VI. LES DÉPENSES DE PRÉ-ADHÉSION
Dans le cadre de l'élargissement de l'Union européenne, trois programmes de préadhésion PHARE (aide institutionnelle de préadhésion), ISPA (instrument structurel de préadhésion) et SAPARD (soutien agricole de préadhésion au développement rural) ont été mis en place dans les pays d'Europe centrale et orientale (PECO). Les partenariats d'adhésion et les programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis communautaire forment le cadre général durant la période des négociations.
Leur objectif général est de favoriser la convergence des économies de ces pays candidats, de les aider à intégrer l'acquis communautaire dans le respect des critères d'adhésion définis à Copenhague et de mettre en place les structures nécessaires à la gestion des politiques communautaires après leur adhésion.
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1. Phare (aide institutionnelle de préadhésion) Créé en 1990 et devenu en juin 1998 l'instrument essentiel du soutien aux pays candidats, PHARE est un programme communautaire dont l'objectif est d'apporter une aide financière et technique favorisant la création d'une économie de marché viable dans les PECO. Ses principaux objectifs, redéfinis pour la période 2000-2006, entièrement réorientés vers l'adhésion, interviennent dans deux grands domaines : - le renforcement des capacités institutionnelles (30 % de l'enveloppe globale) ; - l'aide à l'investissement (70 % de l'enveloppe) dans des secteurs prioritaires comme l'alignement sur les normes et pratiques communautaires, le développement économique et social (en particulier les infrastructures), les PME ou le développement régional. La communauté fournit des subventions ou cofinance expertises et jumelages institutionnels, assistances techniques, formation et développement des ressources humaines ou encore travaux et fournitures liés à l'exécution des projets. C'est dans le cadre de PHARE que s'effectue l'essentiel de la reprise de l'acquis communautaire, via les aides institutionnelles que ce programme procure aux administrations des pays bénéficiaires. Le programme PHARE représente une enveloppe annuelle de 1.560 M€, dont 400 sont consacrés aux programmes multilatéraux, soit 10.920 M€ pour la période 2000-2006. 2. ISPA (instrument structurel de préadhésion) L'objectif d'ISPA est la mise à niveau des infrastructures des PECO. Son objet et son mode de fonctionnement s'inspirent largement du Fonds de cohésion. ISPA sert donc à financer des projets d'infrastructures pour un montant minimum de 5 millions d'euros dans deux domaines : - l'environnement, pour des projets permettant aux pays bénéficiaires de satisfaire aux exigences de la législation communautaire ; - le transport, l'aide s'adressant aux projets d'interconnexion et d'interopérabilité des réseaux nationaux entre eux et avec les réseaux transeuropéens. Au sein de la commission, la Direction ISPA, DG Regio, a préparé des documents cadres de financement par ISPA dans ces secteurs, afin de préciser le champ d'intervention de cet instrument et de contribuer ainsi à l'élaboration de la stratégie ISPA. La Commission sa suivi les orientations essentielles suivantes : dimension communautaire des investissements ; approches systématiques (absence d'intervention ad hoc isolée) ; accent mis sur des projets touchant un nombre maximum de personnes ; effet de levier maximum sur le plan financier. Les modalités de financement seront prochainement réformes de manière à accroître la part de cofinancement fournie par les institutions financières internationales (BEI, BERD), donc le nombre de projets cofinancés. Le mode de gestion des projets devrait encore faire l'objet d'une réforme visant à en accroître la décentralisation. ISPA représente un budget annuel de 1.040 millions d'euros, soit un total de 7.280 millions d'euros (en valeur 1999) sur toute la période. 3. SAPARD (soutien agricole de préadhésion au développement rural) Les objectifs de SAPARD sont d'établir un cadre d'aide communautaire à l'agriculture et au développement rural durable, de résoudre les problèmes d'adaptation à long terme du secteur de l'agriculture et des zones rurales, et enfin d'aider à la mise en oeuvre de l'acquis communautaire en matière de politique agricole commune sur un modèle proche de celui du deuxième pilier « développement rural » de la PAC. Les règles de fonctionnement financier adoptées pour la gestion de SAPARD sont d'ailleurs celles du FEOGA-Garantie. Sous le contrôle de la DG Agri, la mise en oeuvre du programme, totalement décentralisée, fait l'objet d'un accord entre la commission européenne et les pays bénéficiaires dans le cadre des programmes nationaux de développement des zones rurales établis pour 2000-2006. Les fonds SAPARD participent aux projets acceptés dans le cadre de ces programmes nationaux pour un cofinancement allant jusqu'à 75 % des dépenses publiques engagées, 50 % s'il s'agit d'investissements générant un revenu. Chaque pays candidat a ainsi élaboré des programmes contenant les objectifs à réaliser et éligibles aux fonds SAPARD. Ces fonds sont répartis dans les pays bénéficiaires en fonction des mesures du règlement SAPARD auxquels il sont destinés et de leur part dans les dépenses publiques engagées. Ces priorités, les mesures à prendre pour les réaliser et la part du soutien SAPARD ont été, à ce jour, définies par la commission et les Etats bénéficiaires. Les projets éligibles, présentés par des organismes locaux ou par des entreprises répondant aux critères, seront soumis à une évaluation et à une sélection effectuées par l'Agence. Les projets retenus recevront un financement SAPARD sous forme de subvention. SAPARD représente un budget annuel de 520 millions d'euros, soit un total de 3.620 millions d'euros (en valeur 1999) sur toute la période. |
