service fait , fondement de l'ensemble du système et exercé sur pièces et sur place, vérifient la conformité physique de l'opération, la réalité et l'exigibilité des dépenses encourues et le respect du plan de financement prévu (notamment le versement effectif des cofinancements). Il donne lieu à l'établissement d'un certificat ;

- les contrôles par sondage , dits des 5 %, sont généralement réalisés par les services de l'Etat (sauf pour certains programmes d'initiative communautaire), portent sur au moins 5 % des dépenses éligibles totales et s'appliquent fonds par fonds et pour chaque programme. Ils ont pour objet de vérifier le fonctionnement du système de gestion et de contrôle pour en améliorer l'efficience, et d'examiner de manière sélective des opérations afin de s'assurer notamment de la fiabilité des déclarations de dépenses ;

- les contrôles de qualité , relevant de l'autorité de gestion ou de l'autorité de paiement, ont pour objet de tester régulièrement le bon fonctionnement du système mis en place.

En tant que contrôleur financier national au sens des règlements communautaires, la CICC établit également les rapports contradictoires devant donner lieu à la déclaration de validité de la demande de paiement du solde , présentée à la Commission européenne en fin de période de programmation pour chaque type d'intervention. Cette déclaration est fondée sur les audits internes (dits « contrôles de troisième niveau) réalisés par la CICC avec le concours des inspections générales de l'administration, des affaires sociales, de l'agriculture et des finances, en vue de contrôler la fiabilité et la qualité des systèmes de gestion et de suivi régionaux.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA NÉCESSITÉ DE DOTER LA CICC DE POUVOIRS DE CONTRÔLE PROPRES

La CICC instituée par le décret du 26 avril 2002 ne dispose actuellement pas de pouvoirs de contrôle en son nom propre ; aussi le présent article propose-t-il de la doter des pouvoirs prévus par le premier alinéa de la loi du 12 avril 1996 pour les inspections générales représentées en son sein.

Ces inspections générales disposent en effet de leurs pouvoirs de contrôle sur les services de l'Etat, et l'article 43 de la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier étend les pouvoirs des inspections générales des finances et de l'administration aux « organismes bénéficiaires de concours financiers provenant de la Communauté européenne ». Les pouvoirs de contrôle de la CICC reprennent les caractéristiques du premier alinéa de l'article 43, qui dispose que « le contrôle (...) s'exerce de plein droit. Il est effectué sur pièces et sur place et porte sur l'ensemble des comptes et de la gestion de l'organisme vérifié. Toutefois, lorsque le concours (...) est affecté à une dépense déterminée et qu'il ne dépasse pas la moitié des ressources totales de l'organisme bénéficiaire, le contrôle se limite au compte d'emploi du concours financier que l'organisme doit produire en même temps que les pièces de dépenses afférentes. Si le compte d'emploi et les pièces de dépenses ne sont pas produites, le contrôle porte sur l'ensemble des comptes et de la gestion de l'organisme ».

Le second alinéa du présent article prévoit que les titulaires des pouvoirs de contrôle seraient les membres de la CICC. En vertu du décret du 26 avril 2002, ces membres ont au nombre de six et sont nommés par le Premier ministre pour un mandat de trois ans renouvelables : un inspecteur général des finances, un inspecteur général de l'administration, un inspecteur général des affaires sociales, un inspecteur général de l'agriculture et deux personnalités qualifiées. Le contrôle financier n'est pas limité à ces seuls membres puisque cet alinéa prévoit également que les inspections générales dont ils dépendent peuvent exercer les contrôles relevant de la compétence de la CICC « pour le compte de cette dernière » .

B. L'EXTENSION DU CHAMP DES CONTRÔLES

Les pouvoirs de la CICC ne s'appliquent pas uniquement aux seuls services de l'Etat et sont ainsi entendus extensivement afin de couvrir tous les acteurs concernés par les concours financiers des fonds structurels.

Les contrôles de la CICC s'appliquent donc également à toutes les personnes physiques et morales autres que l'Etat, telles que les collectivités locales, situées à quatre niveaux de mise en place des cofinancements communautaires : les autorités de paiement et de gestion, les bénéficiaires ultimes des fonds structurels, les maîtres d'oeuvre d'opérations inscrites dans les programmes bénéficiant de ces fonds et les organismes par lesquels ont transité les concours.

Cette mention précise des acteurs potentiellement impliqués est notamment justifiée par la croissante délégation de gestion dont font l'objet les programmes structurels, en particulier régionaux (objectifs 1 et 2), afin de délester quelque peu les services préfectoraux. Pour ces derniers, l'autorité de gestion et de paiement reste le préfet de région, mais le recours croissant à l'attribution d'une subvention globale a permis de déléguer la gestion d'une partie des programmes aux régions, aux groupements d'intérêt public constitués pour les grands projets de ville et aux organismes spécialisés, tels l'ADEME ou l'ANVAR. Ces organismes délégataires ont dû développer des systèmes de gestion et de contrôle et assurent notamment le contrôle du service fait. La délégation n'a en revanche guère été développée pour les programmes nationaux, dont les ministères concernés restent les autorités de gestion et de paiement. Enfin au-delà des principaux instruments structurels la gestion et éventuellement le paiement des programmes d'initiative communautaire ont été confiés à des organismes tiers. Ainsi les collectivités locales concernées sont les autorités de gestion des programmes INTERREG (coopération interrégionale transfrontalière) et URBAN (revitalisation des villes et banlieues en crise), et la Caisse des dépôts et consignations en est l'autorité de paiement.

C. LES PRECISIONS APPORTEES CONCERNANT LES SANCTIONS APPLICABLES

Si la version initialement présentée par le gouvernement du présent article apportait d'utiles précisions quant aux pouvoirs effectifs de la CICC et à l'étendue de leur champ, il ne faisait en revanche pas mention des sanctions applicables en cas de manquement des acteurs aux obligations nationales de gestion et de contrôle des fonds structurels . L'Assemblée nationale a comblé cette lacune en se référant, comme on pouvait l'anticiper, aux sanctions prévues par le troisième alinéa de l'article 43 de la loi du 12 avril 1996, qui dispose que « le fait de faire obstacle, de quelque manière que ce soit, au contrôle de l'inspection générale des finances est passible d'une amende de 100.000F [soit 15.244,9 euros] et entraîne la répétition des concours financiers dont l'utilisation n'aura pas été justifiée. Le ministre chargé de l'économie et des finances peut saisir le procureur de la République près la juridiction compétente en vue de déclencher l'action publique ». L'alinéa VII de cet article précise en outre que les mêmes sanctions sont applicables en cas d'obstacle au contrôle exercé par les autres inspections générales représentées au sein de la CICC.

On peut se demander s'il convient de mentionner la Cour des comptes dans le dispositif des sanctions applicables. Cela ne paraît a priori pas devoir être le cas , dans la mesure où le contrôle exercé par les chambres régionales des comptes sur les comptables publics locaux fait partie des attributions habituelles de la juridiction financière, et s'applique notamment aux concours reçus de la Communauté européenne. L'article L.111-3 du Code des juridictions financières dispose ainsi que « la Cour des comptes vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'Etat et (...) par les autres personnes morales de droit public ». L'article L.111-7 du même code dispose également que « la Cour des comptes peut exercer (...) un contrôle sur les organismes qui bénéficient du concours financier de l'Etat, d'une autre personne soumise à son contrôle ainsi que de la Communauté européenne ».

D. LA JUSTIFICATION DE L'INSERTION DE CES DISPOSITIONS PAR VOIE LEGISLATIVE

En dépit de la légitimité de ces dispositions, il convient de s'interroger sur l'opportunité de leur insertion par voie législative plutôt que réglementaire . La CICC a en effet été créée par décret, et l'on peut s'étonner que des précisions ayant trait à l'étendue des contrôles et aux sanctions applicables soient apportées dans un texte situé à un niveau supérieur dans l'ordre juridique. En particulier, le deuxième alinéa du présent article ne présente manifestement pas un caractère législatif, de telle sorte que sa suppression pourrait être envisagée. Une consultation de la direction du budget a néanmoins fait apparaître deux justifications :

- lors de son examen du décret du 26 avril 2002 portant création de la CICC, le Conseil d'Etat a émis un avis dans lequel il recommandait que des dispositions d'ordre législatif soient prises en vue d'étendre et de conforter l'étendue du champ de ses contrôles ;

- concernant le deuxième alinéa, l'exigence du parallélisme des formes semblait requérir que l'extension des pouvoirs de l'inspection générale de l'agriculture , qui ne disposait pas des mêmes attributions que les autres inspections générales représentées, intervienne par voie législative, dans la mesure où les pouvoirs originels de cette inspection sont eux-mêmes fixés par la loi.

Aussi, malgré l'insuffisante souplesse et adaptabilité de ce statut législatif, notamment au regard des possibles évolutions de la réglementation européenne et de la composition des fonds structurels 82 ( * ) , il n'apparaît pas nécessaire de supprimer le deuxième alinéa du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32

Prorogation jusqu'en 2008 du régime spécifique au ministère de la défense d'aliénation des immeubles inutiles à ses services

Commentaire : le présent article a pour objet de proroger, pour la quatrième fois, jusqu'en 2008, le régime temporaire spécifique d'aliénation des immeubles domaniaux reconnus inutiles au ministère de la défense.

L'article 73 de la loi n° 1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et de l'offre foncière, permet au ministère de la défense de déroger aux articles L.53 et L.54 du code du domaine de l'Etat pour choisir librement entre la réaffectation à un autre département ministériel ou la cession à un tiers, des immeubles dont il n'a plus l'utilité.

Déjà prorogé à trois reprises en 1989, en 1993 et en 1996, ce régime venait à expiration le 31 décembre 2002. Il est proposé de le proroger jusqu'en 2008 pour permettre au ministère de la défense de procéder aux quelques 600 cessions qui lui reste à effectuer.

On peut rappeler que le ministère de la défense ne passe pas par l'intermédiaire du service des domaines pour ces aliénations, mais en a chargé une structure ad hoc créée en 1987, la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI) rattachée au secrétaire général de l'administration de ce ministère.

Entre 1989 et 2001, 1.518 ventes ont été réalisées représentant plus de 7.600 hectares pour un produit de 552 millions d'euros.

Parmi les sites encore à céder, on compte la base de sous-marins de Lorient, la base aérienne 114 d'Aix-les-Milles, le quartier Niel à Bordeaux, la base 122 à Chartres, la caserne Bonne à Grenoble, l'ex-poudrerie de Toulouse Braqueville, les quartiers militaires de Fontainebleau et de Compiègne.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33

Clôture du compte de commerce n° 904-01 « Subsistances militaires »

Commentaire : le présent article a pour objet de faire assurer par l'économat de l'armée les activités dont les services d'approvisionnement du ministère ont actuellement la charge dans le cadre du compte de commerce n° 904-01 « subsistances militaires »

I. LA CLÔTURE DU COMPTE DE COMMERCE N°904-01

Le compte de commerce n° 904-01 « subsistances militaires » créé par l'article 24 de la loi n°48 du 26 août 1943, modifié par l'article 1 er de la loi n° 49-310 du 8 mars 1949, retrace l'achat, le conditionnement, le stockage et la cession aux corps de troupe et aux autres parties prenantes relevant du ministère de la défense, de toutes les denrées ou matières nécessaires à l'alimentation et au service du chauffage et de l'éclairage.

En dépenses, il recense le prix d'achat des denrées et matières énumérées ci-dessus, le remboursement au budget général des dépenses de personnel et les frais généraux du service. Il bénéficie en recettes du produit des cessions effectués aux différents corps de troupe ou organismes consommateur.

Le budget voté pour 2002 s'élevait sur ce compte de commerce à 60,98 millions d'euros en dépenses, pour 38,11 millions d'euros en recettes. La charge nette du compte était donc évaluée en loi de finances initiale à 22,87 millions d'euros.

Pour 2003, les dépenses s'élèveraient à 60,81 millions d'euros et les recettes à 54,11 millions d'euros. La charge nette du compte serait égale à 6,7 millions d'euros.

Le compte de commerce n° 904-11 serait clos au 31 décembre 2004. L'ensemble des droits et obligations de l'État relatifs au service de l'approvisionnement du ministère de la défense seraient transférés d'ici cette date à l'économat de l'armée, devenu économat des armées.

II. LA TRANSFORMATION DE L'ÉCONOMAT DE L'ARMÉE EN ÉCONOMAT DES ARMÉES

La loi n° 59-869 du 22 juillet 1959 avait érigé en établissement public à caractère industriel et commercial le service des économat de l'armée institué par l'acte dit loi du 17 juillet 1942.

Soucieux de rationaliser la gestion des armées, le gouvernement propose d'élargir l'objet de l'économat de l'armée pour y inclure les missions des services d'approvisionnement de l'Etat dans une perspective « d'interarmisation ».

Actuellement, l'économat de l'armée n'est compétent que pour l'armée de terre, bien qu'il assure l'approvisionnement de l'armée française en cas d'opérations extérieures. L'élargissement de ces missions a pour conséquence un changement de nom. L'économat de l'armée devient ainsi l'économat des armées.

Le nouvel article 1 er de la loi du 22 juillet 1959 modifié prévoit qu'il a pour objet « le soutien logistique et la fourniture de service, de denrées et de marchandises diverses aux formations militaires en France et à l'étranger, ainsi qu'aux parties prenantes collectives et individuelles autorisées par le ministre de la défense ».

Il faut relever la substitution de l'expression « formation militaire » à celle de corps de troupe, moins adaptée dès lors que l'on ne parle pas de la seule armée de terre.

On note également la mention de parties prenantes collectives et individuelles autorisées par le ministre de la défense.

En dernier lieu le III du présent article précise que les agents publics appartenant au service d'approvisionnement peuvent être mis à la disposition du service des armées. Il s'agit de prévoir une exception au principe selon lequel un établissement public ne peut employer que du personnel de droit privé, afin de permettre aux nouvel établissement de reprendre le personnel des services d'approvisionnement du ministère.

Actuellement, l'économat a un effectif permanent de 250 personnes, auxquelles il faut ajouter entre 150 et 170 personnes de droit local employées sur place pour les opérations extérieures.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 bis (nouveau)

Modification des règles de versement des contributions forfaitaires alimentant le fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA)

Commentaire : le présent article tend à mettre en place un versement par acomptes périodiques des contributions forfaitaires payées par les organismes assureurs au fonds commun des accidents du travail agricole.

I. LE DROIT EXISTANT

Le fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA), prévu aux articles L. 753-1 et L. 753-3 du code rural, est chargé, en application de l'article L. 753-1 du code rural, de verser les revalorisations des rentes d'accidents du travail accordées aux exploitants agricoles qui ont souscrit à l'assurance complémentaire créée par la loi du 25 octobre 1972 (article L. 752-22 et suivants du code rural).

La loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001 portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles supprime l'assurance complémentaire facultative régie par la loi du 25 octobre 1972. La revalorisation des rentes déjà acquises étant assurée par le FCATA, l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276) du 28 décembre 2001 a modifié les modalités de financement du FCATA afin de garantir la pérennité du financement de ce fonds jusqu'à son extinction totale à l'horizon 2050.

L'article 68 précité de la loi de finances rectificative pour 2001 a ainsi modifié les dispositions de l'article 1622 du code général des impôts afin de tenir compte des dispositions de la loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001 précitée, entrées en vigueur le 1 er avril 2002.

Ainsi, l'article 1622 du CGI précise que le FCATA est alimenté :

1 - pour moitié :

- par une contribution forfaitaire des organismes assureurs au prorata du nombre des personnes assurées auprès de chacun d'eux à la date du 31 mars 2002 en application de l'article L. 752-1 du code rural dans sa rédaction antérieure au 1 er avril 2002, définissant les catégories de bénéficiaires de l'assurance obligatoire contre les accidents de la vie privée, les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles ;

- par une contribution forfaitaire des organismes assureurs au prorata du nombre des personnes assurées auprès de chacun d'eux à la date du 31 mars 2002 en application de l'article L. 752-22 du code rural dans sa rédaction antérieure au 1 er avril 2002 définissant les catégories de bénéficiaires de l'assurance complémentaire contre les accidents et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles ;

2- pour moitié, par une contribution forfaitaire des organismes participant à la gestion du régime prévu par la loi du 30 novembre 2001 précitée au prorata du nombre de personnes assurées auprès de chacun d'eux au 1 er avril de chaque année.

