Proposition de résolution relative au budget européen 2003

Rapport n° 359 (2001-2002) de M. Denis BADRÉ , fait au nom de la commission des finances, déposé le 17 juillet 2002

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N° 359

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 juillet 2002

RAPPORT

FAIT

au nom de la Commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de résolution présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73 bis du Règlement, sur l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour l' exercice 2003 (E 2030),

Par M. Denis BADRÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, René Trégouët.

Voir le numéro :

Sénat : 353 (2001-2002)

Union européenne.

INTRODUCTION

Conformément à l'article 73 bis du règlement du Sénat, la Commission des finances est appelée à se prononcer, en exécution du 1 ^er alinéa de l'article 88-4 de la Constitution sur une résolution de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne relative à l'avant-projet de budget général de communauté pour 2003.

Cet avant-projet sera soumis au prochain conseil Ecofin du 19 juillet, puis en première lecture au Parlement européen le 21 octobre. Ce n'est que le 21 novembre 2002 qu'il sera examiné par le Conseil des ministres le matin, puis discuté entre ce dernier et le Parlement européen dans le cadre de la procédure de codécision, l'après-midi du même jour. L'adoption définitive par le Conseil des ministres est prévue pour le 16 décembre 2002.

On peut rappeler que, dans le cas particulier de ce texte, la procédure parlementaire permet aux assemblées de se prononcer sur la préparation du budget communautaire, tandis qu'elle est amenée à se pencher sur les ressources - 16,87 milliards d'euros dans la loi de finances pour 2002 - au moment de la discussion de la loi de finances, soit à une date trop tardive au Sénat pour que ce vote puisse peser sur la procédure d'adoption du budget communautaire.

La convocation des assemblées en session extraordinaire pendant tout le mois de juillet offre l'occasion d'intervenir en amont du processus budgétaire communautaire, en dépit de la transmission tardive du texte enregistré au procès verbal du 2 juillet sous le n° E 2030 A . Une transmission anticipée des documents budgétaires européens -communiqués à la Délégation du Sénat pour l'Union Européenne au début du mois de juin- est indispensable si l'on veut qu'à l'avenir il puisse être tenu compte de l'avant projet de budget général de communauté dans notre débat d'orientation budgétaire.

L'initiative de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne adoptée le 9 juillet dernier sur la base d'une communication du signataire du présent rapport en sa qualité de membre de cette instance, fait écho à celle de son homologue de l'Assemblée nationale. Celle-ci a adopté le 9 juillet 2002 un projet de résolution qui a été examiné par la commission des finances de cette assemblée le 11 juillet suivant et adopté moyennant 6 amendements votés à l'initiative de son rapporteur général, M. Gilles Carrez.

Avant de détailler le contexte dans lequel s'inscrit ce projet de budget, dans des termes très proches de ceux de l'exposé des motifs qui accompagne le projet de résolution de la Délégation pour l'Union européenne du Sénat, il convient de rappeler que l'avant-projet de budget général des communautés pour 2003 présente deux particularités : sur le fond, il prépare l'élargissement de la Communauté qui devrait intervenir en 2004 ; sur la forme, il anticipe la mise en oeuvre d'une réforme budgétaire tendant à présenter le budget par programmes d'actions et à faire précéder son adoption d'un débat d'orientation budgétaire.

I. L'ANALYSE DE LA DÉLÉGATION DU SENAT POUR L'UNION EUROPÉENNE

Conformément à la nouvelle procédure budgétaire qui avait été appliquée l'an dernier pour la première fois, un débat d'orientation politique a eu lieu le 5 décembre 2001, à la suite duquel la Commission a adopté le 27 février 2002 une décision de stratégie politique annuelle , dans laquelle elle identifie trois grands objectifs prioritaires pour 2003 :

- la préparation à l'élargissement , qui recouvre notamment le renforcement des capacités administratives et judiciaires des futurs États membres, la réalisation d'investissements en infrastructures de transport, l'engagement des travaux de programmation des fonds structurels et de développement rural, les préparatifs administratifs et linguistiques des organes communautaires ;

