Projet de loi de finances pour 2003 : Budget 2003: appliquer le "principe de précaution"

III. VERS LA MAÎTRISE ET LE REDÉPLOIEMENT DES DÉPENSES DE L'ÉTAT

Le volet « dépenses » de projet de loi de finances 2003 subit encore dans une large mesure le fort dynamisme des dépenses qui a prévalu au cours de la précédente législature. La résistance des crédits à la baisse, liée à une structure des dépenses particulièrement rigide, empêche la politique en cours de mise en oeuvre par le nouveau gouvernement de porter tous ses fruits dès 2003. En matière de maîtrise des dépenses, l'exercice 2003 constitue, en effet, l'amorce d'une politique que l'on peut espérer beaucoup plus ambitieuse pour la période 2004-2006.

Les priorités du gouvernement, si elles ont déjà une traduction budgétaire évidente, ne sont pas encore aussi marquées que votre rapporteur général pourrait le souhaiter. Dans les circonstances présentes, il est, certes, particulièrement difficile de réduire certains postes de dépenses et de dégager ainsi les marges de manoeuvre permettant de réaffecter les crédits correspondants à d'autres secteurs, mais aussi à la réduction du déficit et à la baisse des impôts ...

A. L'INERTIE DES DÉPENSES VOTÉES ENTRE 1997 ET 2002

Le dynamisme de certains postes de dépenses sur la législature précédente est mis en évidence par le tableau ci-après. L'exercice 2003 marque sur certains postes une inflexion nette. Sur la plupart des rubriques, il subit cependant toujours les évolutions des années passées.

Evolution des principaux postes de dépenses

(en milliards d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	PLF 2003
Charges nettes de la dette	35,5	35,8	36,2	35,8	36,6	36,8	38,3
Fonction publique	99,1	102,4	106,5	109,3	111	116,3	118,6
Rémunérations et charges sociales	72,9	75,2	78,3	80	80,8	84,4	85,6
Pensions	26,2	27,2	28,2	29,3	30,2	31,9	33
Aides à l'emploi (hors Fedom)	14,2	15,4	22,9	16,8	15,3	14,8	13,7
Aides au logement
Prestations versés*	11,4	11,8	12,2	12,3	12,7	13,2	13,3
Dont Subvention budgétaire 46-40	4,9	4,8	5,1	5,3	5,3	5,2	5,2
Minima sociaux	7,2	7,6	9,3	10,1	10,4	10,4	10,5
RMI	3,7	4	4,9	4,5	4,5	4,4	4,5
AAH	3,5	3,6	3,8	4,1	4,1	4,3	4,3
API			0,6	0,7	0,7	0,7	0,8
CMU				0,8	1,1	0,9	1
Subventions aux établissements et entreprises publiques	12	12,4	13	13,2	13,1	13,4	12,2
Prélèvements sur recettes	38,5	38,7	40,8	43,5	46,3	51,6	52,1
Collectivités locales	25,1	24,8	26,9	28,8	31,6	34,8	36,3
Union européenne	13,4	13,9	13,9	14,7	14,7	16,9	15,8

*Prévisions de dépenses pour 2002 et 2003

1. Le poids des dépenses rigides de la précédente législature

Si les charges nettes de la dette rapportées au budget de l'Etat à structure constante ont diminué entre 1997 et 2003 de 14,9 % à 14 %, cette évolution est liée principalement à la diminution progressive du déficit, à la baisse des taux d'intérêts depuis fin 1999 et aux opérations de gestion active de la dette, qui ont permis de réduire le taux de refinancement moyen de la dette négociable de 6,35 % en 1997 à 5,65 % en 2000. Entre 2002 et 2003, la charge de la dette devrait reprendre sa croissance : elle subit l'aggravation du déficit budgétaire constatée en 2002.

Les dépenses de fonction publique sont, elles, passées de 40,7 % du budget général en loi de finances initiale 1997 à 43,4 % dans le présent projet de loi de finances. Là encore, le budget ne peut que répercuter mécaniquement la dérive du nombre d'agents de la fonction publique, qui corrélée à une augmentation des rémunérations et des charges de pensions, est une des causes de la rigidité actuelle des dépenses.