En outre, cet article précise que le montant total de ces contributions est égal à la prévision de dépenses du fonds au titre de l'année, corrigée des insuffisances ou excédents constatés au titre de l'année précédente. Il est fixé chaque année par un arrêté pris conjointement par les ministres chargés du budget et de l'agriculture, dans la limite d'un plafond annuel de 24 millions d'euros.

Enfin, cet article dispose également que le recouvrement des contributions forfaitaires est effectué auprès des organismes assureurs par l'Etat. Les organismes concernés effectuent avant le 30 juin de chaque année la déclaration du nombre de personnes assurées et acquittent avant le 30 octobre le montant des contributions.

En outre, un décret prévoit les modalités de déclaration auxquelles sont astreints les organismes assureurs ainsi que les mesures nécessaires à l'application de cet article.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le gouvernement visant à modifier les règles de recouvrement de ces contributions forfaitaires afin de prévoir des versements d'acomptes périodiques de la part des organismes assureurs auxquels la loi fait obligation d'alimenter le FCATA.

Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale prévoit donc que les organismes concernés effectuent avant le 30 juin de chaque année la déclaration du nombre de personnes assurées. Ces organismes acquittent :

- au plus tard, les 20 avril et 20 juillet, deux acomptes correspondant chacun à 40 % de la contribution de l'année précédente ;

- au plus tard le 30 octobre, le solde résultant de la différence entre le montant total de la contribution due au titre de l'année en cours et les deux acomptes précédemment versés.

En outre, il est précisé que les modalités de déclaration auxquels sont astreins les organismes assureurs et les mesures nécessaires à l'application du présent article sont fixées par décret.

Enfin, les dispositions du présent article s'appliqueront aux contributions forfaitaires dues à compter du 1 er janvier 2003.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions du présent article devraient permettre, d'une part au FCATA de se doter d'une trésorerie disponible tout au long de l'année, d'autre part aux organismes de tutelle de ce fonds, à savoir le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et la caisse des dépôts et consignations, de remplir les missions qui leur incombent au titre de la garantie des accidents du travail agricoles et qui constituent l'objet de ce fonds.

Ainsi, la substitution d'un versement par acomptes périodiques des contributions forfaitaires dues par les organismes assureurs, au versement unique de ces contributions qui prévaut dans le droit existant, permettra de procurer un avantage de trésorerie non négligeable au fonds commun des accidents du travail agricole, géré par la caisse des dépôts et consignations conformément aux dispositions de l'article L. 753-1 du code rural.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34

Paiement des pensions militaires d'invalidité jusqu'à la fin du mois de décès

Commentaire : le présent article propose de mettre en place le paiement des pensions militaires d'invalidité jusqu'à la fin du mois de décès du pensionné et non plus seulement jusqu'au jour du décès, comme c'est le cas actuellement.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans l'état actuel du droit, les pensions versées au titre du code des pensions militaires d'invalidité et victimes de la guerre (PMI) sont payées mensuellement et à terme échu dans les conditions déterminées par un règlement d'administration publique. Dès lors, l'Etat verse la pension militaire d'invalidité au bénéficiaire jusqu'au jour de son décès.

D'après l'exposé des motifs du présent article, « eu égard aux délais d'information des services de la comptabilité publique concernant le décès, un trop versé est toujours constaté et fait l'objet d'une demande de remboursement auprès de la famille lorsqu'il n'y a pas d'entrée en jouissance d'une pension d'ayant cause. Les ayants cause se voient alors notifier par l'administration, en un moment particulièrement pénible, un avis de reversement relatif au trop versé qui ne représente souvent que quelques dizaines d'euros ».

Le trop versé est en effet, dans la grande majorité des cas, inférieur à 300 euros. Pourtant, cette situation entraîne pour l'administration comptable une charge de travail importante ainsi que des frais contentieux et de recouvrement élevés alors même que le rendement du dispositif actuel est faible.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le 1° du présent article propose de mettre en place le paiement des pensions militaires d'invalidité jusqu'à la fin du mois de décès en modifiant l'article 109 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre qui disposera désormais que les pensions sont payées mensuellement à terme échu et jusqu'à la fin de du mois au cours duquel le pensionné est décédé.

Il s'agit en fait, par le présent article, d'appliquer aux bénéficiaires d'une pension militaire d'invalidité les mêmes règles que celles applicables aux titulaires d'une pension civile et militaire de retraite.

Dès lors, le 2° du présent article propose d'insérer dans le code PMI un nouvel article L. 109 bis qui précise que les articles L. 91 à L. 93 du code des pensions civiles et militaires de retraite sont applicables aux pensions militaires d'invalidité. Ces articles concernent les règles relatives aux arrérages restant dus au décès des pensionnés, aux cas de fraude ainsi qu'à la restitution de sommes indûment payées.

Enfin, s'agissant du versement de la pension aux ayants cause, le 3° du présent article complète l'article 44 du code PMI, relatif aux droits à pension des veuves et des orphelins, par un alinéa qui dispose que l'entrée en jouissance de la pension est fixée au premier jour du mois suivant le décès de l'ouvrant droit, sous réserve des dispositions de l'article 108 du même code.

L'article L. 108 précise en effet que, lorsque, par suite du fait personnel du pensionné, la demande de liquidation ou de révision de la pension est déposée postérieurement à l'expiration de la troisième année qui suit celle de l'entrée en jouissance normale de la pension, le titulaire ne peut prétendre qu'aux arrérages, afférents à l'année au cours de laquelle la demande a été déposée et aux trois années antérieures.

Le cas particulier des pensions temporaires, versées en cas d'infirmité due à une blessure ou une maladie qui ne sont pas reconnues comme incurables, est également évoqué. Dans ce cas, lorsque le décès survient le même mois que la date normale d'expiration de la pension, celle-ci est payée jusqu'à cette date, et, si elle ouvre droit à pension de réversion, cette pension prend effet au lendemain de la même date.

Le dernier alinéa du présent article précise que le 1° et 3° entrent en vigueur le 1 er janvier 2003.

Le coût du dispositif ainsi proposé est estimé par le gouvernement à 5,3 millions d'euros.

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié le présent article en adoptant un amendement de nature rédactionnelle de sa commission des finances, visant à préciser que l'ensemble des dispositions du présent article, et non plus seulement son 1° et 3°, entrent en vigueur le 1 er janvier 2003.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article va dans le sens de la simplification administrative tout en ayant le souci du respect du deuil des familles de pensionnés militaires d'invalidité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 bis (nouveau)

Création d'une allocation de reconnaissance en faveur des harkis et prolongation de certaines mesures du plan en leur faveur

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative du gouvernement, propose d'instituer une allocation de reconnaissance en faveur des harkis et de prolonger d'un an certaines dispositions du plan en faveur de ces derniers.

L'Assemblée nationale a introduit, sur proposition du gouvernement, le présent article qui vise à substituer à l'actuelle rente viagère en faveur des harkis une allocation de reconnaissance , dont le bénéfice serait beaucoup plus large.

La rente viagère, d'un montant de 1.372 euros par an, avait été instituée par l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1999, et étendue aux veuves de harkis par l'article 61 de la loi de finances rectificative de l'hiver 2000.

Ce dispositif s'adresse aux personnes désignées par le premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 94-488 du 11 juin 1994 relative aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilées ou victimes de la captivité en Algérie et de leurs conjoints ou ex-conjoints survivant non remariés, dite « loi Romani », c'est-à-dire 83 ( * ) les « anciens harkis, moghaznis et personnels des diverses formations supplétives ayant servi en Algérie, qui ont conservé la nationalité française en vertu de l'article 2 de l'ordonnance n° 62-825 du 21 juillet 1962 relative à certaines dispositions concernant la nationalité française» 84 ( * ) .

Les bénéficiaires sont soumis à des conditions d'âge - être âgé de plus de 60 ans - et de ressources - niveau du minimum vieillesse, déduction faite des prestations sociales non imposables.

L'existence de cette double condition, d'âge et de ressources, explique que seule la moitié des bénéficiaires potentiels, soit 6.500 personnes sur les 12.000 anciens supplétifs que compte notre pays, bénéficie de la rente viagère instituée en 1999.

Le I du présent article propose de remplacer la rente viagère par une allocation de reconnaissance et, dans le but d'en étendre le bénéfice à l'ensemble des harkis, de supprimer la condition de ressources.

Par ailleurs, cette allocation serait indexée sur le taux d'évolution en moyenne annuelle des prix à la consommation de tous les ménages (hors tabac), dit « indice INSEE ».

Le 2° du II du présent article dispose que l'allocation de reconnaissance, comme la rente viagère qui l'a précédée, est exonérée d'impôt sur le revenu, de contribution sociale généralisée (CSG) et de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS).

Le coût de cette mesure est évalué à 5,5 millions d'euros.

Le présent article comporte un second volet, consistant en la prolongation d'un an de certaines dispositions du plan en faveur des harkis.

Ainsi, le IV propose de prolonger d'un an la date d'échéance des articles 7 et 9 de la loi de 1994 précitée, en la portant au 31 décembre 2003 au lieu de 31 décembre 2002.

Les articles en question de ce dispositif global prévoyaient deux dispositifs complémentaires.

L'article 7 prévoit une aide spécifique de 12.196 euros pour l'accession à la propriété, cumulable avec les aides de droit commun.

L'article 9 met en place un dispositif en faveur des personnes surendettées en matière immobilière.

Ces mesures étaient soumises à l'élaboration d'un dossier dont la date de dépôt était fixée au 31 décembre 2002. Cet article prévoit que cette date soit repoussée au 31 décembre 2003, afin de permettre l'instruction des dernières demandes.

Le coût de cette prolongation est estimé par le gouvernement à 2,5 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35

Révision, en droit et en valeur, des pensions des ressortissants des pays anciennement placés sous la souveraineté française

Commentaire : le présent article propose d'engager le processus de « décristallisation » des pensions versées aux ressortissants des pays anciennement placés sous souveraineté française en procédant à une révision, en droit et en valeur, de ces pensions, à savoir à la fois les pensions militaires d'invalidité, la retraite du combattant et les pensions militaires de retraite.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PROCESSUS DE « CRISTALLISATION » DES PENSIONS ET RETRAITES VERSÉES AUX ANCIENS COMBATTANTS DE L'ARMÉE FRANÇAISE, RESSORTISSANTS ORIGINAIRES D'ETATS PLACÉS ANTÉRIEUREMENT SOUS SOUVERAINETÉ FRANÇAISE

1. L'historique de la « cristallisation »

Les ressortissants des pays autrefois placés sous la souveraineté de la France ayant accédé à l'indépendance ont, en principe, les mêmes droits à pension militaire d'invalidité et à retraite du combattant que les nationaux français. Depuis 1958 cependant, un dispositif législatif dit de « cristallisation », applicable aux pensions militaires d'invalidité et aux retraites du combattant, a modifié l'étendue des droits des ex-nationaux sur les montants versés (blocage de la valeur du point de base) et l'ouverture de droits nouveaux.

Le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre a bénéficié aux ressortissants des pays ou territoires appartenant à l'Union française ou à la Communauté ou placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France. L'accession de ces différents pays ou territoires à l'indépendance a entraîné la mise en place de nouvelles procédures de gestion du droit à réparation.

En ce qui concerne les Etats d'Indochine devenus indépendants (Vietnam, Cambodge et Laos), les pensions ont été cristallisées dès 1959 en application de l'article 170 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1959 portant loi de finances pour 1959 et de son décret d'application n° 59-1055 du 7 décembre 1959.

Pour les autres Etats ayant accédé à l'indépendance, des mesures similaires ont été prises avec l'article 71 de la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959 portant loi de finances pour 1960 qui dispose que « à compter du 1 er janvier 1961, les pensions, rentes ou allocations viagères imputées sur le budget de l'Etat ou d'établissements publics, dont sont titulaires les nationaux des pays ou territoires ayant appartenu à l'Union française ou à la Communauté ou ayant été placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France, seront remplacées pendant la durée normale de leur jouissance personnelle par des indemnités annuelles en francs, calculées sur la base des tarifs en vigueur pour lesdites pensions ou allocations, à la date de leur transformation ».

Dès 1962, ces dispositions ont été appliquées à la quasi-totalité des anciens combattants nationaux des Etats d'Afrique subsaharienne (exceptés ceux du Sénégal, du Gabon, du Tchad, de la République centrafricaine, de Madagascar et du Congo) et des trois Etats du Maghreb.

L'article 14 de loi de finances rectificative pour 1979 (n° 79-1102 du 21 décembre 1979), a rendu ces dispositions applicables aux Etats d'Afrique subsaharienne précités, à compter du 1 er janvier 1975.

2. Le régime juridique de la cristallisation

La cristallisation s'applique à tous les avantages servis au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, ainsi qu'à ceux du code des pensions civiles et militaires de retraite et aux traitements de la Légion d'honneur et de la médaille militaire.

S'agissant des ressortissants indochinois, l'article 170 de la loi de finances pour 1959 a défini des conditions de cristallisation des pensions très rigoureuses. Toute possibilité de déroger par décret à la cristallisation des droits et des tarifs a ainsi été d'emblée écartée. Les pensions d'invalidité dont bénéficiaient les ressortissants indochinois ont été définitivement, soit transformées en indemnités viagères immuables dans leur quotité, soit rachetées par le versement de l'indemnité forfaitaire égale à cinq annuités d'arrérages. Les pensions annuelles et viagères substituées aux pensions étaient calculées sur la base du tarif des pensions en vigueur au 31 décembre 1956, soit 0,48 euro, montant qui n'a jamais été revalorisé en quarante ans.

Le régime de « droit commun » de la cristallisation a été défini par l'article 71 de la loi de finances pour 1960 précité. Les pensions concédées ou en paiement à la date d'effet de cet article ont ainsi été remplacées, jusqu'à l'expiration normale de leur validité, par des indemnités annuelles en francs calculées sur la base du tarif en vigueur à cette date. Aucun droit nouveau fondé sur l'invalidité, la situation de famille ou le décès n'était plus ouvert à compter de cette date. Toutefois, des dérogations pour la reconnaissance de droits nouveaux ont été accordées de façon systématique entre 1961 et 1991. Depuis 1992, elles n'ont été reconduites que pour la retraite du combattant (jusqu'en 1996) et les pensions servies aux résidents en France avant le 1 er janvier 1963.

Enfin, s'agissant des ressortissants algériens , leurs pensions étaient à l'origine soumises aux dispositions de l'article 71 précité de la loi de finances pour 1960. Toutefois, l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1981, conforme aux accords franco-algériens, a redonné aux allocations versées aux ressortissants algériens leur caractère de pension mais a cristallisé les pensions des nationaux algériens à compter du 3 juillet 1962 en lieu et place de l'article 71 de la loi de finances rectificative pour 1960.

3. Les conséquences de la cristallisation sur la valeur du point de pension

La « cristallisation », dispositif aux règles diverses et inégalitaires, a entraîné une grande dispersion des valeurs du point de pension militaire d'invalidité en vigueur selon la nationalité des pensionnés, entre 0,48 euro et 6,87 euros : 6,87 euros à Djibouti, 4,26 euros au Sénégal, mais 1,96 euro en Guinée, 1,18 euro au Maroc et en Tunisie et 0,48 euro au Vietnam (pour mémoire, la valeur non cristallisée du point de PMI était de 12,73 euros au 1 er mars 2002).

Ces disparités résultent des facteurs suivants :

- la date d'effet de l'article 71 de la loi de finances pour 1960 précitée est différente d'un Etat à l'autre ;

- pour une même date de cristallisation, la valeur du point bloqué a pu être différente, en fonction du montant de l'indemnité temporaire lorsqu'elle a été incorporée dans la valeur du point ;

- des majorations ont été appliquées de façon ponctuelle à certains Etats d'Afrique subsaharienne depuis 1971, alors que les Etats du Maghreb n'ont pu en bénéficier qu'à partir de 1981 ;

- jusqu'en 1981, le taux des majorations faisait l'objet d'une modulation par Etat ou groupe d'Etat.

Valeur du point d'indice de pension militaire d'invalidité

en vigueur à la date de cristallisation des pensions d'invalidité et des retraites

du combattant dans les différents Etats.

