N° 68
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 2002 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
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LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances) ANNEXE N° 24 JEUNESSE, ÉDUCATION NATIONALE ET RECHERCHE : I. - JEUNESSE ET ENSEIGNEMENT SCOLAIRE Rapporteur spécial : M. Roger KAROUTCHI |
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37
Sénat : 67 (2002-2003)
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Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
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A titre liminaire , votre rapporteur spécial remercie le ministère de l'éducation nationale et la direction de la jeunesse et de l'éducation populaire pour leurs efforts de mise en oeuvre des dispositions de la nouvelle loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances visant à renforcer l'information du Parlement. Ainsi, la quasi-totalité (pour l'éducation nationale) et la totalité (pour la jeunesse) des réponses au questionnaire budgétaire de votre commission des finances ont été transmises un mois plus tôt que l'année précédente et dans les délais de rigueur fixés par la loi organique précitée. En outre, après les critiques méthodologiques formulées par votre commission des finances dans le cadre de l'examen du projet de budget pour 2002, les objectifs et les indicateurs associés aux agrégats budgétaires, qui préfigurant les objectifs et les indicateurs de performance des « programmes » prévus à partir de 2005, ont été améliorés, restructurés, et complétés, même s'ils demeurent encore perfectibles. Cela étant, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2003 appelle quatre séries d'observations . Tout d'abord, votre rapporteur spécial se félicite de ce que le projet de loi de finances pour 2003 prolonge et amplifie les mesures les plus heureuses qui avaient été impulsées par le précédent gouvernement, notamment la relance de l'internat pour aider les élèves et les familles en difficulté et le renforcement du dispositif médico - social en faveur des élèves. Votre rapporteur spécial se félicite aussi de la pérennisation et de l'approfondissement du plan « Handiscol » visant à promouvoir l'intégration scolaire des élèves handicapés , tout en invitant en la matière à la modestie : si elle demeure indispensable pour surmonter les appréhensions des personnels, la communication effectuée les années précédentes autour de plan, qui recouvre en fait une fraction très limitée des moyens consacrés à l'intégration scolaire des jeunes handicapés, a surtout accru l'écart entre les discours ministériels et les réalités ressenties par les parents, comme le suggérait le rapport du médiateur de l'éducation nationale pour 2001 1 ( * ) , qui soulignait aussi le caractère indispensable d'une meilleure formation des personnels enseignants et non-enseignants. Le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2003 comprend également des mesures nouvelles pragmatiques et attendues , comme la revalorisation des infirmières scolaires afin de répondre aux problèmes de recrutement ; la majoration des crédits pour frais de déplacements et de changement de résidence afin d'apurer les arriérés de paiement ; la réévaluation des crédits d'investissement pour tenir compte des difficultés du ministère en matière de conduite de projets, et surtout la consolidation sur une base réaliste de l'enseignement des langues vivantes à l'école primaire. On peut en effet rappeler que, même si elle répond à la demande sociale exprimée par les familles et plaît aux élèves, la généralisation à marche forcée de l'enseignement des langues vivantes à l'école primaire s'était jusqu'ici traduite, compte tenu du manque de formation des enseignants du premier degré (« on ne s'improvise pas professeur de langue » 2 ( * ) ), par le recours désordonné, et insuffisamment financé, à une multiplicité d'intervenants extérieurs (assistants étrangers, locuteurs natifs, étudiants, etc.), très mal préparés à ce type d'enseignement et très difficiles à recruter dans certaines zones rurales 3 ( * ) . Dès janvier 2002, l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) estimait ainsi 4 ( * ) « en l'état actuel des choses, il ne paraît pas possible d'assurer une extension de l'enseignement des langues vivantes au CE2 et a fortiori au cycle II qui puisse être bénéfique aux élèves. L'urgence est de former les enseignants... [et d'apporter] les éléments de réflexion pédagogique et didactique qui sont indispensables à un enseignement 5 ( * ) de langue vivante » 6 ( * ) . Les mesures pragmatiques et efficaces proposées dans le projet de loi de finances pour 2003 tranchent aussi avec les pratiques du précédent gouvernement, consistant d'un côté à privilégier les mesures d'animation sympathiques (comme la création d'une semaine de la solidarité internationale, un plan d'éveil au goût ou l'allongement des vacances de la Toussaint 7 ( * ) ), voire les effets d'annonce (cf. l'annonce sans lendemain de la création d'une « agence pour les langues et les cultures anciennes » afin de « sauver le latin et le grec » 8 ( * ) ou la très lente montée en puissance de l'accord cadre signé avec La Poste pour donner une adresse électronique à tous les élèves et tous les enseignants 9 ( * ) ), de l'autre, à commanditer moult rapports à des personnalités prestigieuses et/ou à créer de nouveaux comités : le nombre de comités, conseils et observatoires rattachés au ministère de l'éducation nationale a plus que doublé entre 1999 et 2002 10 ( * ) . De manière plus générale, votre rapporteur spécial approuve d'ailleurs pleinement les orientations du nouveau gouvernement consistant à revaloriser la pédagogie du travail et de l'effort , à mettre plus nettement l'accent sur l'acquisition de la lecture et de l'écriture à l'école primaire, et à s'attaquer aux trois fléaux associés que sont l'illettrisme, la violence et la déscolarisation 11 ( * ) , notamment via des mesures dont l'efficacité est unanimement reconnue, comme la création de dispositifs relais et le développement des actions « école ouverte » 12 ( * ) . Comme le soulignait déjà l'an passé le rapport de notre collègue Adrien Gouteyron au nom de la commission des finances du Sénat, les « points noirs » 13 ( * ) de notre système éducatif sont en effet le minage de certains établissements scolaires par la violence et les