II. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE
A. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR NATURE
Le tableau ci-après retrace les crédits du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire répartis par titre.
Récapitulatif des crédits du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire
(en milliards d'euros)
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LFI 2002 (scolaire) |
PLF 2003 (scolaire) |
Evolution (en %) |
PLF 2003 (jeunesse) |
PLF 2003 (scolaire + jeunesse) |
|
|
Titre III (Moyens des services) |
45,34 |
46,37 |
+2,3 |
0,032 |
46,41 |
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dont rémunérations des personnels en activité |
28,90 |
29,19 |
+1,0 |
0,025 |
29,21 |
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dont pensions |
10,93 |
11,57 |
+5,9 |
0 |
11,57 |
|
dont charges sociales |
3,99 |
4,02 |
+0,9 |
0,004 |
4,03 |
|
Titre IV (interventions) |
7,25 |
7,41 |
+1,6 |
0,108 |
7,52 |
|
Total Dépenses ordinaires |
52,58 |
53,78 |
+2,3 |
0,139 |
53,92 |
|
Dépenses en capital (crédits de paiement) |
0,106 |
0,081 |
-22,9 |
0,003 |
0,084 |
|
Total (DO + CP) |
52,69 |
53,87 |
+2,2 |
0,142 |
54,01 |
Cette répartition des crédits par titre doit être interprétée avec précaution. En effet, comme le soulignait la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, « le budget de l'enseignement scolaire mêle des dépenses identifiées par nature et des dépenses identifiées par destination. Les lignes consacrées ainsi à quelques politiques [notamment les crédits pédagogiques], comportent à la fois des dépenses de fonctionnement et des dépenses en personnel [et] d'autres dépenses ne sont identifiées que par leur seul objet ».
A la demande de la commission des finances du Sénat, la direction des affaires financières du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche s'est ainsi efforcée de reconstituer l'évolution des crédits destinés à l'enseignement scolaire par grandes catégories de dépenses.
Evolution des crédits
par grandes catégories de dépenses
(en milliards d'euros)
|
1993 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 (1) |
Evolution 1993-2002 en % (2) |
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|
Dépenses de rémunérations |
34,97 |
40,44 |
41,82 |
43,34 |
44,87 |
48,38 (3) |
50,47 |
51,64 |
+44,3 |
|
Dépenses de fonctionnement |
0,95 |
0,92 |
0,88 |
1,06 |
1,08 |
1,18 |
1,19 |
1,25 |
+25,7 |
|
Dépenses d'interventions |
0,84 |
0,79 |
0,78 |
0,94 |
0,94 |
0,95 |
0,94 |
1,03 |
+11,2 |
|
TOTAL dépenses ordinaires |
35,91 |
42,15 |
43,48 |
45,34 |
46,89 |
50,51 |
52,60 |
53,92 |
+46,5 |
|
Dépenses en capital (en CP) |
0,177 |
0,109 |
0,108 |
0,115 |
0,102 |
0,105 |
0,106 |
0,084 |
-40,1 |
(1) Y compris jeunesse.
(2) L'évolution entre 2002 et 2003 n'est pas significative, compte tenu du transfert des crédits jeunesse.
(3) Prise en charge sur le budget du ministère des cotisations part patronale du chapitre 33-90.
Source : ministère de l'éducation nationale.
Compte tenu des changements de nomenclature budgétaire 74 ( * ) , cette reconstitution ne donne toutefois là encore qu'une image imprécise de l'évolution de la répartition des dépenses.
Il convient ainsi de signaler que la baisse apparente des dépenses en capital dans le projet de budget pour 2003 s'explique pour moitié par la décision de supprimer le chapitre d'investissement 56-37 « Dépenses pédagogiques. Technologies nouvelles : premier équipement informatique » et d'en répartir les crédits de paiement entre un chapitre de fonctionnement (le chapitre 36-71 « Etablissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement ») pour les dépenses effectuées par la direction de l'enseignement scolaire (soit 11,5 millions d'euros) et le nouvel article 60 du chapitre d'investissement 66-33 « Subventions d'équipement à caractère éducatif et social » pour les subventions liées à l'acquisition de matériels informatiques (soit 17,5 millions d'euros) 75 ( * ) .
Cette décision conduit ainsi à renforcer la part des dépenses d'équipement informatique du ministère qui sont retracées dans des chapitres de fonctionnement courant 76 ( * ) , alors que les dépenses d'équipement informatique sont considérés comme des investissements en comptabilité d'entreprise.