PAYS

DATE DE CRISTALLISATION

VALEUR DU POINT D'INDICE A LA DATE DE CRISTALLISATION (en francs)

VALEUR DU POINT D'INDICE A LA DATE DE LA CRISTALLISATION (en euros)

Cameroun, Mali, Togo

1/10/1961

4,57

0,70

Bénin, Côte d'Ivoire, Burkina, Mauritanie, Niger

1/01/1962

5,24

0,80

Madagascar

4/06/1973

12,76

1,95

Congo

7/11/1973

13,41

2,04

Sénégal

1/01/1975

16,94

2,58

République Centrafrique, Gabon, Tchad

1/01/1975

16,94

2,58

Maroc, Tunisie

1/01/1961

4,57

0,70

Algérie

3/07/1962

5,31

0,81

Commores

11/01/1976

19,76

3,01

Djibouti

27/06/1977

22,61

3,45

Etat du Levant (Liban, Syrie, Union indienne, Chandernagor)

1/01/1966

6,75

1,03

Cambodge, Laos, Vietnam

31/12/1956

3,14

0,48

Source : ministère de la défense

Pensions militaires d'invalidité

(valeurs du point d'indice applicables par pays)

Valeur du point : 12,73 euros au 1 er mars 2002

PAYS

VALEUR DU POINT D'INDICE PMI 85 ( * )

VALEUR DU POINT D'INDICE PMI PENSION A 100 % + GI +GM 86 ( * )

Francs

Euros

Francs

Euros

FRANCE

81,92

12,73

81,92

12,73

ALGERIE

9,02

1,38

10,34

1,58

MAROC

7,77

1,18

8,9

1,36

TUNISIE

7,77

1,18

8,9

1,36

BENIN

19,61

2,99

22,47

3,43

BURKINA FASO

19,61

2,99

22,47

3,43

CAMEROUN

19,13

2;92

21,91

3,34

CONGO

24,23

3,69

27,75

4,23

COTE D»IVOIRE

19,61

2,99

22,47

7,87

DJIBOUTI

45,05

6,87

51,61

7,87

GABON

25,85

3,94

29,61

4,51

GUINEE

12,88

1,96

14,75

2,25

MADAGASCAR

23,27

3,55

26,66

4,06

MALI

19,13

2,92

21,91

3,34

MAURITANIE

19,61

2,99

22,47

3,43

NIGER

19,61

2,99

22,47

3,43

REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE

25,85

3,94

29,61

4,51

SENEGAL

27,97

4,26

32,04

4,88

TCHAD

25,85

3,94

29,61

4,51

TOGO

19,13

2,92

21,91

3,34

COMORES

28,13

4,29

32,22

4,91

CAMBODGE

3,14

0,48

3,14

0,48

LAOS

3,14

0,48

3,14

0,48

VIETNAM

3,14

0,48

3,14

0,48

CHANDERNAGOR ET ETATS DU LEVANT

8,63

1,32

9,89

1,51

Source : ministère de la défense

Retraites du combattant

(valeurs du point d'indice applicables par pays)

Valeur du point : 12,73 euros au 1 er mars 2002

VALEUR DU POINT D'INDICE PMI

APPLICABLE A LA RETRAITE DU COMBATTANT 87 ( * )

(en francs)

(en euros)

FRANCE

81,92

12,73

ALGERIE

11,20

1,71

MAROC

9,64

1,47

TUNISIE

9,64

1,47

BENIN

17,39

2,65

BURKINA FASO

17,39

2,65

CAMEROUN

16,95

2,58

CONGO

25,4

3,87

COTE D»IVOIRE

17,39

2,65

DJIBOUTI

39,94

6,09

GABON

32,08

4,89

GUINEE

11,41

1,74

MADAGASCAR

24,17

3,68

MALI

16,95

2,58

MAURITANIE

17,39

2,65

NIGER

17,39

2,65

REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE

32,08

4,89

SENEGAL

34,71

5,29

TCHAD

32,08

4,89

TOGO

16,95

2,58

COMORES

34,91

5,32

CAMBODGE

3,14

0,48

LAOS

3,14

0,48

VIETNAM

3,14

0,48

CHANDERNAGOR ET ETATS DU LEVANT

10,71

1,63

Source : ministère de la défense

Pensions militaires de retraite cristallisées

(valeurs du point de pension militaire de retraite cristallisée)

Valeur du point à la date de cristallisation

(en francs)

Valeur actuelle du point de pension de retraite

(en francs)

Valeur actuelle du point de pension de retraite

(en euros)

FRANCE

341,94

52,13

ALGERIE

31,22

53,06

8,09

MAROC

24,05

40,87

6,23

TUNISIE

24,05

40,87

6,23

MAURITANIE

31,22

83,46

12,72

SENEGAL

92,07

152,02

23,18

COTE D'IVOIRE

31,22

83,46

12,72

BENIN

31,22

152,02

12,72

GUINEE

24,05

83,46

7,38

BURKINA FASO

31,22

83,46

12,72

NIGER

31,22

48,40

12,72

MALI

24,05

83,46

10,96

TOGO

24,05

83,46

10,96

CONGO

77,05

71,89

17,92

GABON

92,07

71,89

21,42

REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE

92,07

117,58

21,42

TCHAD

92,07

140,50

21,42

CAMEROUN

24,05

71,89

10,96

MADAGASCAR

73,32

111,89

17,06

COMORES

104,56

148,893

22,69

DJIBOUTI

116,53

165,86

25,29

VIET NAM

17,00

17,00

2,59

CAMBODGE

17,00

17,00

2,59

LAOS

17,00

17,00

2,59

Source : ministère de la défense

L'impact réel de la cristallisation doit cependant être apprécié au regard du pouvoir d'achat que les pensions cristallisées procurent à leurs bénéficiaires.

En outre, la question de la cristallisation doit être examinée à la fois du point de vue du tarif des pensions (valeurs du point d'indice) et du point de vue de l'ouverture de droits nouveaux.

Dès la discussion du projet de loi de finances pour 1999, le secrétaire d'Etat avait proposé d'engager la réflexion sur cette question en termes de pouvoir d'achat, en comparant, pour un même taux d'invalidité, le pouvoir d'achat d'une pension attribuée à un ancien combattant ressortissant français et celui de la pension aujourd'hui versée à un ancien combattant d'un pays devenu indépendant. Les résultats avaient souligné un retard particulièrement significatif pour le Maroc et la Tunisie.

B. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DU PRINCIPE DE CRISTALLISATION

C'est dans ce contexte qu'avaient été adoptés les articles 109 et 110 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352) du 30 décembre 2000.

L'article 109 de la loi précitée prévoit que « l'article 71 de la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959 et l'article 26 de la loi n° 81-734 du 3 août 1981 sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :  La retraite du combattant pourra être accordée, au tarif tel qu'il est défini ci-dessus, aux anciens combattants qui remplissent les conditions requises postérieurement à la date d'effet de cet article ». En application de ces dispositions, les retraites du combattant ont été concédées à un taux « cristallisé » à compter du 1 er janvier 2001. Il s'agissait donc de lever la forclusion sur l'attribution de droits nouveaux s'agissant des retraites du combattant des anciens combattants d'outre-mer.

L'article 110 de la loi précitée institue une commission d'étude de la revalorisation des pensions chargée de proposer des mesures d'ordre législatif et réglementaire permettant la revalorisation des rentes, des retraites et des pensions des anciens combattants de l'outre-mer. Cette commission, composée de représentants des associations d'anciens combattants et des administrations concernées, de deux députés et de deux sénateurs, a pour mission d'émettre des propositions sous la forme d'un rapport au Premier ministre, dans un délai de six mois suivant son installation. Présidée par Anicet le Pors, cette commission a rendu son rapport le 17 avril 2002.

Enfin, l'article 131 de la loi de finances initiale pour 2002 (n° 2001-1275) du 28 décembre 2001, prévoit également un aménagement des conditions de levée de forclusion des demandes de retraites du combattant. Il complète l'article 170 de loi de finances pour 1959 précitée en permettant la levée de la forclusion pour les demandes de retraites du combattant, au taux cristallisé, formulées par les ressortissants du Laos, du Cambodge et du Viêt-nam.

C. LA DÉCISION DU CONSEIL D'ÉTAT DU 30 NOVEMBRE 2001

Dans son arrêt du 30 novembre 2001 « Ministère de la défense c/ M. Diop - Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie c/ M. Diop », le Conseil d'Etat a considéré que l'article 71 de la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959, disposant que les ressortissants des pays qui y sont mentionnés reçoivent désormais, à la place de leur pension, une indemnité non revalorisable dans les conditions prévues par le code des pensions civiles et militaires de retraite, créait une différence de traitement entre les retraités en fonction de leur nationalité .

En outre, dans cet arrêt, le Conseil d'Etat a également considéré que les pensions de retraite constituent, pour les agents publics, une rémunération différée destinée à leur assurer des conditions matérielles de vie en rapport avec la dignité de leurs fonctions passées et que la différence de situation existant entre d'anciens agents publics de la France, selon qu'ils ont la nationalité française ou sont ressortissants d'Etats devenus indépendants ne justifie pas, eu égard à l'objet des pensions de retraite, une différence de traitement .

À ce titre, le Conseil d'Etat s'est fondé sur les stipulations de l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales combinées avec celles de l'article 1 er de son 1 er protocole additionnel, selon lesquelles une distinction entre des personnes placées dans une situation analogue est discriminatoire si elle n'est pas assortie de justifications objectives et raisonnables, c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un objectif d'utilité publique ou si elle n'est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts de la loi.

Dès lors, d'après les termes mêmes du Conseil d'Etat, « s'il ressort des travaux préparatoires des dispositions précitées de l'article 71 de la loi du 26 décembre 1959 qu'elles avaient notamment pour objectif de tirer les conséquences de l'indépendance des pays mentionnés à cet article et de l'évolution désormais distincte de leurs économies et de celle de la France, qui privait de justification la revalorisation de ces pensions en fonction de l'évolution des traitements servis aux fonctionnaires français, la différence de traitement qu'elles créent, en raison de leur seule nationalité, entre les titulaires de pensions, ne peut être regardée comme reposant sur un critère en rapport avec cet objectif ».

Si le cas d'espèce concernait une pension de retraite militaire, le raisonnement peut s'appliquer à l'ensemble des prestations cristallisées (à savoir notamment les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant). Au total, ce sont près de 85.000 pensionnés (60.000 au titre de la retraite du combattant et 25.000 au titre de la pension militaire d'invalidité) qui pourraient ainsi prétendre à une revalorisation de leurs prestations.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

A. LA RÉVISION EN DROIT ET EN VALEUR DES PENSIONS CRISTALLISÉES

Le présent article prévoit un aménagement des modalités de calcul des prestations servies en application des articles 170 de la loi de finances rectificative pour 1959, 71 de la loi de finances pour 1960 et 26 de la loi de finances rectificative pour 1981 précités, aménagement dont le principe est posé par le I du présent article.

1. La nouvelle fixation de la valeur des points

La commission présidée par Anicet Le Pors avait formulé trois propositions dans son rapport :

- appliquer le taux actuellement en vigueur pour les anciens combattants Français aux ressortissants des pays étrangers ;

- appliquer la parité de pouvoir d'achat fixée par l'ONU ;

- appliquer les taux fixés par l'ONU en les affectant d'un correctif car leur application stricte aboutirait à ce que les ressortissants de certains pays voient leur pension diminuer.

Le présent article a retenu cette dernière solution.

a) La nouvelle méthode de calcul de la valeur des points

D'après les dispositions du II du présent article, la nouvelle valeur des points sera fixée, pour chaque point (fonction publique pour les pensions civiles et militaires de retraite, PMI pour les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant), à partir des parités de pouvoir d'achat publiées annuellement par l'Organisation des nations unies (ONU) ou, à défaut, des données économiques existantes. Ce calcul permettra de déterminer pour chaque pays un coefficient multiplicateur, proportionnel au rapport entre les parités de pouvoir d'achat dans les pays de résidence et les parités de pouvoir d'achat de la France, qui détermine la nouvelle valeur du point et aboutira donc à réévaluer le montant des prestations servies.

Ce calcul est assorti de deux seuils :

- une valeur maximale du point du pays concerné qui ne peut excéder la valeur du point français : ainsi les parités de pouvoir d'achat du pays de résidence sont réputées être au plus égales à celles de la France afin que le montant maximal d'une pension ne puisse dépasser le montant servi à un ancien combattant français ;

- une garantie de maintien de la valeur du point actuel pour les pays pour lesquels le calcul donnerait une nouvelle valeur inférieure à celle actuellement en vigueur dans le pays considéré : ainsi le dernier alinéa du III du présent article dispose que le montant des prestations qui résulterait de l'application des coefficients ne peut être inférieur à celui que le titulaire d'une indemnité a perçu, majoré de 20 %.

Ainsi, s'agissant des pays pour lesquels le calcul de la parité de pouvoir d'achat ne conduirait à aucune évolution, une majoration particulière de 20 % sera appliquée pour marquer la reconnaissance de la Nation aux anciens combattants qui ont servi la France.

L'exposé des motifs du présent article précise ainsi que « l'instauration d'un tel dispositif conduira à une progression des pensions pour l'ensemble des intéressés de l'ordre de 20 % à 120 %, selon le pays de résidence et le type de pension ».

Le II du présent article prévoit également que les anciens combattants concernés par ce dispositif sont ceux qui n'avaient pas leur résidence effective en France à la date de la liquidation de la pension. Dès lors, le pensionné ressortissant d'un Etat ayant accédé à l'indépendance aura perdu la jouissance de sa pension à taux normal à la date de l'accession à l'indépendance de son pays non pas parce qu'il aura perdu le bénéfice de la nationalité française mais à cause d'un critère de territorialité.

En conséquence, le deuxième alinéa du VII du présent article propose de modifier les articles L. 107 à L. 109 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ainsi que l'article L. 58 du code des pensions civiles et militaires de retraite de telle sorte que la perte de nationalité française résultant de l'accession à l'indépendance d'un pays antérieurement placés sous souveraineté française ne soit plus un obstacle au bénéfice des dispositions de ces deux codes.

b) La revalorisation de la valeur des points

Le premier alinéa du III du présent article prévoit que, une fois liquidée la pension revalorisée, le coefficient à partir duquel elle est calculée reste constant jusqu'au 31 décembre de l'année suivante. Ensuite, ce coefficient, correspondant au pays de résidence du titulaire lors de la liquidation initiale des droits, est réévalué annuellement.

Le deuxième alinéa du III précise en outre que ce dispositif spécifique de revalorisation est exclusif du bénéfice de toutes les mesures catégorielles de revalorisation d'indices survenues depuis les dates d'application des textes mettant en oeuvre le processus de cristallisation ou celles à intervenir.

c) La date d'entrée en vigueur du dispositif proposé

Le IV du présent article dispose que l'entrée en vigueur du dispositif ainsi proposé est fixé au 1 er janvier 1999, ce qui permettra aux anciens combattants concernés de percevoir rétroactivement, sur une période de quatre ans, leurs prestations au taux revalorisé.

Toutefois, cet avantage ne s'appliquera pas aux demandes déposées postérieurement à l'expiration de la troisième année qui suit celle de l'entrée en jouissance normale de la pension par suite du fait personnel du pensionné. Dans ce cas, le pensionné ne peut prétendre qu'aux arrérages afférents à l'année au cours de laquelle la demande a été déposée et aux trois années antérieures (article L. 108 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre) ou aux quatre années antérieures (article L. 53 du code des pensions civiles et militaires de retraite).

Le IV du présent article précise également que ce dispositif s'applique sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des contentieux contestant le caractère discriminatoire des textes instaurant la cristallisation présentés devant les tribunaux avant le 1 er novembre 2002.

2. Les autres droits

a) La révision des droits servis

D'après les dispositions du V du présent article, une révision des droits, pour les pensions militaires d'invalidité, peut être demandée par les intéressés, pour aggravation des infirmités indemnisées ou prise en compte des infirmités nouvelles en relation avec celles déjà indemnisées, après l'entrée en vigueur de la présente loi de finances rectificative.

b) La réversion des pensions

Le dispositif législatif instaurant la cristallisation avait exclu toute possibilité de verser aux veuves d'anciens combattants des pensions de réversion. Toutefois, l'article 132 de la loi de finances initiale pour 2002 précitée avait permis le versement d'une pension de réversion au taux cristallisé.

Le VI du présent article prévoit que la réversion de certaines prestations peut être envisagée, sur demande des intéressés, en faveur des ayants cause qui ont cette qualité depuis la date d'application des textes qui ont fixé la cristallisation. En outre, ces prestations de réversion seront revalorisées dans les mêmes conditions que les pensions servies aux anciens combattants. En conséquence le VII du présent article propose d'abroger les dispositions des alinéas I à III de l'article 132 de la loi de finances initiale pour 2002 précitée.