incivilités, la « déscolarisation » croissante d'élèves de plus en plus en plus jeunes (théoriquement soumis à l'obligation de scolarité, mais de fait en situation de rupture vis-à-vis du système éducatif) et le maintien corollaire à un niveau très élevé du nombre de jeunes qui sortent chaque année du système éducatif sans aucune qualification ou sans aucun diplôme 14 ( * ) , toutes ces évolutions nourrissant la persistance des inégalités 15 ( * ) . Quelles que soient ses préférences politiques, chacun doit d'ailleurs reconnaître le courage du ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche et du ministre délégué à l'enseignement scolaire. En premier lieu, le courage de reconnaître que « l'école marque le pas » et « ne parvient pas depuis une dizaine d'années à réduire l'effectif de 15 à 20 % d'élèves qui entrent en 6 ème sans maîtriser les apprentissages fondamentaux » 16 ( * ) , c'est à dire presque sans aucun espoir : l'IGEN estimait en mars 2002, dans un rapport portant état des lieux de la classe de 6 ème , « qu'il est pratiquement impossible de relever en une ou deux heures de soutien par semaine... le niveau particulièrement inquiétant de certains élèves quittant l'école élémentaire (au nombre de trois à cinq par classe dans les collèges visités).... Que peut-on réellement remettre à niveau en 6 ème dans le cas d'élèves, par exemple, qui n'ont pas encore acquis le mécanisme de la multiplication ou qui savent à peine écrire... Disons-le tout net, ces élèves sont sans doute accueillis au collège, mais ils n'y sont pas scolarisés ». En outre, comme le soulignait récemment 17 ( * ) la présidente de l'agence nationale de lutte contre l'illettrisme créée par M. Jack Lang, « la prise de position et l'engagement [de M. Luc Ferry] ont permis de définitivement lever un tabou en affirmant que oui l'école est concernée par les problèmes posés par l'illettrisme dans notre société, et qu'elle doit explicitement s'engager dans une action pour réduire le phénomène. Jusqu'à présent, il y avait un tabou ». Faut-il également ajouter que l'enseignement scolaire demeure géographiquement 18 ( * ) très inégalitaire, dans ses moyens comme dans ses résultats, sans d'ailleurs qu'il y ait toujours une corrélation entre les deux ? En second lieu, le courage de récuser « l'idéologie de la grande réforme » et de « rendre à l'école le calme et la durée » 19 ( * ) ; de rompre avec la « situation schizophrène de double injonction » 20 ( * ) consistant à sommer les responsables d'établissements et les enseignants de faire des projets, tout en les rappelant constamment au respect de nouveaux textes ; enfin de mettre en oeuvre de véritables expérimentations, construites et évaluées 21 ( * ) . Ce courage, c'est le courage de la confiance dans les acteurs du système éducatif . Cela contraste avec les rafales de réformes pédagogiques (le « harcèlement textuel » 22 ( * ) ) assénées à l'enseignement scolaire au cours des ces dernières années, sans d'ailleurs qu'elles n'embrayent réellement sur les pratiques, compte tenu de l'information tardive des établissements, des difficultés de décryptage des circulaires, du défaut de pilotage académique, de l'absence de formation des enseignants ou de la multiplicité déconcertante des objectifs. Comme le relevait ainsi l'IGEN 23 ( * ) « juin 1999, juin 2000, juin 2001 : à trois reprises, le ministère a choisi le mois de juin pour annoncer aux collèges les mesures qu'il souhaitait voir mises en oeuvre, c'est à dire le moment où l'essentiel de la préparation de la rentrée est terminé... La succession en quelques années d'annonces, parfois contraires ou en décalage par rapport à ce qui était demandé peu auparavant, a souvent mis les équipes les plus dynamiques en difficulté et conforté les immobilismes. On ne saurait également négliger cette impression de saturation que l'on ressent en rencontrant les acteurs de terrain, et cette forte demande de pause dans les réformes » 24 ( * ) . En troisième lieu, le courage de rompre avec l'idéologie du « toujours plus » consistant à laisser croire que la solution aux faiblesses de notre système éducatif résidait dans la fuite en avant de ses moyens. Faut-il rappeler que les effectifs en personnels de l'enseignement scolaire ont d'ores et déjà cru de 1,2 % par an en moyenne au cours de la période 1990-2002 25 ( * ) , tandis que les effectifs d'élèves baissaient continûment depuis 1995 (-0,6 % par an en moyenne entre 1995 et 2001), sans que les problèmes précédents ne soient atténués 26 ( * ) ? Faut-il également souligner que la France dépense d'ores et déjà beaucoup plus que la moyenne des pays de l'OCDE pour l'enseignement scolaire (4,4 % de son produit intérieur brut, contre 3,7%) 27 ( * ) , notamment parce que le nombre moyen d'élèves par enseignant dans le second degré est relativement faible (12,8 en France, contre 10,3 en Italie, mais 12,9 en Espagne ; 14,5 en Suède ; 14,7 au Royaume-Uni ; 15,2 en Allemagne ; 15,4 au Japon ; 15,6 aux Etats-Unis ; 17,7 aux Pays-Bas et 19,3 au Canada) 28 ( * ) 29 ( * ) ? Convient-il d'injecter de nouveau du carburant dans un moteur noyé ? L'accélération des créations d'emplois d'enseignants décidée par M. Jack Lang avait d'ailleurs renforcé les difficultés de recrutement d'enseignants motivés et compétents dans certaines disciplines et freiné la mise en oeuvre de la rénovation de leur formation initiale 30 ( * ) . En outre, compte tenu de la baisse de l'attractivité relative des emplois d'enseignants du second degré 31 ( * ) , et des effets de ciseaux démographiques à venir (la baisse du vivier de recrutement étudiant coïncidant avec l'accélération des départs à la retraite 32 ( * ) des enseignants en activité), ces difficultés de recrutement pourraient s'accentuer, ce qui justifie d'ailleurs l'ouverture d'une réflexion sur la déconcentration du recrutement des enseignants du second degré, afin de leur permettre, comme c'est déjà le cas pour les enseignants du premier degré, de prendre un premier poste dans l'académie où ils ont passé le concours. Enfin, le courage de mettre leurs actes en accord avec leur discours, puisque le projet de loi de finances pour 2003 propose une nette inflexion des effectifs de l'enseignement scolaire. En effet le budget de la jeunesse et l'éducation nationale pour 2003 prévoit de réduire le nombre d'emplois budgétaires à structure constante d'un peu plus de 3.400 33 ( * ) (sur 964.000 