- la stabilité et la sécurité , qui recouvre notamment la lutte contre la criminalité et le terrorisme, la sécurité des transports, celle des transactions financières, le contrôle des frontières extérieures de l'Union, la relance du partenariat euro-méditerranéen, la stabilisation des Balkans et les partenariats avec les pays européens non candidats ;

- le développement durable , qui conjugue le développement économique avec le respect de l'environnement et la dimension sociale, et recouvre notamment la réalisation du marché intérieur des services dans les secteurs de l'énergie, des transports et des télécommunications, le renforcement de la coordination des politiques économiques des États membres, la réalisation de la société de l'information pour tous, la recherche de la durabilité pour les politiques de l'agriculture, de la pêche, des transports et de l'énergie.

Comme l'an dernier, le Conseil et le Parlement européen ont chacun tenu un débat d'orientation budgétaire dans le courant du mois de mars, ce qui permet à la Commission de prendre en considération leurs avis pour l'élaboration de l'avant-projet de budget, qu'elle a adopté le 30 avril dernier.

A. UN BUDGET POUR UNE FOIS EN AUGMENTATION MODÉRÉE

Rompant avec la tendance des exercices antérieurs, l'avant-projet de budget communautaire est présenté en hausse modérée : les crédits d'engagement s'élèvent à 100 milliards d'euros, soit une augmentation de 1,4 % seulement par rapport à 2002, tandis que les crédits de paiement s'élèvent à 98,2 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,7 % par rapport à 2002.

Les rubriques qui enregistrent les plus fortes augmentations sont les dépenses administratives (+ 5,2 %), les politiques internes (+ 2,4 %) et les actions extérieures (+ 2,3 %).

1. Les politiques internes

Pour les crédits de politique interne, en dehors du PCRD, les postes de dépenses principaux sont les suivants :

- les réseaux transeuropéens de transport (629 millions d'euros, + 7,5 %), avec un accent mis sur les infrastructures transfrontalières dans les régions voisines des pays candidats ;

- les programmes Socrates (263 millions d'euros, + 5,2 %), Jeunesse (81 millions d'euros, + 12,5 %) et Leonardo (175,7 millions d'euros, + 11,9 %) ;

- les dépenses de communication (92 millions d'euros, - 19,1 %), l'information sur l'élargissement ne prenant pas complètement le relais de l'information sur l'euro ;

- les dépenses de coopération en matière de justice et d'affaires intérieures (101,8 millions d'euros, en reconduction par rapport à 2002).

2. Les actions extérieures

Pour les crédits d'actions extérieures, les principales évolutions sont les suivantes :

- baisse sensible des crédits d'engagement consacrés aux Balkans occidentaux (690 millions d'euros, - 9,6 %), en raison de la diminution de l'aide au Kosovo, qui sort de la phase d'urgence et de reconstruction, et n'est que partiellement compensée par l'augmentation de l'aide à la Serbie et au Monténégro ;

- augmentation du programme TACIS en Europe orientale, Caucase et républiques d'Asie centrale (509 millions d'euros, + 5,4 %) et du programme MEDA en région méditerranéenne (932 millions d'euros, + 5,3 %). A noter que l'aide financière promise par l'Union européenne au Sommet de Barcelone pour appuyer le processus de paix au Moyen-Orient n'est pas budgétée, mais sera mobilisée « en utilisant soit la marge, soit d'autres moyens disponibles, lorsque la situation sur le terrain le permettra » ;

- augmentation plus forte des interventions communautaires en Asie (546 millions d'euros, + 11,9 %), qui s'explique principalement par l'aide au processus de reconstruction de l'Afghanistan ;

- forte augmentation des crédits PESC, qui demeurent toutefois à un niveau modeste en valeur absolue (40 millions d'euros, + 33,3 %), afin de mettre en place le potentiel opérationnel de l'Union dans la gestion civile des crises décidé au Sommet de Laeken.

3. Les actions structurelles

Les dépenses d' actions structurelles sont présentées en quasi stagnation en crédits d'engagement, avec une hausse de + 0,5 % seulement, mais augmentent de 4,4 % en crédits de paiement. Selon la Commission, la résorption des restes à liquider hérités des exercices antérieurs justifie le paiement de 7,9 milliards d'euros en 2003.