Le paragraphe VII du présent article abroge également le dernier alinéa de l'article L. 58 du code des pensions civiles et militaires de retraite qui prévoit le maintien du droit à pension de réversion pour les Algériennes, veuves d'anciens fonctionnaires français ayant établir leur domicile en France depuis le 1 er janvier 1963 et y résidant de manière habituelle. En effet, le dispositif ici proposé supprimant la condition de nationalité au profit du critère de résidence, cette exception législative deviendrait sans objet.

c) L'ouverture d'un droit d'option

Le VIII du présent article prévoit qu'il est possible, pour ceux qui le souhaitent, de renoncer à leur pension ou retraite en optant pour le versement d'un capital, sous la forme d'une indemnité globale et forfaitaire en fonction de l'âge des intéressés et de leur situation familiale. Ils conservent néanmoins, dans ce cas, le bénéfice des droits aux soins médicaux gratuits et à l'appareillage.

Enfin, il est prévu dans le X du présent article qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités d'application des paragraphes II, V et VIII du présent article.

B. LE COÛT DU DISPOSITIF PROPOSÉ

L'exposé des motifs du présent article précise que le coût total du dispositif ainsi proposé en 2003, y compris le rappel, sera de 123 millions d'euros.

Une provision de 72,5 millions d'euros a déjà été inscrite à ce titre au budget des anciens combattants pour 2003, selon la répartition suivante :

- au chapitre 46-20, l'inscription de 58,25 millions d'euros au titre de la provision relative au financement de la décristallisation des pensions militaires d'invalidité et d'ayants-cause ;

- au chapitre 46-21, l'inscription de 14,25 millions d'euros au titre de la provision relative au financement de la décristallisation de la retraite du combattant.

Le secrétaire d'Etat aux anciens combattants, M. Hamlaoui Mékachéra, avait à cet égard indiqué que la somme de 72,5 millions d'euros constituait une provision calculée avant que ne soient arrêtées les modalités définitives de la décristallisation.

Nombre de pensions et de retraites du combattant servies au 31 décembre 2000


Pays

Pensions militaires d'invalidité (ayants droit et ayants cause)

Retraite du combattant

Pensions militaires de retraite (ayants droit et ayants cause)

Algérie

11.502

14.243

9.292

Maroc

8.066

17.152

17.778

Tunisie

3.700

4.477

1.763

Mauritanie

75

153

308

Sénégal

796

2.061

1.873

Côte d'Ivoire

408

608

1.998

Bénin

233

363

568

Guinée

511

473

3.078

Burkina Faso

781

1.744

5.056

Niger

157

528

1.201

Mali

533

1.453

2.080

Togo

18

7

167

Congo

58

225

398

Gabon

18

56

150

République centrafricaine

96

372

790

Tchad

347

686

3.983

Cameroun

67

273

239

Madagascar

258

261

1.582

Comores

175

Djibouti

192

140

932

Vietnam

164

638

144

Cambodge

4

1

29

Laos

2

57

4

Divers Etranger

445

2.689

Métropole*

1.474

Total

29.905

48.660

53.588

* Ressortissants des pays soumis à la cristallisation résidant en France. Nombre de bénéficiaires (allocations en paiement au 31 décembre 2000) Vietnam, Laos et Cambodge (derniers chiffres connus en 1998).

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de nature rédactionnelle présentés par sa commission des finances et visant à la simple correction d'erreurs de référence contenues dans le dispositif initialement proposé par le gouvernement. Ces modifications permettront de rendre pleinement opérationnelles les dispositions du présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souhaite tout d'abord souligner le caractère historique du présent article qui met fin au processus de cristallisation des pensions versées aux ressortissants des pays anciennement placés sous souveraineté française, processus qui avait été mis en place au moment de l'accession à l'indépendance de ces différents pays.

Le Conseil d'Etat avait remis en cause la légalité de ce dispositif juridique instaurant une inégalité de traitement entre les retraités de différents pays du seul fait de leur nationalité.

On peut donc estimer que le dispositif ainsi proposé est à la fois juste et réaliste. Le gouvernement a en effet décidé de tenir compte, dans la réévaluation des pensions, du pouvoir d'achat des pays de résidence des pensionnés. Ce choix permettra une augmentation substantielle des montants versés, comprise entre 20 % et 120 %, selon le pays de résidence et le type de pension, tout en étant adapté au contexte économique des pays dans lesquels résident ces anciens combattants.

En outre, il convient de souligner que le gouvernement, à travers le dispositif ainsi proposé, supprime toute référence au critère de nationalité, relevé par le Conseil d'Etat dans sa décision du 30 novembre 2001 comme étant incompatible avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, pour adopter le critère du pays de résidence, qui est, lui, constitutif d'une situation objectivement différente et justifiant donc des différences de traitement en fonction de la parité du pouvoir d'achat des différents Etats concernés. En effet, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que des personnes dans des situations différentes soient traitées différemment, du moment que la différence de traitement instaurée repose sur un critère en rapport avec l'objectif poursuivi, dans ce cas précis l'objectif étant de tenir compte de l'évolution distincte des économies des pays anciennement placés sous souveraineté française d'une part, et de la France d'autre part.

Enfin, le dispositif proposé s'inscrit dans un contexte budgétaire particulièrement dégradé. Son coût estimé à 123 millions d'euros pour 2003 devrait permettre de respecter une saine discipline budgétaire.

Votre rapporteur général rappellera en effet que les besoins issus d'une décristallisation totale fondée sur une parité totale entre pays, sans considération du niveau de vie, s'élèveraient, d'après les estimations du ministère de la défense, à près de 1,52 milliard d'euros pour les arriérés et à plus de 450 millions d'euros par an pour les revalorisations de pensions et de la retraite du combattant. Ce ne serait ni raisonnable sur le plan budgétaire ni équitable en raison des très fortes différences de conditions de vie entre les Etats concernés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36

Prise en charge, par les éditeurs de services de télévision numérique terrestre, du coût des réaménagements du spectre

Commentaire : le présent article tend à faire supporter par les éditeurs concernés les dépenses, dont une partie serait cependant pré-financée par l'Etat, des réaménagements du spectre que nécessite le développement de la télévision numérique terrestre (TNT).

I. UNE MESURE TENDANT À NE PAS RETARDER DAVANTAGE L'AVÈNEMENT DE LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE

A. UNE SITUATION INSATISFAISANTE

1. Le droit des fréquences n'est pas toujours cohérent

Le droit applicable en matière d'attribution de fréquences n'est pas pleinement satisfaisant.

Comme votre rapporteur général l'avait fait valoir dans son commentaire des articles des deux précédentes lois de finances (pour 2001 et 2002) :

- l'assimilation, qui prévaut actuellement, de l'utilisation des fréquences hertziennes à une occupation privative du domaine public de l'Etat est discutable et a été contestée, au Sénat et par une partie de la doctrine, lors de la modification, par la loi du 17 janvier 1989, de celle du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Certains juristes lui préfèreraient le concept de res communis selon lequel l'utilisation des fréquences par un opérateur de télédiffusion ou de télécommunications 88 ( * ) correspond à celle de l'air par un avion ou de la mer par un navire ;

- bien que la référence au droit de la domanialité publique l'ait emporté, les fréquences relatives à l'audiovisuel sont concédées à titre gratuit 89 ( * ) (en contrepartie du respect d'obligations de production d'oeuvres à diffuser) alors que des redevances d'un montant élevé ont été exigées des opérateurs de systèmes UMTS 90 ( * ) .

Le Parlement se trouve complètement dessaisi des problèmes d'attribution de fréquences. Notre collègue Pierre Laffitte a demandé, en vain, la publication d'un rapport annuel d'information à ce sujet dans le cadre de la loi de finances pour 1981, mais rien à ce jour n'est paru.

Un certain flou juridique existe également en ce qui concerne la notion de service public, appliquée, en partie, aux télécommunications, mais pas, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel 91 ( * ) , aux services privés de radio ou de télévision.

2. Des retards importants

Les premières émissions de TNT ont commencé en octobre 1998 aux Etats-Unis, en novembre 1998 au Royaume-Uni, en 1999 en Espagne...

En France, il a fallu une initiative de la majorité sénatoriale, lors de la discussion de la loi n° 2000-719 du 1 er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication pour débloquer un projet qui avait pourtant fait précédemment l'objet de nombreux rapports successifs 92 ( * ) .

Depuis :

- les décrets nécessaires ont été pris, en application de la loi précitée, en 2001 et 2002 seulement ;

- le CSA (Conseil supérieur de l'audiovisuel) a lancé, le 24 juillet 2001, un appel à candidatures, pour l'édition de services nationaux diffusés par voie numérique hertzienne, dont les résultats n'ont été publiés que le 31 octobre dernier.

Ces retards ont conduit à ce que la mise en oeuvre effective de la TNT soit envisagée dans une conjoncture beaucoup plus défavorable que celle de la période de lancement du projet, ce qui créé des difficultés (dégradation du marché publicitaire et des résultats des principaux acteurs français de l'audiovisuel, etc...).

Mais le principal frein à l'extension de la zone de couverture de ce nouveau mode de télédiffusion est constitué aujourd'hui par le rythme de la planification et des réaménagements de fréquences (problème déjà rencontré pour l'introduction de l'UMTS...).

Au mieux, une première émission de TNT, couvrant 40 % de la population, ne peut pas être raisonnablement envisagée avant la fin de 2004 (2008 pour 80 % de la population). Une fois encore, s'agissant de l'introduction de technologies nouvelles, notre pays se retrouve ainsi en queue de peloton.

3. Un processus mal engagé

Le rapport d'octobre 2002, au Premier ministre, rédigé par le conseiller d'Etat Michel Boyon, souligne les lacune du processus de décision retenu pour le lancement de la TNT, qui n'est pas actuellement remis en cause.

Le régime juridique de la loi du 1 er août 2000 , tout d'abord, est complexe et imparfait : la loi est centrée sur les éditeurs de chaînes. Or « il aurait été préférable, soit de procéder à une attribution de fréquences à des multiplexes déjà organisés, soit encore d'opter pour un procédé moins administré, c'est à dire partant du distributeur » . Au lieu de cela, une catégorie supplémentaire d'opérateurs a été introduite et la composition de l'offre figée pour la durée des autorisations (10 ans).

Les aspects technologiques ont été négligés (réaménagements de fréquences expérimentation, évaluation des coûts des interventions sur les émetteurs et chez les particuliers...). Les principes d'organisation retenus et le choix d'une architecture multifréquence 93 ( * ) ont entravé l'ouverture à la concurrence des activités de diffusion télévisuelle (dominées par TDF 94 ( * ) ) alors que, selon le rapport précité de M. Michel Boyon, « la TNT constitue l'occasion optimale, et peut-être la dernière » d'une telle évolution.

La concertation, notamment sur les résultats des nombreuses études techniques auxquelles il a été procédé, a été, par ailleurs, insuffisante.

B. DES OPPORTUNITÉS INTÉRESSANTES

Malgré les retards accumulés, la dégradation actuelle de la conjoncture et les incertitudes de l'avenir (quant à la constitution d'une offre de programmes attractive et équilibrée, la résolution des problèmes techniques qui demeurent, la mise en place d'un système de distribution efficace...) ; les perspectives de la TNT semblent, aujourd'hui encore, intéressantes.

1. La préparation de l'ère du « tout numérique »

Après une phase de cohabitation, le numérique, par ses nombreuses qualités (compatibilité avec les techniques de production, qualité de la transmission du son et de l'image, interactivité etc...) est appelé à se substituer à l'analogique pour la télédiffusion.

La TNT permet de s'y préparer.

Dans cette perspective, comme le souligne le rapport Boyon précité « à l'instar de la voie qui a été définie aux Etats-Unis au mois d'août 2002, la détermination d'une norme imposant progressivement la numérisation totale des téléviseurs proposés à la vente constitue l'option la plus intéressante » .

Elle créerait, en effet, une dynamique irrésistible.

2. Des atouts par rapport aux autres modes de diffusion

Dans un contexte où les différents supports de diffusion, seulement partiellement complémentaires, doivent, inévitablement, se concurrencer, la TNT dispose d'atouts spécifiques par rapport :

- au câble 95 ( * ) (coûts de déploiement moins élevés) ;

- au satellite 1 (accès plus aisé aux habitations collectives, desserte de zones d'ombre, équipements de réception plus discrets...) ;

- à la télévision hertzienne analogique (nombre de programmes, qualité de réception...).

3. Le développement de télévisions de proximité

Comme le souligne le rapport Boyon précité, la TNT est à même de stimuler le développement d'une télévision de proximité en France que ne favorisent ni la télévision analogique terrestre, ni le satellite et qui peut être encouragé par la réduction des coûts de diffusion en transmission numérique.

A terme, 330 programmes strictement locaux (trois par « point haut » du réseau hertzien terrestre) pourraient, théoriquement, être diffusés.

M. Michel Boyon estime cependant que le projet de création de huit chaînes numériques régionales est incontestablement celui qui s'inscrit le mieux dans les potentialités offertes par la TNT.

4. Une incitation à moderniser le régime audiovisuel français

Rendre viable la TNT peut nécessiter, outre le réaménagement des fréquences dont traite le présent article, d'autres évolutions, souhaitables, du droit de l'économie de l'audiovisuel en France avec :

- l'élargissement du marché publicitaire par son ouverture, notamment au niveau local, aux moyennes entreprises et aux quatre secteurs interdits (presse, cinéma, édition littéraire et surtout distribution 96 ( * ) );

- une stimulation possible de la création et de la production audiovisuelles ;

- une réflexion sur d'éventuels changements législatifs qui ne sont pas incompatibles avec le démarrage immédiat des modifications de spectre nécessaires (en matière de concurrence, en ce qui concerne les missions du service public télévisuel, le rôle des collectivités locales dans l'audiovisuel, etc...).

C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Des mesures en partie inspirées du rapport Boyon

a) La nécessité d'un réaménagement du spectre

Le travail de planification des fréquences en vue du lancement de la TNT est en cours de réalisation par les services techniques du CSA (dont les relations avec TDF devraient être clarifiées), allocataire et gestionnaire du spectre des fréquences affectées au secteur audiovisuel.

La planification concerne l'identification :

- des fréquences numériques utilisées par les multiplexes de la TNT ;

- des fréquences analogiques à déplacer en conséquence et de leurs canaux de remplacement 97 ( * ) .

La TNT suppose de disposer, dans les bandes du spectre consacrées à la diffusion hertzienne de l'équivalent de six canaux supplémentaires transmettant chacun jusqu'à 6 chaînes sur une partie importante et croissante du territoire.

b) Les pistes explorées par le rapport

M. Michel Boyon estime qu'une remise à plat de l'ensemble du dispositif pour remédier aux carences de la loi du 1 er août 2001 comporterait des inconvénients sérieux, entre autres ceux de remettre en cause, très tardivement, le processus déjà mis en oeuvre par le CSA 98 ( * ) et de risquer de contraindre l'État à intervenir à l'excès dans le développement d'une activité qui relève essentiellement de l'initiative privée. Selon le rapport Boyon précité « Il apparaît justifié que les éditeurs de la TNT (sans remettre en cause la gratuité de l'utilisation des fréquences ) supportent les conséquences des travaux nécessaires pour leur ménager une place dans le spectre ».

Le Fonds de réaménagement du spectre (FRS), géré par l'agence nationale des fréquences (ANF) 99 ( * ) lui semble l'instrument le plus adapté.

La proposition de l'ANF selon laquelle l'État préfinancerait, via le FRS, les premiers réaménagements lui apparaît « équitable dans son principe ».

c) Des conclusions encore assez vagues

Le présent article se montre catégorique en ce qui concerne l'affirmation du principe selon lequel les éditeurs supportent l'intégralité du coût des réaménagements des fréquences nécessaires à la diffusion des services de la TNT.

Il est beaucoup plus flou s'agissant du pré-financement d'une partie de cette dépense qui « peut » (simple éventualité semble-t-il) être assuré par le fonds de réaménagement du spectre géré par l'agence nationale des fréquences.

De fait, les incertitudes relatives à ces coûts , dont la prise en charge pourrait être mutualisée (selon l'appel à candidature lancé le 24 juillet 2001 par le CSA) sont extrêmement fortes.

L'essentiel du dispositif sera, en fait, précisé par un décret en Conseil d'Etat qui, selon le présent article, déterminera, notamment, « les modalités de répartition de la prise en charge du coût des réaménagements des fréquences ».