en 2002, soit -0,4 %), soit une évolution sans précédent depuis les suppressions d'emplois de 1992 et de 1997. En outre, compte tenu d'un côté de la baisse attendue des effectifs d'aides éducateurs 34 ( * ) à l'issue de leur contrat quinquennal (- 28.000), de l'autre, de la création de 11.000 postes sur crédits « d'assistants d'éducation » 35 ( * ) , les effectifs totaux de l'enseignement scolaire pourraient baisser d'environ 20.000 en 2003 (sur 1,22 million, soit -1,6 %). Enfin, l'inflexion des effectifs apparaît encore plus nette (-2,0 % 36 ( * ) ) si on la rapporte à la hausse (4.300 créations nettes d'emplois 37 ( * ) ) annoncée par le précédent gouvernement dans le cadre de son « plan pluriannuel 2001-2003 » 38 ( * ) ou bien si on la rapporte à la tendance des années 1990-2002 (+ 1,2 % l'an). On peut discuter de ces mesures, mais on ne peut nier le courage de ceux qui les proposent et les soutiennent . Pour sa part, votre rapporteur spécial estime normal que, dans un contexte où la maîtrise des dépenses publiques est nécessaire, les effectifs en personnels de l'enseignement scolaire s'ajustent aux évolutions du nombre des élèves, d'autant plus que le Haut Conseil de l'évaluation de l'école créé en l'an 2000 par le ministre de l'éducation nationale, a conclu en mars 2002 dans son premier avis relatif aux effets de la réduction de la taille des classes sur les progrès des élèves : « il semble exister un effet positif - mais faible - sur les progrès des élèves, effet observé presque uniquement dans les petites classes de l'enseignement primaire, qui semble ne se produire que si l'on procède à une forte réduction de la taille des classes, et qui n'est vraiment visible que pour les enfants de familles défavorisées... ... ce qui invalide la pratique de réduction de la taille des classes au fil de l'eau ou délibérée telle qu'elle a été réalisée ces dernières années en mettant à profit la baisse démographique ... d'autant plus que certaines politiques peuvent être plus efficientes que la réduction de la taille des classes ». La priorité accordée à l'enseignement primaire 39 ( * ) est par ailleurs triplement légitime : parce que les effectifs d'élèves des écoles primaires réaugmentent légèrement, parce que la part des dépenses de l'enseignement scolaire consacrées à l'école primaire est aujourd'hui proportionnellement moins importante que dans la moyenne des pays de l'OCDE 40 ( * ) , enfin parce que l'école primaire est le lieu où se forge l'échec scolaire 41 ( * ) , même si ce dernier livre surtout ses fruits amers au collège. S'agissant par ailleurs des réductions d'effectifs prévues dans le projet de budget pour 2003, il convient de rappeler que les difficultés de réinsertion professionnelle que pourraient rencontrer certains aides-éducateurs dont le contrat de cinq ans s'achèvera l'année prochaine sont sans aucun lien avec la décision de ne pas reconduire leur poste . En effet, le gouvernement précédent avait toujours affirmé que ces jeunes ne seraient pas conservés dans leur emploi aux terme de leur contrat, sans pour autant leur accorder des formations pertinentes en temps utile, ni même leur ouvrir des droits à l'assurance-chômage, laissant à son successeur ce que le nouveau ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche appelle fort justement une « grenade dégoupillée » 42 ( * ) . Se fondant par ailleurs sur un rapport alarmant, réalisé en mai 1999 par l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAENR), auquel le précédent gouvernement n'avait donné absolument aucune suite, la commission des finances du Sénat s'était déjà inquiétée en l'an 2000, comme en 2001 du « sombre » 43 ( * ) bilan de l'insertion professionnelle des maîtres d'internats et surveillants d'internat (MI-SE), c'est à dire des « pions », en principe recrutés sur critères sociaux parmi les jeunes « méritants » souhaitant poursuivre des études supérieures, et plus particulièrement parmi les jeunes souhaitant préparer les concours d'accès aux fonctions d'enseignement. En effet, la conciliation de leur service (souvent dans des villes éloignées de leur centre universitaire) et de leur formation est difficile, de sorte que leurs chances de réussite aux concours sont faibles et leur insertion professionnelle problématique. Loin d'être toujours une chance, le statut des MI-SE, qui date des années 1930, s'avère ainsi un piège pour certains étudiants. En outre, l'apport des MI-SE à leurs établissements est parfois limité par les contraintes inhérentes au calendrier universitaire : les surveillants sont souvent absents lors des sessions d'examen. Ces constats appelaient à une réforme du recrutement et du cadre d'emploi des MI-SE . Cela étant, et mêmes si certaines de ces questions trouvent sans doute leur origine dans le décalage entre le calendrier budgétaire et le calendrier scolaire, votre rapporteur spécial s'interroge : les efforts d'ajustement des effectifs en personnels de l'enseignement scolaire au nombre des élèves devaient-ils porter exclusivement sur les seuls personnels d'animation et de surveillance (- 24 %) 44 ( * ) , les effectifs d'enseignants continuant d'augmenter (+ 0,1 %)? Ce choix ne repose-t-il pas sur des facilités de gestion 45 ( * ) ? Quels dispositifs d'aide aux études vont suppléer à la réduction du nombre d'emplois de MI-SE ? En outre, votre rapporteur spécial s'inquiète des conditions de financement des emplois sur crédits « d'assistants d'éducation » créés à compter de la rentrée 2003 en substitution partielle des postes d'aides éducateurs et de MI-SE supprimés. Certes, contrairement aux craintes qui ont pu être exprimées, les 11.000 créations d'emplois d'assistants d'éducation prévues à la rentrée 2003 sont a priori presque intégralement financées par la provision spécifique de 14 millions d'euros inscrite dans le projet de loi de finances pour 2003 et surtout par le redéploiement attendu des crédits de rémunération de 8.000 postes d'emplois-jeunes qui ne seront plus pourvus au départ de leur titulaire. Mais on peut toutefois se demander si le développement du dispositif, sinon son démarrage effectif dans les délais prévus ne reposera pas in fine sur une participation financière importante des collectivités locales, ce qui constituerait un transfert de charges. Quoi qu'il en soit, le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche et le ministre délégué à l'enseignement scolaire devront