Projet de loi de règlement portant règlement définitif du budget de 2001

III. LE SOLDE D'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES EN 2001

Fixé à - 186,6 milliards de francs (- 28,45 milliards d'euros) en loi de finances initiale, le solde général (hors FMI) avait été très nettement dégradé par le collectif budgétaire, passant à - 212,5 milliards de francs (- 32,40 milliards d'euros) pour s'établir en exécution (hors FMI et hors FSC) à - 210,2 milliards de francs (- 32,04 milliards d'euros), ce qui correspond un besoin de financement de 2,3 % du PIB.

Comme votre rapporteur l'avait déjà relevé, pour la première fois depuis 1997, le résultat en exécution a été très dégradé tant par rapport à la prévision initiale (+ 23,5 milliards de francs, soit 3,59 milliards d'euros) que par rapport à l'exercice précédent (+ 19 milliards de francs, soit 2,9 milliards d'euros).

Dans ce cadre il convient de relever que la Cour des comptes a souligné que « le déficit public de l'année de référence (2002) du nouveau programme de stabilité et de croissance 2003-2005 risque donc de se révéler plus élevé que prévu, ce qui ne peut rester sans conséquence sur l'exécution du programme lui-même ».

Capacité ou besoin de financement des administrations publiques

(en milliards d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	01/00
En valeur absolue Etat Organismes divers d'administration centrale Administrations publiques locales Administrations de sécurité sociale	- 44,7 9,2 2,9 - 5,4	- 38,9 1,5 4 - 1,4	- 33,4 3,4 4,3 3,7	- 33,7 5,1 2,9 6,8	- 33,8 6,4 2,9 3,9	- 0,1 % 1,4 % 0 % - 2,9 %
Total des APU	- 38	- 34,9	- 22	- 19	- 20,6	- 1,6 %
En % du PIB Etat Organismes divers d'administration centrale Administrations publiques locales Administrations de sécurité sociale Ensemble administrations publiques	- 3,6 % 0,7 % 0,2 % - 0,4 % - 3 %	- 3 % 0,1 % 0,3 % - 0,1 % - 2,7 %	- 2,5 % 0,2 % 0,4 % 0,3 % - 1,6 %	- 2,4 % 0,2 % 0,3 % 0,6 % - 1,4 %	- 2,3 % 0,4 % 0,2 % 0,3 % - 1,4 %
Déficit public notifié	- 38	- 34,9	- 22	- 18,7	- 20,6
En % du PIB	- 3 %	- 2,7 %	- 1,6 %	- 1,3 %	- 1,4 %
Déficit public hors licences UMTS*					- 1,5 %

* La vente de licences UMTS a représenté 1,2 milliard d'euros en 2001

Source : Cour des comptes

Cette situation amplement dénoncée par votre commission ^{10 ( * )} des finances a pour corollaire direct malgré trois années de forte croissance (1998-2000) une progression continue et inquiétante de la dette de l'Etat. La législature qui s'est achevée risque fort, en ce domaine, d'avoir été une « législature pour rien ».

La forte croissance de la dette négociable de l'Etat

(en milliards d'euros)

Au demeurant, l'Etat s'est révélé mauvais gestionnaire car son patrimoine s'est dégradé ainsi qu'il ressort de l'évolution du patrimoine net des administrations publiques entre 1996 et 2000. En valeur, les actifs publics ont progressé davantage que les dettes. En volume en revanche, les flux cumulés de dettes des administrations publiques ont atteint entre 1996 et 2000 142,62 milliards d'euros, tandis que le volume d'actifs n'a progressé que de 56,91 milliards d'euros, soit une variation nette de - 85,71 milliards d'euros.

Ainsi le patrimoine net de l'Etat s'est replié entre 1996 et 2000, passant de 26,7 points à 23,1 points de PIB, en raison de ses opérations de cessions d'actifs financiers. De plus, la baisse des marchés d'actions a fortement contribué à la diminution récente du patrimoine financier : la valeur des participations cotées de l'Etat s'est ainsi réduite de près de 60 % entre 2000 et 2001. Simultanément, l'Etat a continué à financer par emprunt, chaque année, une quote-part de ses dépenses de fonctionnement.

