III. COLLECTIVITÉS LOCALES : LA FIN DU CERCLE VERTUEUX ?
A. UN EXCÉDENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES DE PLUS EN PLUS FRAGILE
1. Une contribution positive au solde des administrations publiques
Pour la septième année consécutive, l'exercice budgétaire 2003 devrait se traduire par une contribution positive des administrations publiques locales au solde des administrations publiques. Après avoir culminé à 0,3 point PIB en 1999, l'excédent budgétaire des administrations locales s'est établi à 0,2 point en 2000 et 2001. Il devrait représenter 0,15 point de PIB en 2002 et en 2003.
Les administrations publiques locales et les finances publiques
(en %)
|
1997 |
1999 |
2001 |
|
|
Part des APUL dans le total des prélèvements obligatoires |
12,67 |
12,31 |
11,33 |
|
Part des dépenses des APUL dans les dépenses des administrations publiques |
18,0 |
18,6 |
19,1 |
|
Part de l'endettement des APUL dans l'endettement total des administrations publiques |
14,3 |
13,4 |
13,2 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
2. Des dépenses dynamiques du fait des transferts de charges
Selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, les dépenses des administrations publiques locales progresseraient de 3,7 % en 2003, soit une augmentation moindre qu'en 2002 (4,5 %). L'augmentation des dépenses de fonctionnement (4 % contre 6,3 % en 2002) serait plus forte que celle des dépenses d'investissement (1,8 % contre 2,4 % en 2002).
La tendance constatée entre 1999 et 2001, qui s'est traduite par une augmentation de 11 % en trois ans des dépenses locales se confirmerait donc en 2002 et en 2003, avec cependant un léger tassement de l'évolution des dépenses d'investissement.
Evolution des dépenses des administrations publiques locales entre 1999 et 2001
(en millions d'euros)
Source : rapports économique, social et financier
Le rapport économique, social et financier précité identifie comme principaux facteurs d'évolution des dépenses locale : le passage aux trente-cinq heures ; la « vigueur » des prestations sociales dynamisées par la création de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ; la baisse des frais financiers ; la stagnation des investissements dans les années immédiatement postérieures aux élections municipales.
Cette analyse mérite d'être complétée . S'agissant des trente-cinq heures, le gouvernement, en réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial des crédits de la décentralisation au nom de votre commission des finances, a indiqué qu'il était « impossible d'esquisser un bilan financier des incidences des trente-cinq heures tant les situations diffèrent d'une collectivité à l'autre » 50 ( * ) . Au moins autant que sous l'effet des trente-cinq heures, le dynamisme des dépenses de personnel des collectivités locales s'explique par les effets des revalorisations du point de la fonction publique intervenues en décembre 2000, mai 2001, novembre 2001, mars 2002 et décembre 2002 dont le coût cumulé pour les collectivités locales employeurs s'élèvera en 2003 à environ 1 milliard d'euros. A titre de comparaison, entre 2001 et 2003, la dotation globale de fonctionnement aura augmenté, quant à elle, de 1,16 milliard d'euros.
Les contributions au financement des services d'incendie et de secours, dont l'augmentation résulte pour une large part de la mise en oeuvre de textes réglementaires élaborés par l'Etat mais dont les conséquences financières sont assumées par les budgets locaux, représentent également une source d'augmentation de la dépense publique locale. Entre 1997 et 2002, la mise en oeuvre de la « départementalisation » s'est traduite par une augmentation de 1,6 milliard d'euros des charges des collectivités locales (+ 163 %). L'augmentation entre 2001 et 2002 (272 millions d'euros) a représenté l'équivalent du tiers de l'augmentation de la dotation globale de fonctionnement.
En 2003, les dépenses des collectivités locales devraient également progresser sous l'effet de la mise en oeuvre des transferts de compétences prévus par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, et en particulier du transfert à la totalité des régions de la compétence en matière ferroviaire. Mais, s'agissant des transferts de compétences, l'augmentation des charges supportées par les collectivités locales s'accompagne du transfert de ressources équivalentes au coût pour l'Etat de l'exercice de la compétence l'année précédant le transfert. Ainsi, la dotation générale de décentralisation des régions inscrite dans le présent projet de loi de finances est majorée de 1.552 millions d'euros.
Le tableau ci-dessous montre que, en 2002 plus encore qu'en
2001, les dépenses des collectivités locales ont progressé
plus vite que leurs recettes, en particulier dans les
départements
51
(
*
)
.
Evolution des recettes et des dépenses de
fonctionnement des départements et des régions
|
01/00 |
02/01 |
|
|
Départements |
||
|
Dépenses de fonctionnement hors emprunt |
+ 2,7 % |
+ 25,8 % |
|
Recettes de fonctionnement |
+ 1,7 % |
+ 6,5 % |
|
dont impôts locaux |
- 0,3 % |
+3,1 % |
|
Régions |
||
|
Dépenses de fonctionnement hors emprunt |
+ 7,6 % |
+ 19,8 % |
|
Recettes de fonctionnement |
+ 3,2 % |
+ 13,3 % |
Source : les finances locales en 2002, rapport de notre collègue Joël Bourdin au nom de l'observatoire des finances locales, juillet 2002
* 50 Selon la note de juillet 2002 du Crédit local de France, le passage aux trente-cinq heures peut occasionner des frais de personnel importants seulement dans les collectivités qui n'ont pas anticipé la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail. En revanche, les créations d'emplois liées aux trente-cinq heures sont identifiées, avec l'augmentation des prix, comme la principale cause de l'augmentation des achats de biens et services.
* 51 Les données relatives aux communes et aux EPCI en 2002 ne sont pas disponibles.