persévérer dans le courage dont ils ont d'ores et déjà fait preuve, afin d'améliorer la gestion de l'enseignement scolaire. Certes, on doit saluer de réels progrès en matière d'indicateurs et de transparence de la gestion. Les systèmes de suivi et d'analyse de la consommation des emplois du ministère s'affinent. Le contrôle local de l'emploi s'améliore. La présentation des documents budgétaires gagne en clarté. La refonte de la nomenclature budgétaire accroît la lisibilité du projet de loi de finances. Le bleu budgétaire propose désormais une esquisse de comptabilité analytique. La commission des finances du Sénat reçoit maintenant des informations détaillées sur les rémunérations des personnels, sur les taux de consommation des emplois par corps et par académie 46 ( * ) , et même sur la répartition des sureffectifs disciplinaires dans le second degré (estimés à 2.597 au 12 juin 2002 47 ( * ) ). Ces progrès doivent être poursuivis . A titre d'exemple, le plan ministériel de développement et de généralisation du contrôle de gestion pour la période 2002-2004 finalisé en avril 2002 constatait qu'il « existe toujours des carences dans le suivi des moyens délégués. En effet, ce dernier n'est pas toujours régulier et s'arrête le plus souvent au premier niveau de délégation, considéré, à tort, comme le niveau final de consommation des moyens. Il en ressort une méconnaissance sur l'utilisation effective des moyens alloués ». En particulier, les données établies par les académies sur leurs personnels ne coïncident pas toujours avec les fichiers de paie des trésoriers payeurs généraux. L'exécution du budget pour 2002 a d'ailleurs fait apparaître une anomalie , puisque les crédits de rémunération inscrits en lois de finances initiale ont du être abondés à hauteur de 130 millions d'euros sur le chapitre 31-97 par un décret d'avances en date du 8 novembre 2002 afin de payer les enseignants non titulaires en novembre et en décembre 2002. Il s'agit là de manière conjoncturelle de la traduction budgétaire des dépassements observés par l'IGAENR dans la plupart des académies dès décembre 2001 48 ( * ) , et de manière plus structurelle de la résultante des effets conjugués de la rigidité croissante de la gestion des personnels 49 ( * ) et de la mauvaise gestion des vacataires et contractuels 50 ( * ) . Ces constats confirment le diagnostic formulé en 1999 par la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels enseignants, ainsi que les observations formulées par la Cour des Comptes dans son rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat d'avril 2001 selon lesquelles « aucune des académies contrôlées n'est en mesure de fournir à une date donnée le nombre exact des enseignants qu'elle est chargée de gérer et leur répartition en fonction de leur affectation et de leur discipline. Cette méconnaissance - qui fait écho à celle existant au niveau central - est révélatrice d'un système qui n'est ni maîtrisé, ni contrôlé ». En outre, les indicateurs, les méthodes, les outils et même le vocabulaire de gestion demeurent fragmentés et isolés, ce que le plan pluriannuel de modernisation de la gestion précité expliquait en relevant notamment que des « modifications de structure [ont] minoré la place du contrôle de gestion dans l'organisation du ministère ». De manière plus générale, on peut d'ailleurs souligner que les premiers progrès du contrôle de gestion sont courageux, puisqu'ils lèvent de facto le voile d'ignorance et permettent d'appréhender les dysfonctionnements de la gestion du ministère, en mettant notamment en évidence : - la mal-administration du ministère, caractérisé par « un excès de centralisme [des décisions] au coeur de la déconcentration » 51 ( * ) , un système « suradministré mais sous-encadré » 52 ( * ) , la mauvaise organisation de l'administration centrale 53 ( * ) et les faiblesses de la recherche (sous-utilisée, non coordonnée et mal évaluée 54 ( * ) ) ; - l'inadaptation croissante des obligations de service des enseignants (régi par un décret de 1950) avec l'évolution de leur métier 55 ( * ) ; - « l'indigence » des relations pédagogiques entre les niveaux d'enseignement, notamment entre l'école primaire et le collège, et au détriment surtout des enfants et des familles les plus démunis 56 ( * ) ; - les carences de la gestion prévisionnelle des ressources humaines et de la formation continue des personnels de l'éducation nationale 57 ( * ) ; - « le refus culturel du ministère de parler en euros », « l'inexistence de culture des chiffres » ou du contrôle de gestion et plus généralement sa volonté d'évacuer le coût de certaines réformes 58 ( * ) ; - in fine, « la surconsommation de moyens » 59 ( * ) pour « maîtriser techniquement la rentrée » (augmentation artificielle des fonctions support de l'enseignement, surdimensionnement des effectifs de remplaçants, enseignants sans élèves dans certaines académies, etc.) ; « la procédure inflationniste » 60 ( * ) de la carte des formations ; et, plus généralement, une « mécanique inflationniste » où l'ensemble des acteurs cherchent à se donner de la souplesse en utilisant diverses manipulations pour « créer artificiellement des postes » et pour « utiliser le volant disponible d'enseignants recrutés par excès au niveau central » 61 ( * ) ; ce qui conduit dans presque toutes les académies à « des dépassements budgétaires non maîtrisés », les « fortes baisses d'effectifs dans certaines académies, assorties de réductions de moyens d'autant plus amorties qu'elles étaient calculées sur des prévisions [d'effectifs d'élèves] elles-mêmes surévaluées, [ne s'étant même pas] traduites par un retour progressif à l'orthodoxie budgétaire » 62 ( * ) , au détriment du redéploiement des moyens vers les académies en croissance. Ces constats ne sont pas nouveaux. Cependant, les réformes nécessaires avaient été jusqu'ici différées. Le rapport général de l'IGAENR pour 2001 concluait ainsi que la décennie 1990 « s'est écoulée sans que l'investissement considérable en faveur de l'école ait été utilisé pour en moderniser l'organisation et en améliorer l'efficacité ». Quoique confiante, votre commission des finances sera ainsi vigilante quant à l'amélioration de la gestion des crédits du premier budget de l'Etat. |
* 1 Ce rapport concluait notamment (page 51) que « les parents ont la conviction que l'intégration scolaire de ces élèves ne suit ni les discours ni les textes ».