Les dépenses de réaménagement devraient se situer entre 26 millions d'euros et 31 millions d'euros concernant l'intervention sur les émetteurs et entre 18 millions d'euros et 53 millions d'euros (estimation très aléatoire) pour les interventions chez les particuliers (changements d'antennes, etc...).

L'Etat, conformément aux hypothèses du rapport Boyon précité, préfinancerait les 500 premiers réaménagements concernant 50 % de la population pour un coût global d'environ 32 millions d'euros, les réaménagements suivants pourraient être assumés par les éditeurs dont la mise en service des chaînes permettrait d'équilibrer les charges.

Le tableau suivant, extrait du rapport Boyon, résume les flux financiers estimés nécessaires au réaménagement des 110 sites identifiés à ce jour.

Estimation des dépenses de réaménagement de fréquences nécessaires à la TNT

(en millions d'euros)

En 2003, le FSR 100 ( * ) devrait disposer de 17,1 millions d'euros à consacrer aux réallocations de fréquences pour la TNT, concernant une partie des 24 premiers sites.

En 2004 et 2005, le FSR devrait être abondé en loi de finances initiale de 14,9 millions d'euros au total couvrant l'achèvement du réaménagement des 24 premiers sites et celui des 5 sites suivants.

Compte tenu des incertitudes pesant sur les coûts correspondants, le montant de l'avance consentie par l'Etat n'a pas été plafonné (le rapport Boyon proposait une limitation à 32 millions d'euros).

2. Une avancée très limitée

Le préfinancement par l'Etat des dépenses de réaménagement de fréquences que nécessite la TNT a l'avantage de ne pas retarder le lancement de celle-ci mais suppose un pari sur son succès .

C'est un des paradoxes du rapport Boyon, tout en ayant préconisé cette solution, que de ne pas ménager ses critiques à l'égard du régime prévu par la loi du 1 er août 2000. La principale faiblesse de ce dispositif est de négliger le rôle, pourtant essentiel, de la distribution qui devrait être la plus ouverte possible et indépendante des éditeurs et des producteurs de programmes.

Des opportunités capitales n'ont pas été saisies (ouvrir la télédiffusion terrestre à la concurrence, permettre la portabilité des récepteurs) en raison du choix, contestable, d'une architecture multifréquences.

Beaucoup de questions demeurent posées et non résolues : compatibilité des règles de concentration actuelles et de l'interdiction de la publicité en faveur de la distribution avec le développement de télévisions locales, rôle du service public télévisuel, etc...

Surtout, le rapport Boyon précité, tout en préconisant le préfinancement, par l'Etat, des premiers réaménagements de spectre indispensables à la TNT souligne que la viabilité économique de cette dernière est « très difficile à prévoir », et que l'évolution du projet est « incertaine » , les conditions de distribution étant totalement inconnues...

Il ne prodigue que quelques recommandations précises : informer les populations, discuter davantage les conclusions des études techniques et des expérimentations, éviter la duplication de chaînes déjà existantes ou le morcellement des bouquets...

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La conclusion essentielle à tirer du rapport Boyon, dont les dispositions du présent article sont largement inspirées, est résumée par la phrase suivante : « si le projet actuel (de TNT) repose sur de grandes options largement cristallisées, dont la remise en cause serait difficile, il reste la possibilité de l'aménager, de le corriger, voire de le redresser, dans les conditions lui assurant une perspective de viabilité » .

Effectivement, le présent article est acceptable seulement si le gouvernement s'engage à remédier, dans toute la mesure du possible, aux graves insuffisances du dispositif de la loi du 1 er août 2000, de façon à maximiser les chances de succès de la TNT et, partant, la probabilité du remboursement et l'utilité des dépenses de réaménagement de fréquences préfinancées par l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37

Clarification de la nature des dépenses d'aide médicale entrant dans l'assiette relative à la réduction de DGD

Commentaire : le présent article a pour objet de réduire le montant du prélèvement opéré sur la dotation générale de décentralisation des départements en contrepartie du transfert à l'Etat de la compétence en matière d'aide médicale en application des dispositions de la loi relative à la couverture maladie universelle.


I. LE DROIT ACTUEL

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI RELATIVE À LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE

La loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle a prévu le transfert des départements vers l'Etat et vers l'assurance maladie de la compétence en matière d'aide médicale.

Un tel cas de figure n'avait pas été prévu par les lois de décentralisation . Les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales relatifs à la compensation financière des transferts de compétence entre l'Etat et les collectivités locales ne prévoient que le cas d'un transfert de compétence de l'Etat à une collectivité locale.

Interrogé sur les difficultés potentielles qui pourraient résulter de cet omission par notre collègue Michel Mercier, rapporteur spécial des crédits de la décentralisation, le ministre de l'intérieur du précédent gouvernement avait alors indiqué que « le fait que l'article L. 1614-1 ne prévoie pas le cas d'un transfert de compétences des collectivités locales vers l'Etat n'est pas source de difficultés. Ainsi, lors de la suppression de l'aide médicale départementale organisée par la loi n°99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle, il a été précisé à l'article 13 les modalités financières de la recentralisation de la compétence en se référant aux dispositions des articles L. 1614-1 à 3 du code général des collectivités territoriales » 101 ( * ) .

Se fondant sur cette interprétation des articles L. 1614-1 à L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, le I de l'article 13 de la loi portant création d'une couverture maladie universelle 102 ( * ) dispose que « le montant de la dotation générale de décentralisation et, s'il y a lieu, celui du produit des impôts affectés aux départements pour compenser, dans les conditions prévues par les articles L. 1614-1 à L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales, l'accroissement net de charges résultant des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales sont réduits, pour chaque département, d'un montant égal aux dépenses consacrées à l'aide médicale en 1997, diminué de 5 % et revalorisé en fonction des taux de croissance annuels de la dotation globale de fonctionnement fixés pour 1998, 1999 et 2000 .

« Cette réduction est fixée, pour chaque département, par arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget , après avis de la commission mentionnée à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales ».

En application de cette disposition, la loi de finances pour 2000 a réduit de 1.391,4 millions d'euros le montant de la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements, sans que l'arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget ne soit intervenu.

B. LES DISPOSITIONS DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DE DÉCEMBRE 2000

Lors de sa réunion du 16 décembre 1999, la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) a estimé que le montant de la réduction de la DGD des départements à laquelle avait procédé la loi de finances pour 2000 pouvait être contesté sur certains aspects et a demandé à l'administration une expertise destinée à vérifier les calculs initiaux.

Cette expertise a révélé que le montant prélevé sur la DGD des départements avait été supérieur de 78,21 millions d'euros au montant nécessaire.

Dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000 examiné par le Parlement au début de l'hiver 2000, une revalorisation de 15,85 millions d'euros était proposée, afin de partiellement tenir compte des résultats de l'expertise réalisée par l'administration.

La minoration de 15,85 millions d'euros du prélèvement sur la DGD des départements correspondait à la correction d'erreurs de relevés, de dépenses non médicales, de recettes non prises en compte et d'avances de trésorerie.

Au cours de la discussion de ce texte, le Sénat a adopté un amendement, présenté par les membres de groupe de l'Union centriste, dont l'objet était de revaloriser le montant de la DGD des départements de la totalité des sommes indûment prélevées par la loi de finances pour 2000. Le débat portait sur un montant correspondant à la différence entre le montant résultant de l'expertise de l'administration - 78,21 millions d'euros - et le montant de la majoration de la DGD proposée par le gouvernement - 15,85 millions d'euros -, soit une somme s'établissant 62,36 millions d'euros .

A cette occasion, votre rapporteur général avait précisé à quelles dépenses correspondaient les 62,36 millions d'euros en cause : « il s'agit, d'abord, des dépenses correspondant à la prise en charge, en 1997, d'un cinquième trimestre , c'est-à-dire le règlement de dépenses correspondant à un exercice antérieur.

« Il s'agit, ensuite, du règlement de contentieux . Les dépenses correspondantes ont pu majorer celles de l'exercice 1997 alors qu'elles étaient exceptionnelles. Je citerai un exemple qui m'a été notamment soumis, celui du département de la Somme : ce département devrait voir chaque année sa DGD réduite d'une somme de 28 millions de francs correspondant au règlement d'un contentieux avec l'URSSAF intervenu en 1997. C'est important, 28 millions de francs sur 409 millions de francs pour un seul département ! Cela aurait dû rester ponctuel et ne concerner qu'un seul exercice. Or, par un effet mécanique, cela vient limiter les droits de ce département à la DGD chaque année.

« Il s'agit, enfin, des frais de gestion , dont le cas est particulièrement surprenant : ces frais de gestion qui n'ont pas été pris en compte par le Gouvernement relèvent de la même logique que les avances de trésorerie qui, elles, ont été prises en compte par le gouvernement.

« Ces éléments correspondent au financement de l'externalisation de la gestion des dossiers d'aide médicale aux caisses de sécurité sociale dans les conditions prévues par le code de la sécurité sociale. Les départements qui avaient choisi d'externaliser par la procédure du versement de frais de gestion sont donc pénalisés par rapport à ceux qui géraient eux-mêmes les dossiers d'aide médicale. Ce cas de figure est d'autant plus choquant que ces frais de gestion correspondent à des frais de personnel, alors que la loi sur la CMU précise bien que le prélèvement sur la dotation générale de décentralisation est calculée à partir des dépenses d'aide médicale ».

Votre rapporteur général ajoutait que « l'incertitude actuelle dans le recensement des dépenses d'aide médicale qui doivent être déduites de la dotation générale de décentralisation des départements risque de donner lieu à de nombreux contentieux. Nous savons que cinq ou six tribunaux administratifs sont déjà saisis ».

Saisie en nouvelle lecture de l'article additionnel adopté par le Sénat, l'Assemblée nationale avait choisi de le supprimer, après avoir reçu du gouvernement l'assurance que cette question serait revue dès que la commission consultative sur l'évaluation des charges aurait rendu son avis.

A l'occasion de l'examen de cette disposition, le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue député Henri Emmanuelli, avait alors exprimé une conception des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales en matière de compensation des charges transférées qui justifie à elle seule les dispositions de l'article 6 du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République actuellement en cours de navette :

« Limitant le nombre de mes déclarations, je n'en veux pas moins déclarer, à ce moment du débat, qu'il serait bon non seulement que vos engagements soient tenus mais que, d'une manière générale, l'Etat change de comportement.

« (...) lorsque nous avons fait voter la décentralisation en 1982, il était écrit noir sur blanc dans la loi qu'il ne pouvait pas y avoir de transfert de charges sans transfert de recettes. Or cela n'a jamais été respecté. (...) Ça suffit ! La plaisanterie a assez duré. Assez des calculs byzantins qui, comme par hasard, tournent (...) à l'avantage de l'Etat qui dispose d'une technostructure plus développée, plus élaborée que les malheureux départements ! Mais ce genre de comportement est-il acceptable ? (...) Vers quoi va-t-on, finalement ? Vers une situation où les relations entre les collectivités locales et l'Etat seront tranchées, une fois de plus, par les tribunaux. Après quoi, nous nous lamenterons tous ici de ce que ce soient les tribunaux, administratifs ou pas, qui règlent les relations politiques dans ce pays !

« Ne prenez pas en mauvaise part mes reproches, qui ne s'adressent pas à la dernière arrivée faute d'avoir devant moi les absents ! Reste que tout cela devient fastidieux. En outre c'est pernicieux et d'autant plus que je vois, depuis des années, se développer une campagne sournoise, dont l'influence s'étend dans une aire géographique de quelque deux kilomètres de rayon autour de l'Assemblée nationale (...) et qui consiste à opposer la gestion rigoureuse des finances publiques par l'Etat - que l'on peut d'ailleurs mesurer à l'aune du taux de pression fiscale - au laxisme et à la gabegie supposés des élus locaux, qui ne géreraient pas comme il conviendrait. Etant entendu, d'ailleurs, que dans les prélèvements globaux, on met l'accent - et je l'ai fait moi-même ! - sur le taux de pression fiscale de l'Etat. C'est agaçant, c'est malsain, c'est anormal.

« Les départements, les communes ou les régions ne demandent pas à grappiller au passage, ils exigent simplement la compensation exacte des charges ».

Au final, sur les 78,21 millions d'euros prélevés indûment aux départements dans la loi de finances pour 2000, 15,85 millions d'euros ont été « rendus » par la loi de finances rectificative du 28 décembre 2000.

C. LES DISPOSITIONS DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2001

Un premier pas vers la normalisation du montant du prélèvement sur la DGD des départements a été réalisé dans la loi de finances rectificative pour 2001, qui a minoré le montant de ce prélèvement des sommes correspondant aux frais de gestion , et ce alors même que, lors de la discussion en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi de finances rectificative pour 2000, la secrétaire d'Etat au budget du précédent gouvernement avait considéré que les frais de gestion, « en l'état actuel des textes, ne peuvent venir diminuer l'écrêtement pratiqué sur la DGD ».

Entre l'hiver 2000 et l'automne 2001, au cours duquel a été élaboré le projet de loi de finances rectificative pour 2001, l'analyse du gouvernement a changé et, sans modifier la loi du 27 juillet 1999 relative à la couverture maladie universelle, la question des frais de gestion a été réglée.

Cela s'est traduit par une majoration de la DGD de 19,96 millions d'euros, dont 9,81 millions d'euros correspondaient aux sommes indûment prélevées en 2000 au titre des frais de gestion et 10,14 millions d'euros aux sommes prélevées en 2001.

La loi de finances pour 2002 a « consolidé » dans la base de la DGD les montants restitués aux départements par les lois de finances rectificative pour 2000 et pour 2001. Pour le calcul de la DGD en 2003, le taux d'indexation de cette dotation a été appliqué à un montant intégrant ces ajustements du prélèvement sur la DGD des départements.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE MODIFICATION DE LA LOI RELATIVE À LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE

Le présent article propose de modifier le II de l'article 13 de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle, qui dispose que « les dépenses visées au I du présent article [les dépenses qui servent à déterminer le montant de la réduction de la DGD des départements] sont constituées par les dépenses inscrites au titre de l'aide médicale dans les chapitres des comptes administratifs des départements de 1997 relatifs à l'aide sociale ou à l'insertion, à l'exclusion des charges des services communs réparties entre services utilisateurs ».

Alors qu'une modification de la loi de 1999 n'avait pas été nécessaire pour régulariser la situation des frais de gestion, le présent article propose de modifier ce texte pour exclure également de l'assiette du prélèvement sur la DGD des départements :

- les dépenses relatives à la constitution de provisions ou au règlement de litiges par voie contentieuse ou transactionnelle portant sur des dépenses d'aide médicale au titre d'exercices antérieurs à l'année 1997 (1°) ;

- les dépenses de cotisation d'assurance personnelle afférentes au paiement, à titre exceptionnel en 1997, de sommes correspondant à une période excédant une année (2°).

Ce dispositif est sur ce point conforme à l'avis de la CCEC, exprimé dans sa délibération du 13 décembre 2001, dans laquelle elle se déclare favorable au projet d'arrêté qui lui était soumis, sous réserve « qu'il soit pris acte que le prélèvement opéré sur la DGD des départements intègre à tort, pour certains d'entre eux, des sommes exceptionnelles dues au règlement de contentieux avec les caisses d'assurance maladie en 1997, ou au paiement, en 1997, de sommes correspondant à un cinquième trimestre d'aide médicale ».

Les remarques exprimées par les conseils généraux en 2000, et qui avaient conduit à l'adoption par le Sénat d'un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2000, sont donc désormais toutes prises en comptes.