Evolution de la dette de l'Etat de 1990 à 2001

(en milliards de francs ou d'euros)

	en milliards de francs												en milliards d'euros				% total hors ICNE 2001
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	1998	1999	2000	2001
Dette négociable	1367,72	1466,57	1776,63	2146,20	2496,67	2847,12	3132,72	3381,49	3680,50	3830,26	4042,53	4285,39	561,08	583,92	616,28	653,30	90,25
Dette à long terme	817,82	909,51	1061,92	1364,18	1570,35	1786,10	2041,51	2172,61	2388,80	2596,35	2749,38	2902,54	364,17	395,81	419,14	442,49	61,13
Bons du Trésor à court et moyen terme	549,90	557,06	714,71	782,02	926,32	1061,02	1091,21	1208,88	1291,70	1233,91	1293,15	1382,85	196,91	188,11	197,14	210,81	29,12
BTF		139,36	258,49	188,88	239,73	294,63	270,66	270,48	309,57	220,98	282,15	343,98	47,19	33,69	43,01	52,44	7,24
BTAN		417,70	456,22	593,14	686,59	766,39	820,55	938,40	982,13	1012,93	1011,00	1038,87	149,72	154,42	154,13	158,37	21,88
Dette non négociable	414,66	400,50	334,70	328,16	425,20	426,03	431,13	413,67	347,28	462,11	440,64	462,62	52,95	70,44	67,18	70,53	9,75
Engagements de l'Etat et dette d'organismes supprimés prise en charge par l'Etat	79,64	71,48	50,16	77,60	74,65	68,23	54,51	37,03	28,06	22,04	16,90	13,78	4,28	3,36	2,58	2,10	0,29
Bons du Trésor sur formules	30,27	24,57	19,06	15,19	12,61	10,19	9,63	14,02	15,15	13,45	11,53	9,30	2,31	2,05	1,76	1,42	0,20
Bons souscrits par des organismes internationaux	38,24	37,78	55,38	57,87	62,62	58,95	57,08	56,36	49,83	67,44	79,58	73,44	7,60	10,28	12,13	11,20	1,55
Dépôts des correspondants du Trésor	323,33	314,26	304,43	324,84	362,66	382,59	395,31	414,37	451,24	486,67	449,29	433,96	68,79	74,19	68,49	66,16	9,14
Moins la position du Trésor à la Banque de France et l'encours des opérations à court terme	- 73,98	- 63,07	- 108,04	- 161,72	- 101,48	- 108,49	- 100,33	- 123,55	- 212,80	- 143,77	- 133,52	- 83,56	- 32,44	- 21,92	- 20,35	- 12,74	- 1,76
Divers	17,16	15,48	13,71	14,38	14,14	14,56	14,93	15,44	15,80	16,28	16,86	15,70	2,41	2,48	2,57	2,39	0,33
Dette totale de l'Etat hors ICNE	1782,38	1867,07	2111,33	2474,36	2921,87	3273,15	3563,85	3795,16	4027,78	4292,37	4483,17	4748,01	614,03	654,36	683,46	723,83
Intérêts courus non échus (ICNE)									102,02	102,72	102,67	103,39	15,55	15,66	15,65	15,76
Dette totale de l'Etat	1782,38	1867,07	2111,33	2474,36	2921,87	3273,15	3563,85	3795,16	4129,80	4395,09	4585,84	4851,40	629,58	670,02	699,11	739,59

Source : compte de la dette publique pour 2001 Par ailleurs, le rythme des réductions des déficits publics (hors UMTS) a été moins rapide en France que dans la moyenne des 15 pays membres de l'Union européenne et il reste durablement supérieur à celle-ci (- 1,5 point contre - 0,8 point de PIB en 2001). Un constat similaire peut être effectué si l'on s'attache à l'évolution des déficits structurels ^{11 ( * )} . La France connaît en 2001 un déficit structurel de 1,6 point de PIB contre 0,9 point de PIB pour la moyenne européenne (Union européenne à 15).

Besoin de financement des administrations publiques dans l'Union européenne

(en points de PIB)

Source : Eurostat (30 septembre 2002), données hors recettes UMTS

Les différents résultats de l'Etat présentés par la Cour des comptes

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001, la Cour des comptes présente les différents résultats, et « réitère également son souhait d'un véritable effort de rapprochement des méthodes d'élaboration du résultat patrimonial et du résultat en comptabilité nationale afin de pouvoir mieux justifier les différences d'approche.

Le déficit d'exécution du budget de l'Etat, qui présente les charges et les ressources de l'année, atteint en 2001 32,04 milliards d'euros (210,2 milliards de francs). Pour la première fois, après cinq années d'amélioration consécutives, le déficit de l'Etat s'est aggravé, au point de revenir, en valeur absolue, à une situation moins bonne qu'en 1999 (206 milliards de francs de déficit).

Le renversement de tendance est très net : alors que ces dernières années, le résultat d'exécution était meilleur que l'objectif visé au moment du dépôt de la loi de finances initiale, le solde s'aggrave de 3,6 milliards d'euros (23,6 milliards de francs), soit + 2 % en 2001 ....