* 2 Cf. le rapport de l'IGEN de juin 2002 portant suivi de la qualité de l'enseignement des langues vivantes à l'école primaire.
* 3 On peut ainsi observer que lors de l'année scolaire 2001-2002, le contingent global de postes d'assistants (soit 6.545 équivalent-temps plein, tous niveaux confondus), n'a été pourvu en moyenne annuelle qu'à hauteur de 79,1 % (soit 5.178 équivalent-temps plein), dont seulement 57 % par des étudiants étrangers sélectionnés dans le cadre des programmes bilatéraux d'échange d'assistants.
* 4 Cf. « L'enseignement des langues vivantes à l'école primaire, rapport d'étape ».
* 5 En italiques dans le texte.
* 6 Le ministre de l'éducation nationale, M. Jack Lang, répondait néanmoins le 21 mars 2002 à une question écrite de notre collègue Louis Souvet : « à la rentrée scolaire 2002, l'extension de l'enseignement d'une langue vivante dans les classes de CE2 coïncidera avec l'entrée en vigueur des nouveaux programmes de l'école primaire... Des moyens supplémentaires ont été dégagés pour parvenir à la généralisation de l'enseignement des langues vivantes en cours moyen à la rentrée 2002 et toutes les ressources en intervenants qualifiés sont mobilisées... S'agissant des classes de grande section de maternelle, de cours préparatoire et de CE1, l'entrée en vigueur [des nouveaux programmes] sera effective dès la rentrée 2005 pour les enseignements de langue vivante ». Dès janvier 2002, des arrêtés ministériels prévoyaient pourtant que ces nouveaux programmes ne deviendraient obligatoires pour les langues vivantes qu'à partir de 2006 pour le CP et de 2007 pour le CE1.
* 7 A la suite des déclarations les déclarations en date du 22 octobre 2001 de M. Jack Lang, ministre de l'éducation nationale, regrettant qu'il n'y ait pas deux semaines de vacances à la Toussaint, ces dernières, auparavant d'une semaine, ont été allongées de trois jours pour l'année scolaire 2002-2003. Cet allongement n'a pas été compensé. Il s'est donc traduit par un raccourcissement sensible de l'année scolaire, en pratique déjà sensiblement en deçà de la durée réglementaire de 936 heures pour l'école primaire.
* 8 Cf. « Jack Lang au secours du latin », entretien au quotidien France-Soir du 18 janvier 2002.
* 9 A la suite de la signature d'une convention avec La Poste, le ministre de l'éducation nationale avait annoncé à deux reprises, le 28 novembre 2000, puis le 8 janvier 2001, que « chaque élève aura une adresse électronique, gratuite, accessible partout, à l'école, à la maison ou chez un ami, qu'il gardera toute sa vie et qui respecte les grands principes de l'éducation nationale : neutralité, confiance, absence de publicité », la montée en puissance de ce dispositif, présenté par le ministre comm e « un acte sans précédent », un « joli cadeau de Noël » ou une « deuxième vie donnée aux échanges épistolaires » (cf. communiqués de l'AFP en date des 28 novembre 2000 et 8 janvier 2001), devant s'effectuer sur deux ans. Comme le soulignait l'an passé notre collègue Adrien Gouteyron, « cette annonce n'était en fait pas totalement sans précédent, puisque La Poste avait déjà annoncé en août 2000 qu'elle mettait gratuitement à disposition de chaque Français une adresse Internet permanente et gratuite. En outre, cette annonce faisait fi des problèmes pédagogiques, techniques et administratifs en suspens (par exemple en matière de filtrage des contenus), comme de ce que le taux d'équipement de la plupart des établissements est évidemment insuffisant pour que les élèves puissent effectivement relever régulièrement leur courrier, alors même que le protocole d'accord entre le ministère et La Poste, par ailleurs assez flou, précise que l'inscription à la messagerie doit être effectuée en classe et que son utilisation s'effectue dans l'enceinte de l'établissement ». En mai 2002, le nombre de boîtes à lettres effectivement ouvertes dans ce cadre n'était ainsi que de 49.650 selon le ministère .