En outre, cette décision s'inscrit en porte à faux par rapport aux observations que la Cour des Comptes avait formulé dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 (cf. l'encadré ci-après).
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Les observations de la Cour des Comptes sur la politique « d'investissement » du ministère de l'Education nationale en matière d'informatique scolaire (extrait du rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000) « Les textes portant répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales ne permettent pas d'éviter une certaine confusion des compétences en matière de prise en charge des actions pédagogiques. La matière des nouvelles techniques de communication pose de manière générale cette question de frontières dans l'enseignement primaire comme dans l'enseignement secondaire. Bien qu'il s'agisse à l'évidence d'une politique affichée comme prioritaire par le ministère de l'Education nationale, ceux-ci ne relèvent pas en totalité de la compétence de l'Etat. Pour ce qui concerne l'équipement informatique, l'imputation sur le budget du ministère de moyens importants en cette matière, et de plus sur des crédits de fonctionnement, apparaît même contraire à la définition des compétences de l'Etat, limitativement énumérées par le décret du 25 février 1987, sauf à admettre une interprétation extensive de la notion de premier équipement ». |
Au total, cet exemple met de nouveau en évidence les difficultés d'interprétation de l'évolution des dépenses en capital du budget de l'Etat.
Quoi qu'il en soit, la reconstitution effectuée par le ministère met de nouveau en évidence la prédominance des dépenses de rémunération (plus de 95 % des crédits demandés en 2003 selon ce calcul a minima ).
Sous les réserves précédentes, elle suggère également que le projet de budget pour 2003 à structure constante 77 ( * ) prolonge les trois grandes tendances du budget de l'enseignement scolaire observées au cours de la période 1993-2002 :
- le dynamisme des dépenses de rémunération, sous les effets conjugués de la revalorisation des rémunérations et de la hausse des dépenses de pension ;
- la maîtrise des dépenses d'intervention, qui, à structure et prix constants, auront baissé en moyenne entre 1993 et 2003 ;
- le repli des dépenses d'investissement, divisées de moitié en dix ans.
Ces observations, qui suggèrent que la maîtrise des dépenses d'enseignement scolaire est étroitement liée à celle de la masse salariale afférente, confirment d'ailleurs les calculs similaires effectués par le bureau des études de la direction des affaires financières du ministère, et publiés en avril 2001 dans le cadre de la brochure annuelle « Financement et effectifs de l'enseignement scolaire 78 ( * ) », selon lesquels la progression d'ensemble du budget de l'enseignement scolaire entre 1990 et l'an 2000 (+ 32,5 % en francs constants 79 ( * ) ) se caractérisait par des évolutions très contrastées des différentes catégories de dépenses 80 ( * ) .
* 74 La nomenclature du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire est particulièrement instable : plus des deux-tiers des chapitres ont été ainsi modifiés ou supprimés depuis 1997 et le projet de budget pour 2003 comporte encore 27 mesures de transfert (après 25 en 2002), ce qui rend extrêmement difficile l'analyse des évolutions détaillées sur une longue période.
* 75 Le chapitre 66-33 recueillant par ailleurs les autorisations de programme correspondantes, à hauteur de 25 millions d'euros en 2003.
* 76 Le chapitre 34-96 « Dépenses d'informatique et de télématique » ayant déjà été fondu dans la LFI pour 2002 avec le chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services ».
* 77 Notamment hors rattachement de la jeunesse.
* 78 On peut regretter la disparition de cette brochure, qui était d'une très grande richesse et d'une très grande clarté.
* 79 Déflaté de l'indice des prix à la consommation.
* 80 Soit, en euros constants : + 34,9 % (soit + 11,48 milliards d'euros) pour les dépenses de personnels ; + 30,4 % (soit + 0,15 milliard d'euros) pour les bourses et les fonds sociaux ; + 21,8 % (soit + 0,16 milliard d'euros) pour l'enseignement privé, hors rémunérations ; + 0,6 % (soit + 0,003 milliard d'euros) pour le fonctionnement ; - 14,1 % (soit - 0,03 milliard d'euros) pour les crédits pédagogiques ; - 14,6 % (soit - 0,05 milliard d'euros) pour les interventions (hors bourses) ; - 28,3 % (soit - 0,03 milliard d'euros) pour la formation (hors rémunérations) ; enfin, - 53,2 % (soit - 0,12 milliard d'euros) pour les investissements.