Au total, la hausse proposée pour le budget communautaire en 2003 serait pour une fois moins rapide que celle de la moyenne des budgets nationaux : + 2,7 % contre + 3,4 %. Pour mémoire, le plafond des perspectives financières autoriserait une augmentation de 3,8 %. La conséquence de cette modération inusitée est que la part du budget communautaire dans le total des PIB des Etats membres devrait diminuer de 1,05 % en 2002 à 1,03 % en 2003.

Même si l'on ne peut exclure que le Parlement européen se livre encore à la surenchère dont il est coutumier, la discussion du budget communautaire semble s'engager sur des bases raisonnables cette année. Nous sommes loin des psychodrames des discussions budgétaires précédentes, au cours desquelles la Commission avait même parfois défendu la nécessité d'une révision des perspectives financières.

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS

Le présent projet de budget est, à considérer l'évolution des grandes masses budgétaires, « optiquement » satisfaisant, bien que l'on y constate toujours la tendance des instances communautaires à réaffecter les moyens dégagés par la fin de certaines circonstances exceptionnelles au lieu de réduire la dépense.

1. Une modération résultant surtout d'économies de constatation

On doit se féliciter que l'avant-projet de budget présenté par la Commission européenne respecte, en crédits d'engagement, le cadre des perspectives financières et connaisse une évolution modérée en termes de crédits de paiement. Mais il ne faut pas s'y tromper : cette modération résulte moins d'un véritable effort d'économie, que de l'accumulation d'effets d'aubaines involontaires et non reconductibles.

Ainsi, la suppression de la réserve monétaire agricole, d'un montant de 250 millions d'euros, se traduit par une diminution de 35,8 % de la rubrique 6, qui regroupe les crédits de réserve. Cette suppression avait été décidée lors du sommet de Berlin en 1999, mais ne prend effet qu'à compter de l'exercice 2003.

De même, la faible progression des dépenses agricoles de marché, qui n'augmentent que de 1,9 %, s'explique en partie par le retour à un niveau plus normal des crédits consacrés à la lutte contre l'encéphalite spongiforme bovine et la fièvre aphteuse, alors que ceux-ci avaient été gonflés au cours des exercices précédents par des budgets rectificatifs et supplémentaires.

La modestie de la progression des dépenses agricoles s'explique aussi par une volonté d'affichage de la Commission qui, à ce stade de la procédure, a délibérément choisi d'ignorer l'évolution récente du cours de l'euro par rapport au dollar, et a refusé de prendre en compte les répercussions prévisibles du farm bill américain. Mais cette modération n'a pas vraiment de portée, puisque de toute façon il s'agit de dépenses obligatoires dont le niveau est ajusté à l'automne en fonction de l'exécution réellement constatée en cours d'exercice.

Enfin, l'exercice 2003 correspond à l'année de lancement du sixième programme-cadre de recherche et de développement (PCRD). Traditionnellement, les crédits de paiement sont fixés en première année de programmation à un niveau sensiblement inférieur à celui qu'ils atteindront ensuite en régime de croisière. Or, les crédits de recherche représentent près des deux tiers de la rubrique 3, consacrée aux politiques internes, qui par conséquence est présentée en diminution de 0,4 % en crédits de paiement (mais elle progresse de + 2,4 % en crédits d'engagement).

Alors que les facteurs qui expliquent la faible progression des crédits ne sont pas de véritables économies, certaines tendances poussant à la dépense sont toujours présentes.

2. Le problème récurrent des restes à liquider

Sous couvert d'une hausse modérée, l'avant-projet de budget pour 2003 masque le problème récurrent des restes à liquider. Ceux-ci concernent depuis longtemps les crédits d'actions structurelles de la rubrique 2, où le reste à liquider s'élève à 9,9 milliards d'euros, mais commencent aussi à s'accumuler au sein de la rubrique 7 consacrée aux dépenses de préadhésion .