* 10 Le jaune budgétaire relatif à la liste des commissions et instances consultatives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres recense ainsi la création, entre 1999 et 2002, du comité de l'édition pour l'éducation nationale, du comité national de l'innovation pour la réussite scolaire, du comité national de lutte contre la violence à l'école, du haut conseil de l'évaluation de l'école, et de l'agence nationale de lutte contre l'illettrisme. Mais on peut aussi relever la création du haut comité éducation économie emploi (en 2000), de l'observatoire national de la lecture (en 2001), du haut comité de suivi des concours (en 2001) et du comité national de réflexion et de propositions sur la laïcité à l'école (en janvier 2002). En outre le précédent ministre de l'éducation nationale avait annoncé en janvier 2002 la création d'un observatoire de l'enfance et de l'adolescence, puis celle d'une agence pour les langues et les cultures de l'antiquité.
* 11 Le rapport « Jeunesse, le devoir d'avenir », réalisé en 2001 par le Commissariat général du plan avait bien mis en évidence le lien entre l'échec scolaire et des attitudes de rejet (comme la violence) ou de retrait (comme la déscolarisation).
* 12 Ces actions consistent à accueillir les enfants qui ne fréquentent pas les centres de loisirs et ne partent pas en vacances dans les établissements scolaires le mercredi, le samedi et pendant les vacances scolaires, pour des activités de soutien scolaire, mais aussi des activités sportives ludiques et culturelles.
* 13 L'expression est tirée de l'avant-propos de la revue Education & formations n° 62, janvier-mars 2002, page 7.
* 14 Selon l'INSEE, le nombre de jeunes sortis du système éducatif sans diplôme ou avec seulement le brevet était ainsi plus élevé en l'an 2000 (dernière année connue) qu'en 1996 (161.000 contre 152.000).
* 15 Des travaux de l'INSEE (cf. « La persistance du lien entre la pauvreté et l'échec scolaire », Dominique Goux et Eric Maurin, in « France, portrait social », 2000-2001) suggèrent notamment que les réformes mises en place au début des années quatre-vingt-dix n'ont pas réduit les inégalités sociales devant l'échec scolaire entre 1990 et 1999. De même, l'analyse des résultats de l'enquête internationale PISA 2000 sur les acquis des élèves de 15 ans suggère que si la France présente moins de disparités dans les performances des élèves que la moyenne des 32 pays (dont 28 de l'OCDE) participant à l'étude, le milieu socio-économique des élèves y exerce aussi une influence plus importante sur les performances individuelles que dans la moyenne des autres pays (cf. « Une évaluation internationale des acquis des élèves », in Futuribles n°279, octobre 2002 ) .
* 16 Cf. la conférence de presse du 2 septembre 2002.
* 17 Lors du colloque de Nancy du 20 septembre 2002, propos cités par le quotidien La liberté de l'est du 21 septembre.
* 18 A titre d'exemple, la proportion d'agrégés parmi les enseignants du second degré varie dans les économies métropolitaines de 26 % à Paris à 11 % à Toulouse. De même, les taux de sortie sans qualification au milieu des années 1990 (évalués selon une méthode - par reliquat des inscriptions- il est vrai peu robuste) différaient de plus de quinze points entre les régions, en faveur notamment du Limousin et de la Bretagne, et au détriment de la Corse et de la Picardie (cf. Education & formations n°57, juillet-septembre 2000, page 17).
* 19 Cf. l'entretien de M. Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire, au quotidien Le Monde en date du 3 septembre 2002.
* 20 Cf. le dossier de presse de la rentrée 2002, page 8.
* 21 Cf. l'expérimentation mise en oeuvre dès la rentrée 2002 consistant à mettre en place dans des écoles où les difficultés sont particulièrement concentrées une centaine de classes de CP à effectifs très réduits (une dizaine d'élèves), conformément aux préconisations du haut conseil de l'évaluation de l'école.
* 22 L'expression est issue du rapport public de l'IGAENR pour 2001, page 64.
* 23 Cf. « La classe de 6 ème : état des lieux et réformes en cours », mars 2002.
* 24 De même, le rapport de l'IGAENR de juillet 2001 portant suivi des services académiques soulignait que les réformes avait été annoncées beaucoup trop tard pour permettre une bonne répartition des moyens correspondants.
* 25 Entre 1975 et l'an 2000, la dépense intérieure d'éducation par élève a par ailleurs augmenté, à prix constants, de 91 % pour le premier degré et de 72 % pour le second degré.
* 26 Au terme d'un rapport de novembre 2001 relatif à l'utilisation des postes « hors classe » à l'école primaire, en forte progression au cours des dernières années, l'IGEN concluait par exemple : « leurs effets sociaux sont manifestes, leur impact sur la vie des écoles, le fonctionnement des équipes, des projets, des cycles, existe... ; leurs effets sur le comportement des élèves sont souvent perçus ou ressentis comme positifs, sans mesure rationnelle toutefois, mais ils semblent à peu près inexistants pour ce qui touche aux performances scolaires ».
* 27 En 1999. Source : OCDE, Regards sur l'éducation, 2001.
* 28 En 1999. Source : idem.
* 29 La France ce caractérise également par un paradoxe, puisqu'elle est l'un des pays où les horaires de classes des élèves du second degré sont les plus lourds, alors que les obligations de présence des enseignants y sont relativement réduites, ce qui explique qu'elle ne se place pas aussi favorablement pour le nombre d'élèves par classe.