B. UNE REDUCTION DU PRÉLÈVEMENT SUR LA DGD DES DÉPARTEMENTS SEULEMENT À COMPTER DE 2003

Le coût pour l'Etat de la majoration de la DGD des départements prévue par le présent article s'établit à 55,7 millions d'euros , répartis entre dix-huit départements dans les conditions suivantes :

Répartition de la majoration de la DGD des départements entre les dix-huit conseils généraux bénéficiaires

Contentieux
Assurance personnelle

(en francs )

Dépenses 1997

Correspondant à un 5 ème trimestre

(en francs)

95 % demandes valeurs 2002

(en euros)

Ain

5.242.050

878.147

Bouches du Rhône

42.038.929

7.042.350

Cher

4.366.309

731.443

Corse du Sud

5.721.593

958.480

Haute Corse

12.787.041

2.142.082

Gironde

22.285.437

3.733.250

Hérault

3.690.457

618.224

Isère

26.721.243

4.476.335

Landes

4.525.337

758.083

Lot et Garonne

3.364.411

563.605

Pyrénées Atlantique

1.210.074

202.711

Pyrénées Orientales

9.342.940

1.565.127

Haute-Savoie

7.436.507

1.245.762

Somme

28.657.852

4.800.756

Guadeloupe

53.078.578

8.891.709

Guyane

23.116.023

3.872.390

Martinique

43.761.725

7.330.952

Réunion

35.041.134

5.870.081

Total

205.532.741

126.854.899

55.681.487

Source : ministère de l'intérieur

Au total, les différents ajustements intervenus depuis 2000 ont permis de réduire le prélèvement sur la DGD des départements de 15,85 millions d'euros en application de la loi de finances rectificative pour 2000, 9,81 millions d'euros en application de la loi de finances rectificative pour 2001 et 55,7 millions d'euros en application du présent projet de loi de finances rectificative, soit un total de 81,36 millions d'euros, qui est un montant à peu près équivalent, compte tenu du jeu complexe des indexations prises en compte pour calculer la DGD, à celui de l'évaluation réalisée en 2000 par l'administration, qui s'établissait à 78,2 millions d'euros.

Cependant, alors que les sommes précédemment « rendues » aux départements avaient également fait l'objet de versements rétroactifs au titre des années au cours desquelles le prélèvement sur la DGD avait été trop élevé, le présent article prévoit que l'exclusion de l'assiette du prélèvement des dépenses relevant du règlement de litiges par voie contentieuse ou d'un « cinquième trimestre » ne serait applicable qu'à compter du 1 er janvier 2003. La perte cumulée pour les départements s'élève donc, pour 2000, 2001 et 2002 à environ 167,1 millions d'euros.

Sur ce point, le dispositif proposé s'écarte de l'avis émis par la CCEC le 13 décembre 2001. Dans sa délibération, la commission souhaite « d'une part, que la base servant au calcul du prélèvement n'intègre plus à l'avenir les sommes correspondantes » - c'est l'objet du présent article - et, d'autre part, formule le voeux que « pour le passé les prélèvements opérés donnent lieu à régularisation ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'APUREMENT HEUREUX D'UN CONTENTIEUX ANCIEN

Le dispositif proposé par le présent article met fin à une « pomme de discorde » ancienne entre l'Etat et les conseils généraux. Le compromis ici proposé a reçu l'accord de l'association des départements de France.

Sur les six contentieux en cours devant les juridictions administratives, un seul a été jugé en première instance et le conseil général de la Gironde a été débouté.

B. LA NÉCESSITÉ D'AMÉLIORER LES PROCÉDURES DE COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

Le présent article permet de fixer définitivement le montant du prélèvement opéré sur la DGD des départements à la suite de la recentralisation de la compétence d'aide médicale en application de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle.

Le règlement de cette question intervient plus de trois ans et demi après l'entrée en vigueur de la loi.

La commission consultative sur l'évaluation des charges s'est prononcée pour la première fois sur cette question en décembre 1999, six mois après l'entrée en vigueur de la loi.

Ayant refusé de donner un avis favorable au projet d'arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget, elle a été saisie d'un nouveau projet deux ans plus tard, en décembre 2001. Elle a alors émis un avis favorable, sous réserve de rectification du montant du prélèvement sur la DGD des départements.

Un an plus tard, à la date de publication du présent rapport, soit plus de trois ans et demi après l'entrée en vigueur de la loi, l'arrêté conjoint des deux ministres n'est toujours pas paru.

Cet exemple illustre la nécessité de veiller à l'application des dispositions de l'article L. 1614-5-1 du code général des collectivités territoriales, inséré dans ce code, à l'initiative de votre commission des finances saisie pour avis, par l'article 52 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Cet article dispose que « l'arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget (...) intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives auxquelles il se rapporte ».

En outre, il convient de signaler que l'entrée en vigueur de l'article 72-2 de la Constitution dans sa rédaction proposée par le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République impliquera une modification des dispositions législatives relatives à la compensation financière des transferts de compétence.

Alors que le droit actuel ne mentionne pas la possibilité d'un transfert de compétence des collectivités locales à l'Etat, le projet de loi constitutionnelle retient cette hypothèse 103 ( * ) et précise qu'elle s'accompagne d'une compensation financière. Les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales devront donc être modifiés pour tenir compte de cette nouvelle possibilité, qui ne fait d'ailleurs que traduire la pratique dans le droit.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38

Abrogation du dispositif de financement de la reconstruction des ponts détruits par fait de guerre

Commentaire : le présent article propose d'abroger le dispositif de financement de la reconstruction des ponts détruits par fait de guerre, en réglant les dossiers prioritaires et en faisant basculer les autres dossiers dans le droit commun de la DGE.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE RÉGIME DE LA RECONSTRUCTION DES PONTS DÉTRUITS PAR FAITS DE GUERRE

Selon l'article 2 de la loi n° 46-2389 du 28 octobre 1946 sur les dommages de guerre, « les dommages certains, matériels et directs causés aux biens immobiliers ou mobiliers par les faits de guerre dans tous les départements français et dans les territoires d'outre-mer relevant de la France d'outre-mer ouvrent droit à réparation intégrale ».

Cependant, la reconstruction d'un pont peut ne pas être nécessaire. On peut en particulier supposer que de nombreux ponts qui n'ont toujours pas été reconstruits plusieurs décennies après la guerre ne figurent pas parmi ceux dont l'utilité est la plus évidente. Ainsi, l'article 27 de la loi de finances rectificative n° 81-734 du 3 août 1981 a complété l'article 2 de la loi de 1946 en précisant qu' « une collectivité locale peut, par délibération dûment prise à cet effet, décider de renoncer à la reconstruction d'un ou plusieurs ponts détruits par faits de guerre, et bénéficie en ce cas, à l'occasion de tous travaux de voirie qu'elle effectue sur son territoire, d'une subvention correspondant à 50 % du montant de la réparation intégrale à laquelle elle aurait pu prétendre au titre de ce ou de ces ponts ».

B. UN FINANCEMENT ASSURÉ PAR LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Le financement de la reconstruction des ponts détruits par faits de guerre a longtemps été assuré par le Fonds spécial d'investissement routier (FSIR). Créé en 1951, le FSIR, devenu compte d'affectation spéciale en 1959, était géré par le ministère des travaux publics et des transports, puis, à partir du 1 er janvier 1973, par le ministère de l'intérieur dans le cas des ouvrages situés sur des chemins départementaux ou dépendant de la voirie communale.

Le FSIR a été supprimé par l'article 31 de la loi de finances initiale pour 1981, et ses crédits ont été inscrits au budget de l'intérieur. A l'occasion de la modification de la nomenclature budgétaire effectuée en 1987 afin de supprimer les chapitres budgétaires devenus sans objet avec la création de la DGE, les crédits de l'ancien FSIR ont été regroupés dans le chapitre 67-50 du budget de l'intérieur, ceux relatifs à la reconstruction des ponts détruits pour faits de guerre étant inscrits à l'article 22 de ce chapitre.

II. LA SITUATION ACTUELLE

A. L'EXTINCTION PROGRESSIVE DES CRÉDITS INSCRITS EN LOI DE FINANCES

Depuis 1990, les crédits ont fortement diminué, et depuis 1995 aucun crédit n'a été ouvert en loi de finances initiale. Depuis cette date, les reconstructions de ponts ont été assurées par virement de crédits.

Selon le recensement effectué par les directions départementales de l'équipement (DDE), il resterait 25 ponts à reconstruire, pour un coût de 10,15 millions d'euros. La reconstruction des 13 ponts les plus importants coûterait 4,66 millions d'euros.

B. DES DÉLÉGATIONS DE CRÉDITS AUX PRÉFECTURES EN 2002

L'article 127 de la loi de finances initiale pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) prévoyait que le gouvernement déposerait sur le bureau des assemblées parlementaires, au plus tard le 1 er juin 2001, un rapport relatif aux ponts détruits par faits de guerre et non encore reconstruits en ouvrages définitifs et à l'exécution du chapitre 67-50. Ce rapport a été remis au Parlement au début de l'année 2002.

Conformément à ce qu'il proposait, les financements correspondant aux travaux considérés comme prioritaires (4,66 millions d'euros) ont fait l'objet, dès 2002, de délégations de crédits du chapitre 67-50 aux préfectures concernées, afin de permettre, sans attendre, le démarrage de ces travaux.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ABROGATION DU DISPOSITIF ACTUEL DE FINANCEMENT DE LA RECONSTRUCTION DES PONTS DÉTRUITS PAR FAITS DE GUERRE

Le présent article tend à abroger le dispositif de financement de la reconstruction des ponts détruits par faits de guerre.

De l'article 2 de la loi n° 46-2389 du 28 octobre 1946 sur les dommages de guerre, seul subsisterait le premier alinéa, qui prévoit le droit à réparation intégrale des dommages causés par faits de guerre. Cet alinéa serait complété d'une phrase indiquant qu'il ne s'applique pas aux ponts détruits par faits de guerre à partir du 1 er janvier 2003.

Les deuxième et troisième alinéas de cet article, relatifs à la possibilité, pour une collectivité locale, de renoncer à la reconstruction d'un pont, moyennant le versement d'une subvention pour ses travaux de voirie, seraient supprimés.

B. DEUX MODES DE FINANCEMENT

Dès lors, la reconstruction des ponts détruits par faits de guerre serait assurée par deux modes de financement :

- celui des ponts dont la reconstruction est jugée prioritaire le serait par les délégations de crédits aux préfets indiqué ci-avant ;

- celui des autres ponts le serait par la dotation globale d'équipement (DGE).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 39

Dérogation à la règle du décalage de deux ans relative au versement du FCTVA, appliquée aux investissements engagés par les bénéficiaires du fonds en réparation des dommages causés par des intempéries survenues en 2002

Commentaire : le présent article propose de déroger à la règle du décalage de deux ans relative au versement du FCTVA, appliquée aux investissements engagés par les bénéficiaires du fonds en réparation des dommages causés par des intempéries survenues en 2002.

I. LE CONTEXTE : DES INTEMPÉRIES À L'ORIGINE DE NOMBREUX DOMMAGES EN 2002

L'année 2002 a malheureusement été marquée par la survenance d'intempéries qui ont été à l'origine de nombreux dégâts, humains et matériels.

Les dommages ont principalement été causés les 6 et 7 juin 2002 dans le département de l'Isère, ainsi que les 8 et 9 septembre 2002 dans les départements de l'Ardèche, des Bouches-du-Rhône, de la Drôme, du Gard, de l'Héraut et du Vaucluse.

Le coût pour les collectivités locales de la réparation des dommages est évalué à 129 millions d'euros.

II. LES DIFFÉRENTS DISPOSITIFS ENVISAGEABLES

A. LE PRÉCÉDENT DES TEMPÊTES DE DÉCEMBRE 1999

Au lendemain des tempêtes de décembre 1999, le président et le rapporteur général de votre commission des finances avaient, par un communiqué de presse, préconisé diverses mesures d'urgence destinées à atténuer les conséquences financières des intempéries pour les collectivités locales et les entreprises.

L'une de ces mesures était le versement anticipé des attributions du FCTVA aux communes et aux autres bénéficiaires de ce fonds pour lesquels le droit commun, en application des dispositions de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, dispose que les versements interviennent la deuxième année suivant celle au cours de laquelle les dépenses d'investissement sont intervenues.

Le code général des collectivités territoriales avait été modifié en ce sens au mois de mars 2000 par le Sénat, sur la proposition de notre collègue Michel Mercier, rapporteur au nom de votre commission des finances de propositions de loi tendant à mettre en place diverses mesures en faveur des communes forestières frappées par les tempêtes.

Le texte adopté par le Sénat n'avait pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale mais le précédent gouvernement avait pris l'initiative d'inscrire dans le projet de loi de finances rectificative présenté au printemps 2000 une disposition reprenant l'idée émise en son temps par le Sénat.

Le texte de l'article 13 de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, malgré les mises en garde du Sénat et le rejet par l'Assemblée nationale des amendements adoptés par le Sénat, était extrêmement restrictif puisqu'il limitait le bénéfice de la mesure aux investissements réalisés en 1999 et en 2000 ainsi qu'aux versements intervenus au cours de l'année 2000. Lorsqu'il est devenu manifeste que les dépenses liées aux réparations des tempêtes seraient en grande partie engagées en 2001, le précédent gouvernement a été contraint d'accepter de modifier son texte initial dans le sens souhaité par le Sénat en étendant le bénéfice de la mesure à l'année 2001. C'était le sens de la modification, apportée par l'article 48 de la loi de finances pour 2002, à l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 2000.

Le 26 février 2002, une circulaire du ministre de l'intérieur a élargi le champ des dépenses éligibles au FCTVA en admettant que les dépenses intervenant en réparation d'un bien en grande partie endommagé par une intempérie puissent être inscrites en section d'investissement.

B. LES PROPOSITIONS FAITES À L'OCCASION DE LA DISCUSSION DU PROJET DE LOI DE FINANCES INTIALE POUR 2003

1. L'adoption par l'Assemblée nationale d'un dispositif supprimé en deuxième délibération

A l'occasion de son examen en première lecture de la première partie du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à faire bénéficier des remboursements anticipés les bénéficiaires du FCTVA frappés de catastrophe naturelle, lorsque leurs dépenses interviennent en réparation des dommages causés par ces catastrophes.

L'Assemblée nationale, au cours d'une seconde délibération, a finalement supprimé cette disposition, se ralliant aux arguments du gouvernement qui considérait qu'il valait mieux légiférer en fonction des situations issues des différentes catastrophes naturelles plutôt que d'édicter une règle générale en matière de remboursements anticipés.

2. L'amendement présenté par votre commission des finances

Dans l'attente de la présentation en Conseil des ministres du présent projet de loi de finances rectificative, votre commission des finances a présenté un amendement, proposant une rédaction plus « ciblée ». Le gouvernement ayant à cette occasion indiqué qu'il proposerait effectivement une disposition analogue dans le présent projet de loi de finances rectificative, votre commission des finances a donc retiré cet amendement.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé par le gouvernement reprenait, si l'on excepte une modification rédactionnelle mineure, l'amendement présenté par votre commission des finances.

L'Assemblée nationale, contre l'avis du gouvernement et de sa commission des finances, a élargi ce dispositif aux intempéries survenues :

- dans la Somme en mars, avril et mai 2001 ainsi que les 8 et 9 juillet 2001 ;

- dans la Drôme et la Savoie les 6 et 7 juin 2002 ;

- dans les départements de l'Ardèche, des Bouches-du-Rhône, de la Drôme, du Gard, de l'Hérault et du Vaucluse, durant la période courant du 14 au 29 novembre 2002.

Le présent article prévoit que les dépenses réelles d'investissement réalisées par les bénéficiaires du FCTVA en 2002, 2003 et 2004 et visant à réparer des dommages directement causés par les intempéries survenues en mars, avril et mai 2001 ainsi que les 8 et 9 juillet 2001 dans le département de la Somme, les 6 et 7 juin 2002 dans les départements de la Drôme, de l'Isère et de la Savoie, et les 8 et 9 septembre 2002 ainsi que durant la période courant du 14 au 29 novembre 2002 dans les départements de l'Ardèche, des Bouches-du-Rhône, de la Drôme, du Gard, de l'Hérault et du Vaucluse, ouvrent droit à des attributions du fonds l'année au cours de laquelle le règlement des travaux est intervenu.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 40

Ouverture de droits à aide financière sur le fonds de prévention des risques naturels majeurs

Commentaire : le présent article propose d'accroître les moyens et, jusqu'au 31 décembre 2003, les compétences du fonds de prévention des risques naturels majeurs, afin de permettre aux pouvoirs publics de mieux faire face aux conséquences des inondations qui ont frappé six départements du Languedoc en septembre dernier.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LA POSSIBILITÉ D'EFFECTUER DES EXPROPRIATIONS FACE À CERTAINES MENACES NATURELLES

La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement prévoit la possibilité d'effectuer des expropriations lorsqu'un risque prévisible de mouvements de terrain, ou d'affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d'avalanches ou de crues torrentielles menace gravement des vies humaines (article L. 561-1 du code de l'environnement).

B. LE FONDS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS

L'article L. 561-3 du code de l'environnement a instauré le fonds de prévention des risques naturels majeurs.

1. Un fonds chargé d'indemniser les personnes expropriées

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs est chargé de financer, dans la limite de ses ressources :

- les indemnités allouées en vertu des dispositions de l'article L. 561-1 ;

- les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle des biens exposés afin d'en empêcher toute occupation future ;

- les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des personnes exposées.