Le solde dit en gestion , qui retrace les opérations de la gestion de l'année qui peuvent se rapporter aux lois de finances de trois années, permet de mesurer l'incidence de ces opérations sur le besoin de financement de l'Etat et sur l'encours de sa dette. Il se monte à -  40,143 milliards d'euros (- 263,322 milliards de francs) hors opérations avec le FMI, soit - 2,7 % du PIB. Il augmente de 51 % par rapport à l'année 2000 (- 26,579 milliards d'euros, - 174,350 milliards de francs).

Cette hausse de 51 % s'explique à la fois par le montant élevé des dépenses complémentaires de l'année 2000 (8.820 millions d'euros, 57,85 milliards de francs) exécutées en gestion 2001 et par le niveau également très élevé du déficit en gestion courante (- 28.809 millions d'euros contre - 18.836 millions d'euros en gestion 2000 et - 23.396 millions d'euros en gestion 1999).

L'évolution comparée du résultat d'exécution et du résultat en gestion fait ressortir à la fois l'inversion de tendance à la réduction du déficit budgétaire depuis la loi de finances rectificative pour 2000 et l'existence de reports de charges sur 2002 qui sont de nature à rendre plus difficile le respect des engagements de retour à l'équilibre budgétaire en 2004.

Le résultat en loi de règlement corrige les soldes d'exécution des pertes et profits générés par les opérations de trésorerie, dès lors que l'ordonnance du 2 janvier 1959 ne les range pas parmi les opérations budgétaires ou qu'il s'agit d'opérations budgétaires, jusqu'ici, abusivement classées en opérations de trésorerie. Ce résultat budgétaire, au sens de l'article 35 de l'ordonnance, n'est voté par le Parlement qu'a posteriori, dans la loi de règlement. Cet indicateur est le plus exhaustif, mais n'est que rarement analysé, car il est très tardif. Ce résultat budgétaire s'élève en 2001 à - 33,57 milliards d'euros (- 220,2 milliards de francs), soit - 2,28 % du PIB.

La Cour recommande que l'effet de la suppression du décalage d'un mois de la TVA et les annulations de dettes qui augmentent en loi de règlement les montants à transporter aux découverts du Trésor soient reclassés en opérations budgétaires. La Cour recommande également que la comptabilité budgétaire et la comptabilité patrimoniale s'alignent sur la comptabilité nationale afin d'exclure du calcul du résultat de l'Etat les remboursements en principal de la CADES à l'Etat.

Le résultat patrimonial a dégagé une perte de 29,37 milliards d'euros (- 192,66 milliards de francs) en 2001, soit une perte supérieure de 3,3 % à celle de 2000 et de 8,5 % à celle de 1999.

La Cour souligne l'urgence qui s'attache à mettre en place une véritable comptabilité d'engagement des dépenses et des recettes afin de recenser en fin d'exercice avec précision et exhaustivité le montant des charges à payer, des produits à recevoir et des charges et produits constatés d'avance, en s'appuyant sur la comptabilité auxiliaire de la dépense et en disposant d'un système d'information unifié pour la tenue de la comptabilité auxiliaire de la recette ....

Le déficit public notifié à la Commission européenne au titre des administrations publiques, et non plus seulement de l'Etat, s'est accru en 2001 de 1,8 milliard d'euros (11,8 milliards de francs) et, hors licences UMTS, de 3 milliards d'euros (19,7 milliards de francs), après cinq années consécutives de baisse. Il s'est élevé à 20,6 milliards d'euros (135,1 milliards de francs) et à 1,4 % du PIB ....

La Cour estime que le déficit public notifié doit appréhender de manière plus précise les dépenses et recettes de l'Etat en droits constatés, ce qui suppose que lors des rapprochements faits entre les comptes de l'Etat, des établissements publics et des administrations de sécurité sociale, les comptables nationaux disposent de données comptables fiables en droits constatés. En outre, le déficit de l'Etat notifié est présenté par déduction du solde d'exécution budgétaire, tantôt en excluant le FMI et le FSC, tantôt en n'excluant que le FMI. Comme pour les soldes budgétaires et pour le résultat patrimonial, la bonne présentation devrait être hors FMI et hors FSC ».

* ¹⁰ Sur ce point on se reportera très utilement au rapport « Dette publique, une législature pour rien », n° 361 (2001-2002).

* ¹¹ Sur cette notion de déficit structurel qu'il convient de bien définir pour mieux en cerner les évolutions, on se reportera très utilement aux réponses que la Cour des comptes a apportées à votre commission (cf. réponse à la question n° 5 figurant en annexe au présent rapport).