Projet de loi relatif à la Corse

TITRE IV
PROGRAMME EXCEPTIONNEL
D'INVESTISSEMENTS

Article 46
Programme exceptionnel d'investissements

Le présent article fixe le cadre législatif dans lequel s'inscrit le programme exceptionnel d'investissements.

En première lecture, le Sénat a procédé à une réécriture de cet article afin d'en préciser la rédaction et de l'inscrire dans le code général des collectivités territoriales.

L'Assemblée nationale s'est inscrite dans la démarche initiée par le Sénat.

Elle a cependant adopté un amendement tendant à prévoir, d'une part, que des conventions entre l'Etat, la collectivité territoriale de Corse et les maîtres d'ouvrage publics interviendraient dans les trois mois suivant l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi et, d'autre part, que le Parlement serait informé des modalités de mise en oeuvre du programme.

Votre commission spéciale vous propose des amendements rédactionnels à cet article et vous propose de l'adopter ainsi modifié .

TITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 47
(art. L. 4421-3 du code général des collectivités territoriales)
Conférence de coordination des collectivités territoriales de Corse

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 4421-3 dans le code général des collectivités territoriales, afin de créer une conférence de coordination des collectivités territoriales de Corse.

Présidée par le président du conseil exécutif de Corse, la conférence de coordination sera composée des présidents des conseils généraux et, en tant que de besoin, des maires et des présidents des établissements publics de coopération intercommunale de l'île. Elle pourrait également entendre des personnalités qualifiées. Cette flexibilité devrait permettre à la nouvelle instance de siéger dans des formations différentes selon les sujets évoqués .

La conférence de coordination devra se réunir au moins une fois par an, sur un ordre du jour fixé par son président, pour « échanger des informations, débattre de questions d'intérêt commun et cordonner l'exercice des compétences des collectivités territoriales, notamment en matière d'investissements. »

En première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de M. José Rossi, avec l'avis favorable de la commission des Lois et après un avis de sagesse du Gouvernement, prévoyant la participation du président de l'Assemblée de Corse à la conférence de coordination, en tant que membre de droit.

Le Sénat avait quant à lui adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement présenté par votre commission spéciale tendant à prévoir la participation de droit des présidents des associations départementales des maires à la conférence de coordination des collectivités territoriales de Corse.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé, avec l'accord du Gouvernement, cette disposition jugée inutile par son rapporteur.

Est-il besoin de souligner la différence entre la participation de droit et l'audition en tant que de besoin des présidents des associations départementales des maires ? Il semble préférable que ces derniers, représentants des 360 communes de Corse qui constituent les cellules de base de notre démocratie, soient systématiquement associés aux travaux de la conférence de coordination.

Telle est la raison pour laquelle, votre commission spéciale vous soumet un amendement tendant à rétablir le texte du Sénat de première lecture et vous propose d'adopter l'article 47 ainsi modifié .

Article 50 ter
(art. L. 1612-2, L. 4425-7 du code général des collectivités territoriales)
Adoption sans vote du budget de la collectivité territoriale de Corse

Sur proposition du Gouvernement, le Sénat avait introduit en première lecture un article 50 ter , afin d'étendre à la collectivité territoriale de Corse, de manière pérenne, la procédure transitoire d'adoption sans vote du budget des conseils régionaux.

A l'initiative de sa commission des Lois, et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, l'Assemblée nationale a décidé, en nouvelle lecture, de supprimer cet article . M. Bruno Le Roux, rapporteur, a indiqué que ce dispositif cesserait de s'appliquer dans les conseils régionaux à compter de leur prochain renouvellement et qu'il ne tenait pas compte de l'organisation institutionnelle spécifique de la collectivité territoriale de Corse.

M. José Rossi avait auparavant souligné, devant la commission des Lois, que l'Assemblée de Corse avait voté, de façon unanime, contre l'instauration de la procédure permettant l'adoption sans vote du budget dans les autres régions, ajoutant qu'en dépit de l'absence de majorité absolue elle avait toujours réussi à adopter son budget depuis 1999. Rappelant qu'il avait été décidé de ne pas toucher à l'équilibre des pouvoirs entres les différents organes de la collectivité territoriale de Corse dans le projet de loi, il a considéré que ces questions devraient être abordées après 2004, dans une seconde étape.

On observera que les présidents de conseils régionaux disposent, à titre transitoire, de moyens importants pour faire adopter leurs projets de budgets, tandis que la procédure de mise en cause du conseil exécutif par l'Assemblée de Corse ne résout pas d'éventuelles difficultés d'adoption du budget de la collectivité territoriale. Pour autant, votre commission spéciale ne juge pas souhaitable de rétablir cet article 50 ter .