2. Un financement par un prélèvement sur les entreprises d'assurances

Ce fonds est alimenté par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, versé par les entreprises d'assurances ou leur représentant fiscal. Le taux de ce prélèvement est, en l'état actuel du droit, fixé à 2 %.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de modifier le droit actuel sur deux points.

A. LA FIXATION DU TAUX DU PRÉLÈVEMENT SUR LE PRODUIT DES PRIMES OU COTISATIONS ADDITIONNELLES RELATIVES À LA GARANTIE CONTRE LE RISQUE DE CATASTROPHES NATURELLES

Tout d'abord, il prévoit que le taux du prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles serait fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de la prévention des risques et de l'économie dans la limite de 2,5 %.

Ainsi, il serait possible d'augmenter ce taux par arrêté, alors qu'aujourd'hui celui-ci est fixé par la loi à 2 %.

Le taux de 2,5 %, retenu par le présent article, résulte d'un amendement adopté en première lecture par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances avec l'avis favorable du gouvernement. En effet, le taux prévu par le texte initial, de 4 %, n'avait semble-t-il pas fait l'objet d'une évaluation précise par le gouvernement. L'Assemblée a donc souhaité attendre l'examen du prochain projet de loi modifiant la loi n° 95-101 du 2 février 1995, prévu au début de l'année prochaine, pour fixer plus précisément ce taux.

B. LA POSSIBILITÉ POUR LE FONDS DE FINANCER DE NOUVEAUX TYPES D'OPÉRATIONS, JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2003

Ensuite, le fonds de prévention des risques naturels majeurs pourrait financer deux nouveaux types d'opérations, jusqu'au 31 décembre 2003.

Il s'agit de permettre aux pouvoirs publics de mieux faire face aux conséquences des dramatiques inondations qui ont frappé six départements du Languedoc, dont le Gard, les 8, 9 et 10 septembre dernier, et qui ont été qualifiées, par l'arrêté du 19 septembre 2002, de catastrophe naturelle.

1. Les coulées de boue survenues dans les communes pour lesquelles l'état de catastrophe naturelle a été constaté depuis le 31 août 2002

Le fonds pourrait tout d'abord financer, dans la limite de 15 millions d'euros et jusqu'au 31 décembre 2003, certaines opérations relatives aux biens affectés par des inondations et coulées de boue survenues dans les communes pour lesquelles l'état de catastrophe naturelle a été constaté depuis le 31 août 2002 et ayant fait l'objet de l'indemnisation versée par les entreprises d'assurances à leurs assurés victimes d'une catastrophe naturelle.

Les opérations sont de deux types.

Tout d'abord, le financement de l'acquisition amiable par une commune, un groupement de communes ou l'État, de terrains et constructions à usage d'habitation ou affectés à des entreprises industrielles, commerciales, agricoles ou artisanales de moins de 10 salariés. L'objectif est de procéder à la destruction des immeubles rachetés puis de déclarer les terrains inconstructibles. La référence aux entreprises agricoles provient d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Alain Marleix, avec l'avis favorable du gouvernement.

Ensuite, est également concerné le financement des mesures des plans de prévention des risques naturels prévisibles relatives à l'aménagement, à l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés, dans les zones directement ou indirectement exposées aux risques.

2. Les travaux de construction d'une galerie hydraulique dans les Alpes-Maritimes

Ensuite, le présent article prévoit que, dans la limite de 600.000 euros et jusqu'au 31 décembre 2003, le fonds de prévention des risques naturels majeurs contribue au financement de travaux de construction de la galerie hydraulique de dérivation visant à prévenir les conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site de la Clapière dans la vallée de la Tinée, dans les Alpes-Maritimes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41 (nouveau)

Substitution d'une communauté de communes à ses communes membres au sein d'un syndicat mixte

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles une communauté de communes peut se substituer à ses communes membres au sein d'un syndicat.

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, d'un amendement présenté notre collègue député Etienne Pinte.

I. LE DROIT ACTUEL

Le deuxième alinéa de l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales dispose que, lorsque certaines des communes appartenant à un syndicat de communes décident de se regrouper au sein d'une communauté de communes, celle-ci, pour l'exercice de ses compétences, est substituée à ses communes membres au sein du syndicat.

Ce syndicat perd de ce fait son caractère de syndicat de communes puisqu'il regroupe désormais à la fois des communes et une communauté de communes. Il devient un syndicat mixte au sens de l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales 104 ( * ) .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de modifier le deuxième alinéa de l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales pour tirer les conséquences d'un cas de figure qui n'avait pas été envisagé jusqu'ici.

Le droit actuel ne prévoit pas la possibilité pour une communauté de communes de se substituer à ses communes membres au sein d'un syndicat mixte.

Ainsi, dès lors que certaines communes membres d'un syndicat de communes se seraient regroupées en communautés de communes, et que le syndicat serait de ce fait devenu un syndicat mixte, les communes restantes, dans l'hypothèse où elles décideraient par la suite de se regrouper elles aussi en communauté de communes, devraient rester individuellement membres du syndicat.

Le présent article vise à prévoir un tel cas de figure en précisant qu'une communauté de communes peut se substituer à ses communes membres au sein d'un syndicat de communes, mais aussi au sein d'un syndicat mixte.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé consiste à envisager, en restant à cheval sur les principes posés par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, un cas de figure qui n'avait pas été initialement envisagé.

L'adoption du présent article permettrait un fonctionnement plus efficace et rationnel des syndicats en cause.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42 (nouveau)

Simplification du dispositif de mise en place des chèques-vacances pour les PME

Commentaire : le présent article tend à simplifier les modalités d'accès aux chèques-vacances pour les PME-PMI dépourvues de comités d'entreprise.

Le présent article semble être la résultante d'un engagement pris à l'Assemblée nationale par le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, consistant à répondre aux préoccupations exprimées par certains collègues députés, de voir simplifiées les modalités de mise en place des chèques-vacances.

La loi n° 99-584 du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance du 28 mars 1982 portant création des chèques-vacances donne, en effet, la possibilité aux PME-PMI de faire profiter ses salariés d'un avantage social grâce à l'abondement qu'il apporte.

Actuellement, les PME-PMI peuvent mettre en place les chèques-vacances par le biais d'un accord d'entreprise, conclu avec des délégués syndicaux. Or, certaines entreprises n'ont pas de délégués syndicaux, ce qui les empêche, en pratique, de faire bénéficier leurs salariés des chèques-vacances. Le présent article prévoit d'autoriser, dans ce cas, les chefs d'entreprise à proposer eux-mêmes les chèques-vacances à leurs salariés.

On rappellera que le dispositif de mise en place des chèques-vacances a été modifié à de nombreuses reprises :

- par la loi du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances qui a étendu le dispositif aux salariés des PME/PMI ;

- par la loi de finances pour 2002 qui a réévalué le revenu fiscal de référence (RFR) afin d'augmenter le nombre de bénéficiaires de chèques-vacances ;

- par le projet de loi de finances pour 2003 en cours d'examen au sein duquel a été adoptée une nouvelle réévaluation du revenu fiscal de référence (article 59 quinquies du texte en navette).

Compte tenu de l'adoption tardive du présent article, votre rapporteur général n'a pas été en mesure de l'expertiser plus complètement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 43 (nouveau)

Autorisation de relèvement du plafond d'annulations et de conversions de créances détenues par la France sur des Etats étrangers

Commentaire : le présent article, présenté par le gouvernement, a pour objet d'autoriser le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à céder, convertir ou annuler jusqu'à 1,825 milliard d'euros de créances, soit un relèvement du plafond de 300 millions d'euros par rapport au montant inscrit dans l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 1990.

La France joue un rôle moteur dans le traitement international de la dette publique , notamment parce qu'elle assure la présidence et le secrétariat général du Club de Paris depuis sa création en 1956, et réalise d'importantes opérations bilatérales d'annulations et de conversions de la dette des pays en voie de développement. Le présent article tend à relever le plafond de deux modalités de conversion de la dette des Etats étrangers :

- la conversion avec annulation , par laquelle la dette se trouve annulée en contrepartie du financement par le pays débiteur, en monnaie locale, de projets d'investissement ayant trait au développement, généralement via un fonds budgétaire constitué à cet effet ;

- la conversion en investissements , qui permet une gestion active des créances de l'Etat en deux étapes : la créance française est rachetée en devises par un investisseur à un prix décoté (celui du marché secondaire) minoré de quelques points de base, puis le pays débiteur rachète par anticipation cette dette à l'investisseur, en monnaie locale et au prix décoté 105 ( * ) , en contrepartie du financement en devises par l'investisseur intermédiaire d'un projet de développement dans ce pays.

Ces deux modes de gestion de la dette sont mis en oeuvre au cas par cas, mais la conversion en investissements demeure la plus utilisée et favorise à la fois l'aide aux pays en développement et l'investissement français à l'étranger.

Le plafond de ces opérations, fixé en 1990 à 1,52 milliard d'euros (soit 10 milliards de francs) et inchangé depuis cette date, est aujourd'hui en passe d'être atteint puisque le « stock » d'opérations réalisées s'élève à 1,34 milliard d'euros, et les accords récemment signés mais non encore engagés (en particulier au profit de l'Algérie, où M. Dominique de Villepin, ministre des affaires étrangères se rendra très prochainement) atteignent 155 millions d'euros, ce qui laisse subsister une marge sous plafond réduite à 31 millions d'euros . Le gouvernement sollicite donc un relèvement de 300 millions d'euros de ce plafond, en vue de permettre dès l'année prochaine la signature de nouveaux accords. La France est en effet régulièrement sollicitée par les Etats en développement et bénéficie d'une expérience reconnue dans le domaine des conversions de dette, « en pointe » par rapport aux autres créanciers du Club de Paris.

Cette mesure est susceptible d'exercer à moyen terme un impact budgétaire , en minorant les recettes du compte spécial du Trésor n° 903-17 « Prêts du Trésor pour la consolidation de dettes envers la France ».

Eu égard à l'adoption tardive par l'Assemblée nationale du présent article, votre rapporteur général n'a pas été, à ce stade, en mesure d'expertiser plus complètement le dispositif.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 44 (nouveau)

Réouverture des droits au régime d'exonération pour les entreprises créées ou implantées dans une ZFU entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2007

Commentaire : le présent article propose d'ouvrir de nouveau les droits au régime d'exonération pour les entreprises créées ou implantées dans une ZFU entre le 1 er janvier 2002 et le 31 décembre 2007.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LES ZONES FRANCHES URBAINES ET LES ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE

Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU) , qui en font partie , ont été instaurées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Le régime des 416 ZRU comprend essentiellement une exonération d'impôt pour les bénéfices, concernant les seules entreprises nouvelles .

La principale exonération dans les 44 ZFU est celle des cotisations patronales, qui concerne les entreprises qu'elles soient nouvelles ou non, seulement pour les 50 premiers salariés, et dure 8 ans (5 à taux plein et 3 à taux dégressif).

B. LA RÉFORME EFFECTUÉE PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2002

Les régimes ZFU et ZRU ont été fusionnés par la loi de finances initiale pour 2002 en un dispositif unique, inspiré des ZRU.

Désormais, il faut donc distinguer deux types d'entreprises :

- celles qui étaient dans une ZFU avant le 1 er janvier 2002, et qui continuent de bénéficier des exonérations pendant la durée prévue ;

- celles qui ne sont entrées dans une ZFU qu'après cette date, et qui ne bénéficient, en l'état actuel du droit, que du dispositif unique.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE TEXTE INITIAL

Le présent article, introduit tardivement à l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, propose de rouvrir le droit au régime d'exonération pour les entreprises créées ou implantées dans une ZFU entre le 1 er janvier 2002 et le 31 décembre 2007.

Les prélèvements concernés sont les mêmes qu'actuellement : cotisations sociales, cotisations sociales personnelles maladie-maternité des commerçants et artisans, impôt sur les bénéfices, taxe professionnelle, taxe foncière sur les propriétés bâties.

Ces exonérations durent 8 ans, dont 5 à taux plein et 3 à taux dégressif (60 %, 40 % et 20 %), comme actuellement.

Afin d'éviter toute rétroactivité de la mesure, le point de départ des exonérations bénéficiant aux entreprises s'étant installées dans une ZFU en 2002 est le 1 er janvier 2003.

La clause d'embauche locale a été renforcée : alors que jusqu'à présent pour bénéficier du dispositif une entreprise devait embaucher au moins 20 % de personnes résidant dans la ZFU concernée, ce taux a été porté à un tiers, la zone prise en compte étant non plus la ZFU, mais l'ensemble de la ZUS.

Le tableau ci-après indique des évaluations du coût de la mesure proposée pour les années 2003, 2004 et 2005.

Surcoût moyen annuel de la mesure proposée

(en millions d'euros)

Type d'exonération

2003

2004

2005

Impôt sur les bénéfices

0

3

10

Taxe professionnelle

2

3

4

Taxe foncière sur les propriétés bâties

1

2

4

Cotisations patronales

8

16

18

Cotisations personnelles

0

0

-

Total

11

24

36

Sources : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine

B. MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à ce dispositif, avec l'avis favorable du gouvernement :

- à l'initiative de notre collègue député Yves Jego, la sortie du dispositif a été rendue plus dégressive pour les entreprises de moins de 5 salariés (le taux d'exonération étant de 60 % au cours des 5 années suivant le terme de cette exonération, 40 % les sixième et septième années et 20 % les huitième et neuvième années) ;

- à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, la disposition selon laquelle les employeurs qui procèdent à un licenciement dans une ZFU perdent le bénéfice de l'exonération de charges sociales pour tous les salariés qu'ils embauchent dans les douze mois suivant ce licenciement, a été supprimée.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A l'occasion de l'examen des crédits de la ville, votre commission des finances s'est déclarée favorable à une relance des zones franches urbaines. Celle-ci intervient à la suite de la demande du président de la République, M. Jacques Chirac, faite à Troyes le 14 octobre 2002, « que soit donnée une impulsion nouvelle au développement des zones franches urbaines ». Par ailleurs, il convient de rappeler que notre collègue Pierre André 106 ( * ) a récemment présenté un rapport d'information en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45 (nouveau)

Garantie par l'Etat des emprunts contractés par l'ERAP dans le cadre de son soutien d'actionnaire à France Télécom dans la limite d'un montant en principal de 10 milliards d'euros.

Commentaire : le présent article propose d'octroyer la garantie de l'Etat aux emprunts contractés par l'ERAP dans le cadre de son soutien d'actionnaire à France Télécom dans la limite d'un montant en principal de 10 milliards d'euros.

I. FRANCE TELECOM : UN ENDETTEMENT RECORD ET UNE CRISE DE LIQUIDITÉ...

A. UNE « FRINGALE » D'ACQUISITIONS AU PLUS HAUT DE LA BULLE TELECOMS

France Télécom a accompli entre 1999 et 2002 une mue impressionnante qui l'a amené à devenir, d'un groupe national de 120.000 salariés, un groupe à visée internationale, ou du moins européenne, de 250.000 personnes. Pour autant, cette mue, qui constitue le résultat d'une stratégie visant à faire adopter une culture internationale à l'opérateur historique français, symbolise, sur le plan financier, la faillite de l'Etat actionnaire.

Si France Télécom était en 1999 une des entreprises les moins endettées dans le monde, elle est aujourd'hui, selon son président-directeur général, l'entreprise la plus endettée du secteur des télécommunications, secteur où l'endettement atteint pourtant des proportions gigantesques. Pour en arriver là, il aura fallu que l'opérateur, mal contrôlé par l'Etat actionnaire, mal conseillé par certains de ses partenaires financiers, se lance, à partir de l'échec de son alliance avec Deutsche Telekom, dans une série d'acquisitions à des prix très élevés.

En effet, au cours de la seule année 2000, France Telecom a réalisé pour 106 milliards d'euros d'investissements dont certains ont été de véritables désastres financiers. Au plus haut de leur valorisation boursière, France Telecom a ainsi pris des participations majoritaires dans l'opérateur britannique Orange, mais aussi dans les sociétés NTL et Mobilcom. Chacune de ces trois opérations s'est soldée par une perte sèche pour l'entreprise de 10 milliards d'euros . Restent Equant et TPSA, entreprise de télécommunications polonaise dans laquelle France Telecom n'a pas la majorité mais qu'elle doit gérer, et qui ne se sont pas révélées, loin de là, de bonnes affaires.

