Projet de loi de finances pour 2003 : Budget 2003: appliquer le "principe de précaution"

b) Ne pas oublier le coût des engagements au titre des retraites dans la fonction publique : entre 600 et 800 milliards d'euros

Le contenu actuel du CGAF continue à analyser les méthodes de calcul possibles pour les engagements de retraite de l'Etat envers ses propres agents, mais n'en fournit aucun chiffrage, ce que l'on peut regretter au nom du principe de transparence.

Des éléments figurent cependant dans le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2001 lorsqu'elle fait état d'estimations fournies par la direction du budget. Les engagements bruts pour les seules charges de pension des fonctionnaires titulaires représentent entre 43 et 57 % du PIB, soit entre 600 milliards d'euros et 800 milliards d'euros, compte tenu du choix du taux d'actualisation (respectivement 6 % et 4 %).

Ces chiffres peuvent être utilement rapprochés de ceux figurant dans le « rapport  sur les rémunérations et les pensions de la fonction publique » annexé au présent projet de loi de finances. Ce rapport fait en effet état d'un triplement de la masse des pensions civiles et militaires qui passeront de 32 milliards d'euros en 2003 à 91 milliards d'euros en 2040. S'agissant des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, les sommes seront multipliées par cinq : elles s'élèveront à 41 milliards d'euros en 2040 contre 8,5 milliards d'euros en 2003.

Les perspectives financières d'évolution des pensions de retraite
dans le secteur public selon le gouvernement

S'agissant des pensions des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, la masse des pensions devrait connaître, à législation inchangée, une dérive similaire à celle du ratio démographique. La charge brute des masses de pensions des fonctionnaires de l'Etat passerait, en euros constants 2001, d'environ 30 milliards d'euros actuellement à près de 60 milliards d'euros en 2020 et à environ 90 milliards en 2040, soit un triplement des masses de pensions de l'Etat à cet horizon. La progression des charges de pension est particulièrement forte en début de période : environ 1,5 milliard d'euros supplémentaires en moyenne chaque année de 2001 à 2010, soit un taux moyen de progression annuel supérieur à + 4 %.

Le taux de cotisation implicite global de l'Etat employeur devrait croître de + 30 à + 35 points de cotisation d'ici 2040, ce qui correspond à une progression de près de 1 point de cotisation par an avec une évolution toutefois plus forte en début de période liée à l'augmentation importante des départs en retraite d'ici 2010. La charge implicite actuelle de près de 25 milliards d'euros par an devrait croître de plus de 35 milliards d'euros à l'horizon 2040.

S'agissant des pensions des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers qui sont rattachés à la Caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), les évolutions sont les suivantes : à partir de 2009, la masse des prestations devrait devenir supérieure à celle des cotisations. Sur la période 2001-2010, la masse des prestations augmenterait plus vite que celle des cotisations (en moyenne + 6,2 % contre + 2,8 %). Au-delà de 2010, l'augmentation des cotisations se stabiliserait à + 1,8 % par an tandis que les prestations continueraient de progresser de + 4 % par an.

Le solde élargi fait ressortir un besoin de financement de 2 milliards d'euros à horizon 2010. On constate ensuite une convergence entre le solde technique et le solde élargi avec un besoin de financement annuel de 20 milliards d'euros par an à l'échéance 2040 représentant près de 35 points de cotisations.

Source : « jaune budgétaire » sur les rémunérations et pensions annexé au projet de loi de finances pour 2003

Il convient de rappeler que l'article 21 de la loi organique du 1 ^er août 2001 précitée permettra de mieux identifier ces charges et ressources en matière de pensions : il prévoit en effet, la création d'un compte d'affectation spéciale retraçant les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires ou « compte des pensions » destiné à favoriser la prise en compte  des coûts complets des provisions et des charges accessoires alors qu'en l'état des choses, seuls les flux nécessaires au financement des pensions servies sont comptabilisés.

Cette disposition, qui est une véritable innovation introduite à l'initiative de votre commission des finances, entrera en vigueur à compter de la loi de finances pour 2006.

Les engagements de financement de l'Etat selon la Cour des Comptes

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour des comptes détaille les engagements de financement matérialisés par un acte juridique contraignant. Elle estime en effet qu'ils doivent être retracés en hors-bilan dès lors que « leur mise en oeuvre dépend de conditions dont l'Etat n'est pas maître ».

A cet titre, elle cite deux engagements répondant à cette définition.

La décision du Conseil européen du 29 septembre 2000 relative au système des ressources propres des Communautés européennes

Cette décision modifie l'équilibre des différentes ressources, mais maintient le plafond des ressources propres à 1,27 % du PNB des Communautés. Bien que tout soit fait pour que ce plafond ne soit jamais atteint, la France n'en est pas moins tenue, si le Conseil de l'Union européenne en décide ainsi, d'accepter l'augmentation des crédits pour paiements jusqu'à 1,27 % du PNB de l'Union européenne.

Au vu du tableau des perspectives financières 2000-2006, annexé à l'accord inter-institutionnel du 6 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, il conviendrait donc selon la Cour des Comptes d'inscrire en hors-bilan la quote-part française correspondant à la marge de manoeuvre non engagée, mais susceptible d'être appelée, soit 2,1 milliards d'euros au 31 décembre 2001.

Les contrats de plan Etat-régions

Ils trouvent leur fondement dans la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification. La quatrième génération des contrats de plan Etat-régions a été mise en oeuvre pour la période 2000-2006. L'engagement de financement pris par l'Etat s'élève à 18,3 milliards d'euros sur sept ans mais est conditionné par l'inscription de crédits budgétaires et leur approbation annuelle par le Parlement. Selon la Cour des comptes « il n'est pas certain, dans ces conditions qu'il s'agisse d'un véritable engagement hors-bilan. Mais il convient néanmoins de le recenser ».

De façon générale, « la Cour recommande que les engagements de financement pluriannuels vis-à-vis de tiers (collectivités locales, établissements publics, entreprises publiques ou privées, associations, etc.) soient systématiquement recensés afin d'éclairer le Parlement lors du vote des lois de finances ».