EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une séance tenue dans l'après-midi du mercredi 14 novembre 2001, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a examiné les crédits des affaires européennes (article 26), sur le rapport de M. Denis Badré, rapporteur spécial.
M. Denis Badré, rapporteur spécial, a annoncé que le prélèvement sur recettes prévu en 2002 au profit du budget européen s'élevait à 16,87 milliards d'euros, soit une augmentation de 11,2 % et de 1,7 milliard d'euros par rapport à la prévision pour 2001.
Il a expliqué que cette progression de la contribution française résultait d'abord de la forte croissance que connaît le budget communautaire : après un doublement au cours de la dernière décennie, les perspectives financières définies en 1999 à Berlin prévoient une hausse de 16 %, en termes réels, du plafond des crédits de paiement sur la période 2002-2006.
Il a ajouté que la forte hausse pour 2002 était également liée à l'entrée en vigueur de la nouvelle décision « ressources propres » adoptée par le Conseil le 29 septembre 2000 conformément aux accords de Berlin.
Il a alors estimé que l'augmentation continue de la contribution française, alors même que la France est engagée dans un programme de stabilité et que la conjoncture économique risque de malmener les équilibres budgétaires, renforçait la nécessité d'un contrôle approfondi des dépenses engagées à travers le budget des Communautés européennes et une vérification de leur efficacité. Or, si les Parlements votent les ressources, ils ne disposent pas de moyens de contrôle sur les dépenses.
Puis M. Denis Badré, rapporteur spécial, a constaté que le projet de budget européen pour 2002, arrêté par le Conseil, enregistrait une progression de 2,5 % de ses crédits de paiement et s'élevait à 95,6 milliards d'euros.
Il a rappelé que le budget agricole et celui des actions structurelles représentaient plus de 80 % du budget européen. Il a ensuite cité les autres rubriques : les politiques internes (6,3 % du budget), les actions extérieures (4,3 % du budget), les dépenses de pré-adhésion (2,7 % du budget) et les dépenses administratives (5,4 % du budget).
A propos des ressources du budget européen, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a estimé qu'elles se caractérisaient par la stagnation des ressources propres traditionnelles (prélèvements agricoles et droits de douane), qui représentent moins de 14 % du total, la diminution de la part de la ressource TVA et l'augmentation du prélèvement sur le produit intérieur brut (PIB).
Puis M. Denis Badré, rapporteur spécial, a présenté ses observations.
Il a tout d'abord regretté que la procédure budgétaire interdise toute maîtrise des dépenses. En effet, les ressources du budget des Communautés européennes sont déterminées par les Etats membres, mais ces derniers n'ont aucun pouvoir d'influence sur la fixation des dépenses, dont le montant résulte d'un compromis entre le Conseil et le Parlement européen, à partir de l'avant-projet de budget proposé par la Commission européenne.
Il a ajouté que l'encadrement du budget européen par l'accord institutionnel du 6 mai 1999 apparaissait en réalité moins porteur de disciplines que créateur de facilités de dépenses : certains crédits prévus par la précédente programmation sont stabilisés à un niveau élevé (un montant de 230 milliards d'euros est prévu pour les fonds structurels entre 2000 et 2006), tandis qu'il est prévu d'augmenter les crédits de nombreux postes budgétaires. Ainsi, les politiques internes bénéficieront de 46 milliards d'euros entre 2000 et 2006, soit une progression en termes réels de 30 % par rapport au « paquet » précédent.
M. Denis Badré, rapporteur spécial, a par ailleurs jugé déraisonnable la programmation de certains crédits.
Il a rappelé que le conseil d'Edimbourg de décembre 1993 avait décidé d'allouer près de 177 milliards d'euros (valeur 1999), soit un tiers du budget communautaire, à la politique de cohésion. Or, le bilan d'exécution de la programmation des fonds structurels sur la période 1994-1999 est mitigé. Certes, la quasi-totalité des crédits prévus initialement a pu être engagée, mais elle ne s'est pas accompagnée de la consommation correspondante desdits crédits. En conséquence, le montant de l'écart entre les engagements contractés et les paiements effectifs correspondants (qualifié de « reste à liquider ») est passé de 15,4 à 41,6 milliards d'euros entre fin 1993 et fin 1999, soit une progression de 270 % en 5 ans.
M. Denis Badré, rapporteur spécial, a cependant admis que les règles de la programmation 2000-2006 devraient permettre un meilleur respect du profil des engagements pluriannuels décidés le 9 mai 1999 à Berlin. En effet, les engagements qui n'auront pas fait l'objet d'une demande de paiement recevable auprès de la Commission européenne à l'issue de la deuxième année suivant celle de l'engagement seront dégagés d'office.
Il s'est ensuite interrogé sur la pertinence du montant des fonds structurels fixé à 213 milliards d'euros sur sept ans. Il a douté de la capacité des Etats à mettre en oeuvre des programmes d'action permettant d'absorber en temps voulu la totalité de ces crédits.