B. DES CONDITIONS DE FINANCEMENT QUI ONT CONDUIT À UNE CRISE DE LIQUIDITÉ

Contrairement à ses concurrents, l'entreprise France Telecom, contrôlée majoritairement par un Etat actionnaire qui s'est refusé obstinément à baisser sa participation en-deçà des 50 % tout au long de la précédente législature, n'a pas pu payer ses acquisitions en titres mais a dû en financer 80 % à 85 % en « cash », et donc par l'endettement . Ces conditions de financement exorbitantes du droit commun des affaires conduisent à constater une dette qui s'élève aujourd'hui à 70 milliards d'euros.

Dès le mois d'août 2002, les marchés financiers ont pris conscience que France Telecom se trouvait devant un « mur de liquidité », ce qui a engendré un climat de panique sur le titre.

Au total, sur l'année 2003, ce seront 15 milliards d'euros qui devront être remboursés, de même qu'en 2004. En 2005, les montants des remboursements sont évalués à 20 milliards d'euros.

Deux chiffres illustrent la situation : au 30 juin 2002, les fonds propres de l'entreprise étaient négatifs de 440 millions d'euros ; en 2002, alors même que les résultats opérationnels sont excellents, la perte nette de l'entreprise pourrait atteindre jusqu'à 20 milliards d'euros en raison du passage de nouvelles provisions pour dépréciation d'actifs.

II. QUI IMPLIQUE UN PLAN DE REDRESSEMENT VIGOUREUX...

La reprise en mains de l'équipe dirigeante de France Telecom par l'Etat a permis à l'entreprise de retrouver la confiance, toujours relative, des marchés. Selon l'expression même de M. Thierry Breton, l'entreprise tente de « reprendre son destin en main ». Pour ce faire, un plan a été présenté le 4 décembre 2002 devant le conseil d'administration de l'entreprise dont le titre « Ambition France Telecom 2005 » fixe l'échéance d'un redressement possible de l'opérateur historique français et le sous-titre, « 15+15+15 », détermine les modalités.

- 15 milliards d'euros devront être dégagés par un programme d'amélioration opérationnel ;

- 15 milliards d'euros de dette devront être refinancés ;

- 15 milliards d'euros devront être trouvés pour renforcer les fonds propres de l'entreprise.

A. LE PROGRAMME DE MOBILISATION OPÉRATIONNELLE TOP : 15 MILLIARDS D'EUROS

Selon le constat réalisé par la mission « Etat des lieux » confiée par M. Thierry Breton à un groupe d'experts parmi lesquels figure le cabinet Mac Kinsey, l'entreprise France Telecom peut, selon une comparaison systématique de la productivité des différents pôles de son organisation avec ceux de ses principaux concurrents, améliorer significativement sa capacité à engendrer des liquidités dans les 3 ans. Pour cette raison a été lancé le programme TOP, programme d'amélioration des performances opérationnelles de l'entreprise, qui devrait permettre sur 3 ans de créer 15 milliards d'euros de disponibilités supplémentaires consacrées à la réduction de la dette.

Selon l'opérateur, « e nviron 20 % à 25 % des disponibilités générées par cette amélioration des performances opérationnelles sont attendus en 2003, 35 % à 40 % en 2004 et 35 % à 40 % en 2005. Sur la période 2003-2005, l'amélioration des performances devrait provenir principalement de la réduction et de l'optimisation des investissements (à hauteur de 40 % à 45 % des économies du programme TOP), de la réduction des coûts opérationnels (35 % à 40 % des économies) et de l'optimisation du besoin en fonds de roulement et divers (20 % à 25 % des économies). En 2003, l'impact sera surtout lié à la réduction et l'optimisation des investissements, compte tenu des délais nécessaires pour la mise en oeuvre des programmes d'économies sur les coûts opérationnels. Cette génération de disponibilités supplémentaires en 2003-2005 devrait être réalisée principalement par l'activité fixe en France (pour 40 % à 45 %) et par Orange (pour 35 % à 45 %). La contribution du segment Service Fixe Voix et Données Hors de France serait de l'ordre 12 % à 17 % et celle de Wanadoo de moins de 3 % ».

B. LE REFINANCEMENT OBLIGATAIRE : 15 MILLIARDS D'EUROS

Par ailleurs sera organisé sur la période 2003-2005 un rééchelonnement des financements obligataires qui portera sur 15 milliard d'euros.

D'ores et déjà a été annoncé le 10 décembre 2002 un emprunt obligataire à 7 ans de 1,5 milliard d'euros, qui compte tenu de la demande des marchés, pourrait atteindre 2,5 milliards d'euros. L'émission de cet emprunt obligataire a été rendue possible par le maintien des notes de crédit de l'opérateur télécoms (BBB-/Baa3) après la présentation du plan de redressement de l'entreprise et compte tenu de l'engagement de l'Etat.

C. LE RENFORCEMENT DES FONDS PROPRES DE L'ENTREPRISE : 15 MILLIARDS D'EUROS

Un renforcement des fonds propres de France Telecom s'avère indispensable. Pour que les conditions financières de cette recapitalisation soient satisfaisantes, il convient que celle-ci intervienne au moment le plus opportun et qu'elle ne soit pas effectuée dans l'urgence et sous la pression des marchés. C'est pourquoi l'Etat a indiqué qu'il était prêt à fournir à l'entreprise une avance d'actionnaires, temporaire, aux conditions de marché.

Enfin, le plan « Ambition France Telecom 2005 » implique de manière inévitable une recentrage des activités de l'entreprise sur ses secteurs les plus rentables et un redimensionnement de ses effectifs, et notamment de ses effectifs de fonctionnaires.

II. ... DANS LEQUEL L'ETAT ACTIONNAIRE DOIT ASSUMER SES RESPONSABILITÉS

L'Etat, actionnaire majoritaire de l'entreprise à hauteur de 55,5 %, devra prendre ses responsabilités dans le renforcement des fonds propres de l'entreprise qui s'annonce. En attendant, en jouant le rôle d'un investisseur avisé, l'Etat est prêt à anticiper sa participation au renforcement des fonds propres par le biais d'une avance à l'entreprise, octroyée par un établissement public, l'ERAP, dont le fonctionnement et l'organisation ont été modifiés à cet effet. Celui-ci constituera le bras armé de l'Etat dans cette opération de redressement.

Les mesures prévues par l'Etat actionnaire ont, dès le 3 décembre 2002, été communiquées à la Commission européenne.

A. L'ERAP, « BRAS ARMÉ » DE L'ETAT POUR LE REFINANCEMENT DE FRANCE TELECOM

L'octroi d'avances d'actionnaires ou la dotation en capital aux entreprises dans lesquelles l'Etat est actionnaire passe normalement par le compte d'affectation spéciale des produits de cessions de titres, droits et parts de sociétés n° 902-24. Ce compte est insuffisamment doté en 2002, et selon les estimations de recettes du gouvernement, qui s'élèvent pour l'année prochaine à 8 milliards d'euros, le sera également en 2003 pour participer à un refinancement de France Telecom dont le montant à la charge de l'Etat s'élèvera à 9 milliards d'euros. Dans ce cadre, une solution extra-budgétaire a dû être trouvée qui passe par la mobilisation d'un établissement public existant l'ERAP, anciennement Entreprise de recherches et d'activités pétrolières, qui portera les titres détenus par l'Etat dans France Telecom et procèdera prochainement à une avance d'actionnaires de 9 milliards d'euros. Ce choix d'un établissement public existant a été fait, non pas comme a pu l'écrire un quotidien du soir 107 ( * ) , « de façon (...) à ne pas ouvrir le débat législatif », mais pour des raisons de simplicité et pour satisfaire aux règles communautaires en matière d'aides d'Etat.

Concrètement, le décret portant organisation administrative et financière de l'ERAP du 17 décembre 1965 a été modifié par un décret n° 2002-1409 du 2 décembre 2002 qui change l'objet de l'établissement en « prendre, à la demande de l'Etat dans des entreprises appartenant aux secteurs de l'énergie, de la pharmacie et des télécommunications » au lieu de « la recherche, la production, le stockage, le transport, le traitement, la transformation, la distribution, la commercialisation des hydrocarbures liquides ou gazeux et des autres substances minérales ou fossiles et de leurs dérivés, ainsi que généralement toutes opérations concernant ces activités et s'y rattachant directement ou indirectement ». Le conseil d'administration de l'ERAP reste en revanche marqué par le passé : y figure ainsi un représentant du ministère des affaires étrangères...

Composition du conseil d'administration de l'ERAP

L'ERAP est administré par un conseil, nommé pour trois ans, composé de douze membres :

- un haut fonctionnaire ou une personnalité ayant exercé des fonctions de haute responsabilité économique, industrielle ou financière au service de l'Etat, président ;

- deux représentants du ministre de l'industrie ;

- deux représentants du ministre des finances et des affaires économiques ;

- un représentant du ministre des affaires étrangères ;

- six personnalités de nationalité française choisies en raison de leur compétence.

B. UNE AVANCE D'ACTIONNAIRES DE 9 MILLIARDS D'EUROS FINANCÉE PAR UN EMPRUNT AUPRÈS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

L'avance d'actionnaires proposée aux conditions de marché par l'ERAP sera financée par un emprunt de l'établissement public auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Celle-ci va ouvrir une ligne de financement à court terme, mobilisable sous un délai de 48 heures, d'un montant maximal de 9 milliards d'euros, d'échéance le 1 er mars 2003, à un taux d'intérêt correspondant à l'EONIA augmenté d'une marge applicable de 0,1 % l'an.

En cas de non utilisation, l'ERAP paiera à la Caisse des dépôts et consignations une commission sur la partie non utilisée de la ligne de crédit calculée au taux de 0,04 % l'an.

C. UN EMPRUNT DE L'ERAP GARANTI PAR L'ETAT À HAUTEUR DE 10 MILLIARDS D'EUROS EN PRINCIPAL

Le présent article propose que l'emprunt de l'ERAP auprès de la Caisse des dépôts et consignations soit garanti par l'Etat dans la limite de 10 milliards d'euros en principal. Cette garantie de l'Etat permet d'une part de bénéficier d'un emprunt aux meilleurs taux. Il marque d'autre part l'engagement de l'Etat, dès la mise en place d'une ligne de crédit par l'ERAP, d'accompagner l'entreprise France Telecom dans la réussite de son plan de redressement.

L'octroi de cette garantie constitue bien sûr un engagement hors bilan de l'Etat qui devra figurer à ce titre dans le Compte Général de l'Administration des Finances (CGAF).

Il convient par ailleurs de remarquer que l'emprunt de l'ERAP, qui devrait être classé en Organisme divers d'administration centrale (ODAC), augmentera significativement la dette des administrations publiques. 9 milliards d'euros de dette supplémentaire, certes contrepartie d'un investissement qui sera sans doute rentable, représentent 0,6 point de PIB. La dette des administrations publiques ayant été, dans le rapport économique et social joint au projet de loi de finances pour 2003, estimée pour 2003 à 58,8 % du PIB, il convient de la réévaluer à 59,4 % du PIB, en intégrant le déficit budgétaire tel qu'il résultera des votes de la loi de finances initiale pour 2003.

*
**

En conclusion, votre commission des finances ne peut que partager l'analyse du gouvernement selon laquelle « l'obligation juridique d'une détention majoritaire du capital de l'entreprise a été l'une des causes de la crise financière actuelle. En conséquence, si à l'avenir l'intérêt stratégique de l'entreprise l'exigeait, le gouvernement ne ferait pas obstacle à ce que l'État détienne moins de la majorité du capital de France Télécom. Si cette évolution devait intervenir, elle se ferait naturellement dans le respect des intérêts, notamment statutaires, des salariés de l'entreprise » .

Dans les prochains mois, votre commission des finances se penchera sur la manière dont l'Etat s'acquitte, jusqu'ici, de son rôle d'actionnaire. Elle ne peut cacher la grande inquiétude que lui inspirent les résultats obtenus ces dernières années par le service des participations de la direction du Trésor...

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 81 Les besoins de refinancement du Liban s'élèvent à près de 7 milliards d'euros, de telle sorte qu'une tranche supplémentaire de 2 milliards d'euros à 3 milliards d'euros peut encore être envisagée.

* 82 Un transfert de la section « orientation » du FEOGA à la section « garantie » dans le cadre de la politique agricole commune est notamment à l'étude. Si le FEOGA-orientation était ainsi extrait du périmètre des fonds structurels, il ne serait plus nécessaire que l'inspection générale de l'agriculture soit représentée au sein de la CICC.

* 83 Cet article 2 prévoit que « les personnes de statut civil, de droit local originaires d'Algérie ainsi que leurs enfants peuvent, en France, se faire reconnaître la nationalité française ».

* 84 Premier alinéa de l'article 9 de la loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés.

* 85 Pension militaire d'invalidité d'un taux inférieur ou égal à 100 %.

* 86 Pension d'invalidité d'un taux égal ou supérieur à 100 % avec allocations grand invalide et grand mutilé.

* 87 Retraite du combattant = 33 points d'indice PMI.

* 88 Certaines technologies modernes supposent non pas un partage mais une utilisation collective des fréquences.

* 89 Même, dans le cas de Canal +, pour des programmes payants.

* 90 Universal Mobile Telecommunication System de troisième génération

* 91 Décision n° 86-217 - DC du 18 septembre 1986.

* 92 Notamment le rapport de M. Philippe Levrier en 1996, le rapport de MM. Jean-Marie Cottet et Gérard Eymery et livre blanc « Numérisation de la diffusion terrestre de la télévision » en 1999, ainsi que le rapport de M. Raphaël Hadas-Lebel en 2000.

* 93 L'architecture multifréqence (MFN, Multiple Frequency Network) exige une coordination nationale tandis que l'architecture iosofréquences (SFN, single Frequency Network) permet l'affectation d'un seul canal par multiplex pour l'intégralité d'une région ou d'un pays, ce qui laisse beaucoup plus de liberté à chaque opérateur pour l'implantation des émetteurs.

* 94 Télédiffusion de France, service de l'ORTF chargé de l'installation et de l'entretien des émetteurs terrestres est devenu, ensuite, un établissement public puis une filiale de France Télécom, qui devrait être entièrement privatisée en 2005, mais se trouve en situation de quasi-monopole.

* 95 Surtout si la portabilité qui permet l'accès aux programmes de plusieurs postes par foyer sans connexions est rendue possible.

* 96 Ce qui pourrait limiter le recours à la distribution de prospectus dans les boîtes aux lettres.

* 97 L'activation de canaux numériques suppose de leur dégager une place parmi les canaux analogiques utilisés, ce qui peut nécessiter de les déplacer afin d'éviter toute interférence.

* 98 Le CSA a publié, le 31 octobre dernier, la liste intégrale des candidats retenus pour se répartir les 33 chaînes de TNT (dont 16 chaînes nationales en clair, parmi lesquelles 8 dévolues au secteur public, 3 canaux ayant été préemptés par l'Etat pour France Télévision, et 2 aux chaînes privées historiques, TF1 et M6).

* 99 Etablissement public administratif créé par la loi du 26 juillet 1996 relative à la réglementation des télécommunications.

* 100 Ses ressources de trésorerie sont de 9,5 millions d'euros et il doit recouvrer 13,9 millions d'euros de créances auprès d'opérateurs de télécommunications.

* 101 Cette réponse du ministre de l'intérieur est également reproduite dans le rapport spécial sur les crédits de la décentralisation annexé au projet de loi de finances pour 2002 (n° 87, tome III, annexe n°29, session 2001-2002). Ce rapport reproduit les réponses à un questionnaire détaillé portant sur l'interprétation des articles du code général des collectivités territoriales relatifs à la compensation financière des transferts de compétences.

* 102 L'article 13 de la loi du 27 juillet 1999 comporte un V qui n'avait été introduit dans la loi que parce qu'il constituait le « gage » d'un amendement présenté par un parlementaire. Le gouvernement de l'époque avait sans doute omis de « lever le gage ». Il serait utile que le gouvernement prenne l'initiative de la suppression de ce paragraphe.

* 103 « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

* 104 « Art. L. 5711-1 Les syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale sont soumis aux dispositions des chapitres I er et II du titre 1 er et II du livre II » de la cinquième partie (« La coopération locale ») du code général des collectivités territoriales.

* 105 La décote supportée par la France est intégrée dans le « compteur » du Club de Paris.

* 106 Pierre André, Les zones franches urbaines : un succès et une espérance, rapport n°354, commission des affaires économiques, juillet 2002.

* 107 Le Monde du 2 décembre 2002.

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