* 30 Les études effectuées par le Conseil national d'évaluation (cf. notamment « Les IUFM au tournant de leur première décennie, panorama et perspectives », rapport du CNE de février 2001) avaient en effet montré que les Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) « remplissaient pour l'essentiel les missions pour lesquels ils avaient été créés », mais demeuraient insuffisamment ouverts sur leur environnement et n'accompagnaient pas assez les jeunes enseignants dans leurs premières années. Ce diagnostic a d'ailleurs été récemment confirmé par le dossier d'information « De l'IUFM à la classe » publié en septembre 2002 par le ministère de l'éducation nationale, qui montrait que les enseignants débutants s'estiment très insuffisamment préparés à la gestion d'une classe, compte tenu notamment du manque de caractère pratique de l'enseignement dispensé en IUFM. En réponse, le précédent ministre de l'éducation nationale avait annoncé diverses mesures de rénovation des IUFM, comme la restriction de l'accès aux postes de formateurs en IUFM aux enseignants ayant effectivement une expérience récente de l'enseignement, l'introduction de stages de sensibilisation à l'enseignement en première année d'IUFM (c'est à dire avant les concours), la création d'une véritable épreuve d'entretien à l'oral des concours, la professionnalisation de la seconde année d'IUFM (pour les candidats reçus aux concours) et surtout l'introduction de périodes de formation continue pendant les premières années de la carrière. Ces mesures constituaient autant d'avancées, mais leur mise en oeuvre est à ce jour très limitée.
* 31 Au profit notamment des emplois d'enseignants du premier degré, dont les rémunérations ont été revalorisées dans le cadre du plan Jospin de 1990 portant création du corps de professeur des écoles (la seule application du plan Jospin et du protocole Durafour générant 2,4 milliards d'euros de dépenses annuelles supplémentaires en 2001), et, surtout, qui sont recrutés localement, donc ne « risquent» pas des premières affectations contre leur gré dans les zones les plus sensibles d'Île-de-France, contrairement aux « néo-titulaires » du second degré.
* 32 Près de 55 % des personnels de l'enseignement scolaire pourraient partir à la retraite entre 2003 et 2018.
* 33 Correspondant pour l'essentiel à la suppression de 5.600 de Maîtres d'internat-surveillants d'externat (MISE) et à la création de 2.200 autres emplois (1.000 enseignants du 1 er degré et 1.200 non-enseignants).
* 34 Soit 20.000 suppressions de postes et 8.000 postes progressivement non pourvus au départ de leur titulaire, dont les crédits pourraient être redéployés pour financer les postes d'assistants d'éducation.
* 35 En substitution partielle des emplois de MI-SE et d'aides-éducateurs.
* 36 Le chiffre publié par le Canard enchaîné du 2 octobre 2002 de 32.700 « emplois perdus » (soit -2,7 %) par rapport aux annonces du gouvernement précédent est évidemment faux, parce qu'il méconnaît les créations d'emplois, d'une part ; parce qu'il mélange postes et effectifs et agrège créations emplois nettes et transformations d'emplois sur crédits en emplois budgétaires (qui n'ont aucun impact sur les effectifs), d'autre part.
* 37 Emplois budgétaires seulement (dont 800 enseignants du premier degré, 2.000 enseignants du second degré et 1.500 non-enseignants).
* 38 Dans son rapport sur le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2002, notre collègue Adrien Gouteyron avait montré que ce plan pluriannuel reposait sur des hypothèses fluctuantes.
* 39 On peut ainsi relever que le nombre de créations d'emplois d'enseignants dans l'enseignement primaire prévu dans le présent projet de loi de finances (1.000) est supérieur à celui qui avait été annoncé par le précédent gouvernement dans le cadre de son plan pluriannuel (800).
* 40 Selon les calculs publiés par l'OCDE en l'an 2000 (mais portant sur 1997), les dépenses par élève ou étudiant exprimées en parité des pouvoir d'achat, sont en France, par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE, inférieures de 9 % pour l'école maternelle et de 4 % pour l'école primaire, mais supérieures de 46 % pour le collège et de 35 % pour le lycée, alors qu'elles sont inférieures de 35 % pour l'enseignement supérieur.
* 41 Cf. les conclusions précitées du rapport de l'IGEN de mars 2002 portant état des lieux de la classe de 6 ème . De même, les travaux réalisés par la direction de la programmation et du développement sur le devenir, dix ans après, des élèves entrés en classe de 6 ème en 1989, montrent qu'un « retard scolaire ou un niveau faible à l'entrée en 6 ème permettent rarement d'accéder au baccalauréat ou à l'enseignement supérieur ». Par exemple, un collégien qui faisait partie en 6 ème des 25 % les plus forts en français et en mathématiques avait six fois et demi plus de chances de terminer ses études secondaires avec un baccalauréat général ou technologique que son camarade se situant parmi les 25 % les plus faibles.
* 42 L'avis du Conseil national de l'évaluation sur les emplois jeunes dans le champ jeunesse et sports soulignait de même en octobre 2001 « les incertitudes et des limites » de la dynamique qui s'était mise en place avec le programme « nouveaux services, emplois-jeunes ».
* 43 Le terme est issu du rapport de l'IGAENR.
* 44 Le total des effectifs MI-SE + aides-éducateurs + assistants d'éducation devrait baisser de 97.000 (40.000 + 57.000) à 74.400 (soit 34.400 + 29.000 + 11.000), ce qui correspond à une baisse de 24 %.
* 45 Il est beaucoup plus aisé de redéployer des emplois dont le turnover est relativement élevé que des emplois d'enseignants.
* 46 Ces informations font ainsi apparaître que le ratio emplois d'enseignants délégués/emplois d'enseignants réellement consommés variait en 2002 de 80 % (en Nouvelle Calédonie) à 105 % (en Corse), pour une moyenne nationale de 99,4 %.
* 47 Pour moitié en philosophie, allemand, technologie, physique et électrique appliquée, ainsi qu'en génie électrique, électronique et automatique.
* 48 Le rapport de l'IGAENR de décembre 2001 sur le bilan du déroulement de la rentrée 2001 estimait alors le dépassement global des autorisations de recrutement autour de 3.500 emplois et mettait en garde contre un risque d'explosion des crédits de rémunération des vacataires.