Face à cette question, la Commission, soutenue par le Parlement européen, considère que la solution consiste à accroître les crédits de paiement afférents : ainsi, les fonds structurels progressent de + 4,4 % et les crédits de préadhésion augmentent de + 10,1 %. Pour sa part, le Conseil estime qu'il conviendrait d'abord de fixer les crédits d'engagement à un niveau plus réaliste. La situation tend plutôt à s'aggraver, puisque le solde excédentaire d'exécution, qui était de 11 milliards d'euros pour l'exercice 2000, a atteint 15 milliards d'euros pour l'exercice 2001.

3. Le dépassement des perspectives financières pour les dépenses administratives

Comme l'an dernier, les dépenses administratives et de personnel constituent le poste en plus forte augmentation, et dépassent le plafond qui leur a été assigné par les perspectives financières.

Toutefois, cette année, la Commission ne justifie plus ses demandes par la réorganisation de ses services, mais par la préparation de l'élargissement. A ce titre, elle demande la création de 500 postes supplémentaires et les investissements immobiliers nécessaires pour accueillir 10 nouveaux Commissaires au 1 ^er janvier 2004, ce qui explique l'augmentation de 5,5 % des dépenses administratives. Les autres institutions ne sont pas en reste, puisque le budget de la CJCE est présenté en augmentation de 5,8 % et celui du Conseil en augmentation de 11,6 %.

Au total, la rubrique 5 dépasse le plafond des perspectives financières de 66 millions d'euros. La Commission fait valoir qu'au sommet de Berlin, des crédits supplémentaires n'avaient été prévus pour l'élargissement qu'à compter de 2004, alors que celui-ci entraîne des frais dès l'exercice précédent. En conséquence, elle propose de couvrir ces besoins excédentaires en recourant à l'instrument de flexibilité . Mais tant le Conseil que le Parlement européen y sont opposés, car cela détournerait cet instrument de sa finalité, qui est de financer des dépenses imprévues et exceptionnelles.

Il est donc vraisemblable qu'à l'issue de la discussion budgétaire, les dépenses administratives liées à l'élargissement seront financées par redéploiement sous le plafond des perspectives financières. Mais cette première tentative de dépassement augure mal de ce que sera la négociation budgétaire dans le contexte de l'élargissement.

En effet, l'un des effets budgétaires de l'élargissement sera de réouvrir à la discussion le niveau du plafond de toutes les rubriques des perspectives financières. Même si celles-ci courent jusqu'à 2006, l'adhésion des nouveaux États membres se traduira par la répartition des dépenses de préadhésion de la rubrique 7 entre toutes les autres rubriques. Cette réattribution ne se fera forcément de manière linéaire, mais peut se prêter à tous les marchandages imaginables.

Le budget 2003 est donc le dernier à s'inscrire dans le cadre des perspectives financières définies à Berlin en 1999, avant les modifications entraînées par l'élargissement qui interviendront dès 2004 et prendront toute leur ampleur en 2006, avec la définition de nouvelles perspectives financières.

II. LA POSITION LA COMMISSION

Votre Commission a d'abord tenu à réitérer la position de principe selon laquelle, une réelle responsabilité budgétaire, - c'est-à-dire que l'autorité qui vote les dépenses vote aussi les recettes correspondantes - constitue un préalable à une vraie relance de la construction européenne.

S'agissant de la proposition soumise à son examen, votre commission a relevé que la comparaison du texte adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale avec celui de votre Délégation pour l'Union européenne fait apparaître un certain nombre de différences. La plus importante tient sans doute au point 5 du texte de l'Assemblée qui rappelle que des crédits suffisants devraient être affectés au Fonds d'urgence vétérinaire et à la lutte contre les nouveaux foyers d'épizooties.

Considérant les enjeux de la discussion budgétaire, il a paru plus opportun à votre commission des finances de ne pas évoquer une question de nature à gêner le Gouvernement dans les négociations qu'il mène sur le contenu du prochain budget pour 2003 et à préférer les termes modérés et la formulation concise du projet de proposition de résolution qui lui a été soumis par votre Délégation pour l'Union européenne, qu'il vous est donc demandé, en conséquence, d'adopter sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 17 juillet sous le présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a désigné M. Denis Badré, rapporteur de la proposition de résolution n° 353 (2001-2002), qu'il a présentée au nom de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne en application de l'article 73 bis du règlement, sur l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour l'exercice 2003 (E 2030).