Les aides à l'emploi ont connu d'importants redéploiements depuis 1998, puisque les crédits consacrés au financement des préretraites ont fortement décru, tandis que le dispositif « emplois-jeunes », créé en 1997 a atteint en 2002 3,22 milliards d'euros pour revenir en 2003 à 2,78 milliards d'euros. Globalement, les aides à l'emploi auront cependant légèrement diminué entre 1998 et 2003, en raison des économies de constatation dont a bénéficié le précédent gouvernement et d'une politique plus économe du gouvernement actuel pour l'année 2003.

Evolution du montant des aides à l'emploi

(en milliards d'euros)

	1998	1999	2000	2001	2002	PLF 2003	Variation 1998-2003
Insertion des publics en difficulté (CES, CEC, CIE)	5,86	5,36	4,79	4,48	4,52	3,59	- 2,27
Emplois-jeunes	1,23	2,12	3,25	3,36	3,22	2,78	1,55
Formation professionnelle	3,22	3,48	3,44	3,53	3,33	3,29	0,07
Fonds national de chômage (ASS, AI)	1,45	1,39	1,4	1,26	1,12	1,3	- 0,15
ANPE	0,79	0,88	0,97	1,05	1,17	1,19	0,40
Promotion de l'emploi et accompagnement des restructurations (préretraites)	2,38	1,62	1,29	0,91	0,64	0,59	- 1,79
Exonérations de cotisations sociales	0,44	7,99	1,59	0,61	0,73	0,87	0,43
Investissements	0,06	0,04	0,05	0,07	0,07	0,07	0,01
Interventions en faveur de l'emploi (hors FEDOM)	15,43	22,89	16,78	15,25	14,79	13,68	- 1,75
FEDOM et autres mesures	0,21	0,21	0,32	0,4	0,5	0,48	0,27
Interventions en faveur de l'emploi (y.c. FEDOM)	15,64	23,1	17,1	15,66	15,29	14,15	- 1,49

Les aides au logement ont vu sur la période leur évolution influencée par plusieurs facteurs. En premier lieu, le niveau des prestations versées dépend à la fois des barèmes annuels fixés, y compris la mise en oeuvre dès 2001 de la première étape de la réforme des aides personnelles, de l'évolution du revenu des ménages et du niveau des loyers. Par ailleurs, la cotisation des employeurs au fonds national d'aide au logement (FNAL) contribue au financement des aides au logement. Elle a été particulièrement dynamique sur la période. Au total, les aides budgétaires ont progressé en moyenne de 2,6 % par an depuis 1997.

Les minima sociaux ont connu des évolutions différenciées : les crédits consacrés au RMI et à l'allocation adulte handicapé (AAH) ont progressé d'environ 20 % sur la période 1997-2002, sous le double effet des revalorisations et de la hausse du nombre de bénéficiaires : modification de la « base ressources » et élargissement du mécanisme d'intéressement pour le RMI, assouplissement des conditions d'accès et augmentation de l'espérance de vie des handicapés plus rapide que celle de l'ensemble de la population pour l'AAH. Il est particulièrement frappant d'observer la croissance des crédits de RMI, pendant une période pourtant marquée par une très bonne conjoncture économique. Le financement de l'allocation parent isolé (API) a été transféré de la CNAF vers l'Etat depuis la loi de finances initiale pour 2000. Le coût de la couverture maladie universelle représente 1 milliard d'euros en projet de loi de finances 2003.

Les subventions aux établissements et entreprises publics se répartissent approximativement en quatre parties égales : subventions aux universités, subventions aux établissements de recherche, subventions aux autres établissements publics, subventions d'exploitation aux entreprises publiques de transport et à Charbonnages de France. L'ensemble de ces crédits a progressé de près de 12 % entre 1997 et 2002, principalement en raison de la hausse des subventions de fonctionnement aux établissements publics. La subvention à Charbonnages de France est quant à elle restée stable sur la période. La baisse entre la loi de finances pour 2002 et le projet de loi de finances pour 2003 résulte du transfert de la dotation des services régionaux de voyageurs de la SNCF au sein de la DGD afin de compenser aux régions le transfert de compétence des TER en 2002.

Les dotations en capital aux entreprises publiques ont évolué de la manière suivante depuis 1997 :

(en milliards d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002 à ce stade
Dépenses du CAS 902-24	21,67	14,99	14,94	4,29	1,76	2,50

Les prélèvements sur recettes aux collectivités locales ont augmenté de plus de 45 % depuis 1997, cette hausse s'expliquant principalement par la compensation par l'Etat du coût de la réforme de la taxe professionnelle. Le prélèvement au profit de l'Union européenne a progressé, quant à lui, de 18 %.