1. Dans l'attente du prochain renouvellement des conseils régionaux, leurs présidents disposent de moyens importants pour faire adopter leurs projets de budget

a) L'institution d'une procédure de vote bloqué du budget des conseils régionaux

L'article 22 de la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux a modifié l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à l'adoption du budget et au règlement des comptes, afin :

- d'une part, de préciser que l'adoption de l'ensemble des chapitres ou des articles vaut adoption du budget ;

- d'autre part, d'autoriser le président du conseil régional, à l'issue de l'examen du budget, à soumettre à un vote d'ensemble le projet de budget

initial en ne retenant, avec l'accord du Bureau ^{23 ( * )} , que les amendements qu'il juge compatibles avec celui-ci.

Cette procédure de vote bloqué peut également s'appliquer à deux autres délibérations budgétaires relatives au même exercice, hormis le compte administratif.

b) L'adoption sans vote du budget des conseils régionaux

Inséré par l'article 3 de la loi n° 98-135 du 7 mars 1998 relative au fonctionnement des conseils régionaux, modifié par l'article 23 de la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 précitée, l'article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales tend à faciliter l'adoption du budget régional en permettant, dans certains cas, qu'il puisse être considéré comme adopté sans vote.

Il prévoit que, si le budget a été rejeté au 20 mars de l'exercice auquel il s'applique (date reportée au 30 avril l'année de renouvellement des conseils régionaux), le président du conseil régional présente un nouveau projet sur la base du projet initial, modifié le cas échéant par un ou plusieurs amendements soutenus lors de la discussion.

Pour pouvoir être présenté, le nouveau projet doit avoir été approuvé par le Bureau du conseil régional.

Il est alors considéré comme adopté, à moins qu'une « motion de renvoi » , présentée par la majorité absolue des membres du conseil régional et comportant en annexe un projet de budget, ne soit adoptée à la même majorité.

La motion doit mentionner le nom du candidat aux fonctions de président et une déclaration écrite de politique générale.

Cette procédure d'adoption sans vote peut également s'appliquer à deux autres délibérations budgétaires relatives au même exercice, hormis le compte administratif. Cependant, la motion ne mentionne pas de nom de candidat aux fonctions de président et ne comporte pas de déclaration écrite de politique générale.

c) Le caractère temporaire de ces dispositions

L'article 27 de la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 dispose que les procédures de vote bloqué, prévue à l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales, et d'adoption sans vote du budget de la région, instituée par l'article L. 4311-1-1, cesseront d'être applicables à compter de la date du prochain renouvellement général des conseils régionaux, c'est-à-dire 2004. D'autre part, elles cesseront d'être applicables à tout conseil régional renouvelé avant cette date.

Le législateur a en effet considéré que la réforme du mode de scrutin régional opérée par la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 ^{24 ( * )} serait de nature à assurer aux conseils régionaux la stabilité dont certains avaient jusqu'alors manqué, privant ces procédures de leur justification.

2. La procédure de mise en cause du conseil exécutif par l'Assemblée de Corse ne résout pas d'éventuelles difficultés d'adoption du budget de la collectivité territoriale

a) L'exclusion de la collectivité territoriale de Corse du bénéfice des procédures de vote bloqué et d'adoption sans vote des budgets des conseils régionaux

L'article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales dispose expressément, dans son dernier alinéa, que la procédure d'adoption sans vote du budget de la région n'est pas applicable à la collectivité territoriale de Corse.

De même, en application de l'article 27-II de la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999, la collectivité territoriale de Corse est exclue du bénéfice de la procédure de vote bloqué du budget, ainsi que de la disposition selon laquelle l'adoption de l'ensemble des chapitres ou des articles vaut adoption du budget.

Le législateur a en effet considéré que l'article L. 4422-20 du code général des collectivités territoriales instituait d'ores et déjà une procédure de mise en cause du conseil exécutif par l'Assemblée de Corse de nature à assurer un fonctionnement stable de la collectivité territoriale.

b) La procédure d'adoption d'une motion de défiance de l'Assemblée de Corse à l'encontre du conseil exécutif

Inséré par l'article 38 de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991, l'article L. 4422-20 du code général des collectivités territoriales permet à l'Assemblée de Corse de mettre en cause la responsabilité du conseil exécutif par le vote d'une motion de défiance ^{25 ( * )} .