Compte tenu de la procédure applicable et du fait qu'il était l'auteur du projet de résolution présenté par la Délégation du Sénat pour l'Union européenne, M. Denis Badré, rapporteur, s'est déclaré en mesure de présenter immédiatement son rapport.

Après avoir signalé que, pour la première fois, grâce à la session extraordinaire, le Parlement pouvait se prononcer sur l'avant-projet de budget général des communautés européennes, M. Denis Badré, rapporteur, a indiqué qu'il était important de faire entendre la voix du Sénat avant l'examen de ce texte lors du prochain conseil « Ecofin » du 19 juillet 2002.

Ensuite, M. Denis Badré, rapporteur, a procédé à l'analyse de l'avant-projet de budget en soulignant que si l'évolution des grandes masses était, une fois n'est pas coutume, « optiquement » satisfaisante, certains points méritaient d'être relevés.

Ainsi le rapporteur a-t-il noté que la modération de l'augmentation proposée pour le budget communautaire 2003, par rapport à 2002, soit 1,4 % en crédits d'engagement et 2,7 % en crédits de paiement, résulte plus d'économies de constatation que de véritables efforts de rationalisation des dépenses.

Après avoir détaillé, poste par poste, l'évolution des dépenses, le rapporteur a indiqué que la proposition de résolution avait pour objet de demander au Gouvernement d'obtenir :

- le démantèlement des « restes à liquider » qui ne cessent de s'accumuler, notamment en matière de fonds structurels et de dépenses de pré-adhésion et, pour cela, le retour des crédits d'engagement correspondants à un niveau plus réaliste ;

- le financement par redéploiement de la nouvelle et très forte augmentation des dépenses administratives et de personnel liée à la préparation de l'élargissement, rappelant que celle-ci ne saurait justifier un dépassement du plafond des perspectives financières.

Le rapporteur a enfin signalé que ce texte était volontairement plus concis que celui ayant le même objet adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Gilles Carrez, rapporteur général, ce qui était de nature à rendre plus facile la tâche du Gouvernement dans le cadre des négociations de Bruxelles.

En réponse aux questions de MM. Jacques Oudin et Maurice Blin, ainsi qu'à celle de M. Jean Arthuis, président, le rapporteur a donné des précisions sur la réforme budgétaire en cours au niveau européen, sur les conséquences financières de l'adhésion d'un grand nombre de pays de l'Est de l'Europe et sur les problèmes de gestion des fonds structurels, déclarant à ce sujet qu'il était tout disposé à effectuer, dans le cadre de ses prérogatives de rapporteur spécial, un contrôle sur pièces et sur place des conditions d'intervention des fonds structurels sur le territoire français.

A l'issue de ce débat qui a permis au rapporteur de rappeler qu'une réelle responsabilité budgétaire constitue un préalable à une vraie relance de la construction européenne , la commission a adopté sans modification la proposition de résolution.

TEXTE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION DES FINANCES

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour l'exercice 2003 (E 2030),

Se félicite de la modération de l'augmentation proposée pour le budget communautaire en 2003 par rapport à l'exercice 2002, soit 1,4 % en crédits d'engagement et 2,7 % en crédits de paiement, qui devrait pour une fois être inférieure à celle des budgets des États membres ;

Relève, toutefois, que cette modération résulte plus d'économies de constatation, involontaires et non reconductibles, que de véritables efforts de rationalisation des dépenses ;

Demande au Gouvernement :

- de lutter contre l'accumulation des restes à liquider, notamment en matière de fonds structurels et de dépenses de préadhésion, en fixant les crédits d'engagement afférents à un niveau plus réaliste ;

- de financer par redéploiement le surcroît des dépenses administratives et de personnel lié à la préparation de l'élargissement, qui ne saurait justifier ni un dépassement du plafond des perspectives financières, ni le recours à l'instrument de flexibilité.

ANNEXE

AVANT-PROJET DE BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES POUR 2003