Il a alors cité l'exemple des aides de préadhésion pour illustrer les programmations de crédits irréalistes du budget communautaire. Conçues pour favoriser la convergence des économies des pays candidats, leur montant annuel total a été fixé à 3,1 milliards d'euros sur la période 2000-2006. Toutefois, la mise en oeuvre des programmes d'instrument structurel de pré-adhésion (ISPA) et de soutien agricole de pré-adhésion au développement rural (SAPARD) rencontre des difficultés. A titre d'exemple, seules la Bulgarie et l'Estonie ont obtenu jusqu'à présent l'accréditation de leurs Agences de gestion SAPARD, étape préalable à tout paiement.
Pourtant, dans son avant-projet de budget, la Commission européenne avait proposé une augmentation de 20 % des crédits de paiement.
Puis M. Denis Badré, rapporteur spécial, a regretté l'éparpillement des crédits finançant les politiques internes.
Il a déclaré que dans le projet de budget 2002, 26,5 % des crédits des politiques internes (6,6 milliards d'euros) assurent le financement de mesures multiples dans une vingtaine de domaines distincts (éducation et formation, marché de l'emploi, marché intérieur, environnement, industrie, protection des consommateurs, culture et audiovisuel, énergie, justice, etc.).
De même, il a mentionné les crédits des actions extérieures (4,8 milliards d'euros en 2002) qui financent 16 types d'actions différentes (aide humanitaire et alimentaire, actions de coopération, politique étrangère et sécurité commune etc.).
Il s'est déclaré en faveur d'un recentrage de l'intervention communautaire sur des projets où la « plus-value communautaire » est vérifiée, comme en matière de réseaux transeuropéens.
Il a alors fait remarquer que ce saupoudrage témoignait de la difficulté pour l'Union européenne à définir des objectifs clairs et hiérarchisés pour les politiques mises en oeuvre.
En conclusion, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a évoqué le débat sur l'impôt européen.
Il a noté que la présidence belge avait relancé ce débat. Il a jugé que ce dernier n'était pas pertinent tant qu'il ne serait pas envisagé, parallèlement, de transférer à l'Union européenne des compétences appartenant actuellement aux Etats membres. Dans le cas contraire, l'impôt européen risque de se superposer aux impôts nationaux, alors qu'il devrait être instauré à taux de prélèvement constant.
Un large débat s'est alors engagé.
M. Maurice Blin a regretté le décalage entre le souci de la part des Etats membres de contrôler leurs dépenses d'une part et, d'autre part, l'augmentation inexorable du budget des Communautés européennes. Par ailleurs, il s'est interrogé sur les moyens à la disposition des Etats pour contrôler l'efficacité des dépenses communautaires.
M. Jacques Oudin a rappelé que la Cour de justice des Communautés européennes avait condamné le conseil en 1985 pour son inactivité en matière de politique des transports. Il a précisé qu'un Livre blanc sur ce sujet avait été publié récemment, mais que les initiatives européennes dans ce domaine étaient insuffisantes. De même, il a regretté les atermoiements communautaires sur la politique de la pêche.
M. Paul Loridant s'est interrogé sur la position très rigoureuse de la Commission européenne en matière de respect des règles de concurrence, alors que les Etats-Unis ont accordé des subventions aux compagnies aériennes après les attentats du 11 septembre. Il a également demandé des informations supplémentaires sur la lutte au niveau communautaire contre les centres off-shore.
M. François Marc a souhaité obtenir des précisions sur l'évolution de la politique agricole commune et la gestion des crises animales.
En réponse, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a estimé inacceptable le fait que l'Union européenne s'exonère des règles de rigueur budgétaire qu'elle impose aux Etats membres. Après avoir rappelé que les plus fortes progressions étaient constatées au niveau des politiques internes, il a tenu à relativiser le coût de « l'Europe » pour la France au regard du poids du budget de l'Etat. En outre, il a fait remarquer que si la France se désengageait de la politique des fonds structurels et « renationalisait » les dépenses agricoles, il s'agirait d'un jeu à somme nulle.
A propos du développement des réseaux transeuropéens, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a considéré qu'il correspondait au type même de dépenses qui doivent être financées au niveau communautaire et a prôné une association plus étroite de la Suisse à l'essor de l'Europe ferroviaire.
En ce qui concerne la pêche, il a estimé que si ce secteur disposait d'un budget, il fallait parallèlement que soit développée une politique.
Puis M. Denis Badré, rapporteur spécial, a évoqué la politique agricole commune. Il a rappelé l'originalité du système communautaire qui fait porter sur le consommateur le coût lié à la différence de prix entre les cours mondiaux et les cours fixés au niveau européen. Il a cependant estimé que cette logique ne devrait plus pouvoir s'appliquer lorsque les producteurs de l'Union européenne exportent.
Enfin, il a insisté sur la nécessité de s'appuyer sur le changement de mentalité observé à l'égard des paradis fiscaux depuis les attentats du 11 septembre dernier pour engager une lutte efficace au niveau mondial contre ces derniers.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 26 du projet de loi de finances pour 2002 sans modification.