La motion doit mentionner, d'une part l'exposé des motifs pour lesquels elle est présentée, d'autre part la liste des candidats aux mandats de président et de conseiller exécutif de Corse appelés à remplacer l'équipe en place.

Elle doit être signée par le tiers au moins des conseillers à l'Assemblée. Lors du vote, qui ne peut intervenir moins de 48 heures après le dépôt de la motion, seuls sont recensés les suffrages qui lui sont favorables.

La motion n'est considérée comme adoptée que si elle a recueilli le vote de la majorité absolue des membres composant l'Assemblée.

Les candidats aux mandats de président et de conseiller exécutif entrent alors immédiatement en fonction.

c) La portée de ce dispositif

Depuis l'élection de l'Assemblée de Corse en avril 1992, consécutive à cette réforme, aucune motion de défiance n'a jamais été mise en oeuvre.

La procédure instituée par l'article L. 4422-20 a donc répondu à l'objectif qui lui était assigné : assurer un fonctionnement stable de la collectivité territoriale de Corse en évitant la mise en cause de la responsabilité du conseil exécutif par une majorité de circonstance.

Pour autant, ce dernier, à la différence des présidents de conseils régionaux, ne dispose d'aucun instrument lui permettant de faire adopter le projet de budget de son choix dans les délais prescrits par la loi. Il ne peut en effet recourir à la procédure de vote bloqué, ni obtenir une adoption sans vote de son projet en cas de rejet par l'Assemblée territoriale.

A la suite de l'élection de la nouvelle Assemblée de Corse en 1999, le projet de budget du conseil exécutif n'a d'ailleurs pu être adopté dans les délais légaux et le budget primitif a été établi par le préfet.

3. La position de votre commission spéciale

Votre commission spéciale observe que l'argument selon lequel la réforme du mode de scrutin des conseils régionaux devrait permettre à des majorités stables de se dessiner et rendrait inutile le maintien de la procédure d'adoption sans vote des budgets ne vaut guère pour la collectivité territoriale de Corse.

En effet, la prime majoritaire de trois sièges sur cinquante et un attribuée à la liste arrivée en tête aux élections à l'Assemblée de Corse est moindre qu'aux élections régionales, où elle représente 25 % des sièges. Dès lors, l'obtention d'une majorité stable est plus délicate, tandis que la procédure de mise en cause du conseil exécutif ne permet pas de répondre à la nécessité d'élaborer un budget cohérent.

On rappellera que le Sénat avait exprimé des réserves à l'encontre de l'introduction d'une procédure, peu démocratique, d'adoption sans vote des budgets régionaux. Pour autant, lors de l'examen du présent projet de loi en première lecture, il avait admis son extension à la Corse, dès lors qu'elle existe dans les autres régions.

Votre commission spéciale estime que ces questions doivent être examinées dans le cadre d'une réflexion plus générale sur l'équilibre des pouvoirs, en particulier en Corse, entre les exécutifs locaux et les assemblées délibérantes et la capacité de ces dernières à exercer un réel pouvoir d'amendement sur les projets que lui soumettent les premiers.

Aussi vous propose-t-elle de maintenir la suppression de l'article 50 ter .

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission spéciale vous propose d'adopter le projet de loi relatif à la Corse.

* ²³ Aux termes de l'article L. 4133-8 du code général des collectivités territoriales, modifié par l'article 25 de la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999, « le Bureau du conseil régional est formé du président, des vice-présidents et, le cas échéant, des membres de la commission permanente ayant reçu une délégation de fonctions. »

* ²⁴ Désormais, les conseillers régionaux sont élus, dans le cadre de la région, au scrutin proportionnel à deux tours avec une prime majoritaire de 25 % (de trois sièges pour les élections à l'Assemblée de Corse) pour la liste arrivée en tête.

Les listes qui n'ont pas obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés (5 % pour les élections à l'Assemblée de Corse) ne sont pas admises à la répartition des sièges.

Seules peuvent se maintenir au second tour les listes ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés, le seuil requis pour pouvoir fusionner avec une autre liste étant fixé à 3 % des suffrages exprimés .

* ²⁵ A la différence des autres régions, administrées par un conseil régional qui élit son président, la collectivité territoriale de Corse a pour organes, d'une part l'Assemblée de Corse et son président, d'autre part le conseil exécutif de Corse et son président, choisis au sein de l'Assemblée mais cessant d'y siéger à compter de leur élection.

L'Assemblée et le conseil exécutif sont assistés d'un conseil économique social et culturel de Corse.