* 49 Les mesures annoncées par le précédent gouvernement consistant à « transformer » des contingents d'heures supplémentaires annuelles (HSA) en emplois s'avèrent ainsi coûteuses, puisque les emplois ainsi créés sont d'allocation et de d'utilisation moins souples et, notamment du fait des rompus de temps partiel, n'ont pas le même « rendement » que des heures supplémentaires.
* 50 Le rapport de l'IGAENR d'octobre 2001 relatif au contrôle de gestion indiquait ainsi que « la direction des personnels enseignants ne manifeste aucun intérêt pour la gestion des personnels contractuels, ni pour celle des vacataires qui servent de variable d'ajustement final au niveau des académies et sont actuellement gérés en contradiction totale avec l'esprit des textes, puisqu'ils sont transformés en personnel contractuel dès qu'ils ont effectué les 200 heures de vacation autorisées ».
* 51 Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2000.
* 52 Cf. le rapport de Mme Belloubet-Frier de mars 2002 sur l'avenir du lycée, page 65.
* 53 Dans un rapport d'octobre 2001 relatif à la mise en oeuvre du contrôle de gestion au ministère de l'éducation nationale, l'IGAENR relevait ainsi que « l'action de l'administration centrale était considérablement freinée par l'absence d'arbitrage transversal entre directions » et que « la clarification des responsabilités au sein des services centraux constituait à l'évidence un préalable à l'instauration d'un contrôle de gestion » pour les emplois d'enseignants, compte tenu de ce que la direction de l'enseignement scolaire (DESCO), qui répartit les moyens en personnels enseignants, est distincte de la direction des personnels enseignants (DPE), qui les recrute.
* 54 Cf. le rapport remis en juillet 200 1 par le groupe de travail dirigé par M. Prost.
* 55 Le rapport réalisé l'an passé par notre collègue Adrien Gouteyron au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2002 rappelait ainsi que « le métier d'enseignant a d'ores et déjà beaucoup changé avec le développement de pratiques pédagogiques comme les travaux pratiques encadrés, qui reposent sur la pluridisciplinarité, la constitution d'équipes pédagogiques, le travail en petits groupes et l'encadrement personnalisé des élèves. Ces évolutions devraient également se poursuivre en raison de l'importance croissante accordée aux projets d'établissements et à la vie des établissements, notamment dans le cadre des politiques de lutte contre la violence. Dans ces conditions l'image de l'enseignant comme celui qui professe son cours, puis rentre chez lui corriger ses copies, est datée. Or la définition du service des enseignants à partir d'heures de cours repose sur cette image. On peut d'ailleurs remarquer que cette définition est particulière à certains pays de l'OCDE, comme l'Allemagne, la Belgique, la Finlande, la France et le Portugal, la plupart des autres pays combinant dans les obligations de service des enseignants des heures de cours et d'autres activités. En France, le contraste entre l'évolution du métier des enseignant et l'archaïsme de leurs obligations de service conduit ainsi à des ajustements de moins en moins maîtrisés (multiplication des types de décharge, dérive des heures supplémentaires, etc.). L'ampleur du renouvellement des enseignants liés aux départs en retraite prévus au cours de la prochaine décennie constitue pourtant une occasion historique pour la rénovation du statut et de la gestion des enseignants, en même temps qu'elle la rend urgente, comme le soulignait M. Eric Espéret dans un rapport relatif aux enseignants-chercheurs du supérieur ». Depuis lors ce diagnostic a notamment été confirmé par le rapport de l'IGAENR de novembre 2001 relatif à l'autonomie des établissements, qui soulignait que l'une des limites à l'autonomie pédagogique des établissements résidait dans le mode de rémunération des activités qui ne constituent pas des heures d'enseignement stricto sensu, puis par le rapport de Mme Belloubet-Frier de mars 2002 sur l'avenir du lycée, ainsi que par le rapport de l'IGEN de mars 2002 portant état des lieux de la classe de 6 ème , qui rappelait « les problèmes liés au décalage croissant entre les objectifs du collège et le statut des enseignants ».
* 56 Cf. les conclusions du rapport de l'IGEN de mars 2002 portant état des lieux de la classe de 6 ème
* 57 Cf. notamment le rapport général de l'IGAENR pour 2000.
* 58 Cf. le rapport de l'IGAENR d'octobre 2001 sur la mise en oeuvre du contrôle de gestion, qui indiquait aussi « à l'éducation nationale, ... la gestion des crédits a perdu ses lettres de noblesse et est devenue quasi-résiduelle. En effet, on y parle très peu d'argent, alors que le budget du ministère est le premier budget de l'Etat. On préfère parler d'emplois, d'heures, de m2, de nombre d'ordinateurs ou de classes équipées. Parler en francs ou en euros n'a rien de spontané ; les recteurs ne savent pas combien ils dépensent, combien ils délèguent, et les chefs d'établissements ne savent pas combien ils reçoivent au total ».
* 59 Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 1998, selon lequel l'opportunité des actions de formation conduites reste « difficile à appréhender », et les programmes de formation, mal suivis et pilotés « généralement sans conviction », se caractérisent par un « décalage croissant entre les objectifs affichés et les réalisations ». Cf. aussi le rapport général de l'IGAENR pour 2000 se demandant s'il « existe encore un pilote de la formation continue » ou soulignant l'absence de culture de GRH. Cf. aussi plus récemment un rapport de septembre 2001 sur la formation continue des personnels ATOSS concluant que « l'offre de formation peine à s'adapter aux besoins et tend à s'auto-reproduire » et génère « une bureaucratie importante ».
* 60 Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2001.
* 61 Cf. le rapport public précité de la Cour des Comptes.
* 62 Cf. la note de l'IGAENR n°01-099 de décembre 2001.