Budget de la rubrique 7
(en millions d'euros)
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Projet de budget 2002 |
Variation en % depuis budget 2001 |
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CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
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Préadhésion agricole (SAPARD) |
528,9 |
0,0 |
540,0 |
330,8 |
555,0 |
470,0 |
555,0 |
370,0 |
2,8 |
11,9 |
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Préadhésion structurelle (ISPA) |
1.016,3 |
172,5 |
1.080,0 |
350,0 |
1.109,0 |
900,0 |
1.109,0 |
650,0 |
3 |
86 |
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PHARE |
1.567,2 |
1.200,9 |
1.620,0 |
1.420,4 |
1.664,0 |
1.550,7 |
1.664,0 |
1.520,7 |
3 |
7 |
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Total |
3.112,4 |
1.373,3 |
3.240,0 |
2.101,2 |
3.328,0 |
2.920,7 |
3.328,0 |
2.540,7 |
2,7 |
20,9 |
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Perspectives financières |
3.328,0 |
3.328,0 |
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Marge sous les PF |
0,0 |
0,0 |
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Les crédits d'engagement correspondent au plafond des perspectives financières soit un total de 3.328 millions d'euros. S'agissant de dépenses « privilégiées », le Conseil et le Parlement ne remettent pas en cause la fixation de ces crédits au niveau du plafond de la rubrique.
Le projet de budget pour 2002 est censé traduire la priorité que constitue l'élargissement par une augmentation importante des crédits de paiement (+ 20 %) relatifs aux aides de préadhésion.
En ce qui concerne les crédits de paiement, le Conseil a décidé de ramener l'évolution proposée par la commission (2.921 millions d'euros soit une progression de 39 %) vers une position cohérente avec le rythme d'adoption des programmes et les données techniques relatives à l'exécution de ces programmes en 2000 et en 2001. En effet, les données communiquées par la Commission sur ces exécutions montrent que les augmentations qu'elle propose ne sont pas cohérentes avec le décaissement des crédits de paiement 2001 des programmes SAPARD et ISPA pour lesquels les conditions techniques préalables à tout décaissement ne sont pas encore réunies.
La mise en oeuvre des programmes ISPA et SAPARD rencontre en effet des difficultés ; le retard d'exécution actuel est lié aux difficultés des pays bénéficiaires à mettre en place et à faire valider le circuit de gestion nécessaire à l'application des programmes. A titre d'exemple, seules la Bulgarie et l'Estonie ont obtenu l'accréditation de leurs Agences de gestion SAPARD, étape préalable à tout paiement. En ce qui concerne ISPA, les premiers Comités de suivi, tenus entre avril et juin 2001, ont insisté sur les normes à respecter dans le montage des projets proposés au financement.
Toutefois, le caractère prioritaire qui s'attache à ces crédits a conduit le Conseil à adopter une augmentation des crédits de paiement de 20 % qui pourrait se décliner ainsi :
- Les crédits de paiement de SAPARD seraient fixés à 370 millions d'euros, soit une augmentation de 12 % par rapport au budget 2001 (+ 38 millions d'euros) ;
- Concernant ISPA, ils pourraient être fixés à 650 millions d'euros, soit + 28 % par rapport au budget 2001 (+ 300 millions d'euros).
Les crédits de paiement de PHARE progresseraient de + 6,2 % par rapport à l'APB 2001 (soit + 100 millions d'euros). Cette augmentation des crédits de paiement constitue, dans l'ensemble du budget de l'Union européenne pour 2001, une des progressions les plus fortes et est censée traduire ainsi la priorité que constituent pour l'Union les dépenses de préparation à l'élargissement.
Votre rapporteur ne peut que s'étonner de la position du Conseil : alors qu'il reconnaît que le montant des crédits est inemployable parce qu'il ne tient pas compte des capacités d'absorption des Etats bénéficiaires, il propose quand même une augmentation de 20 % des crédits de paiement, qui risque de rester bien théorique.
Dans son rapport annuel 8 ( * ) , la cour des comptes européenne a dressé un bilan de la première année de mise en oeuvre des dépenses de pré-adhésion par le biais des deux nouveaux programmes ISPA et SAPARD. Ces propos doivent être relativisés en raison des inévitables mises au point et retards qui accompagne tout lancement de nouvelles procédures.
La cour souligne ainsi que l'élaboration du cadre juridique et administratif d'ISPA a constitué un véritable défi pour la commission. Dix-huit mois ont été nécessaires, après décembre 1997, à l'approbation du règlement définitif à ISPA. Puis il a fallu encore neuf mois supplémentaires, jusqu'à mars 2000, pour arrêter une décision concernant la répartition du concours entre les pays candidats. En dépit de ces contraintes, toutes les stratégies ISPA nationales et 75 projets ont été approuvés fin 2000, grâce aux efforts considérables déployés par la direction générale en charge de ce dossier.
Toutefois, certaines remarques sont symptomatiques des travers budgétaires de l'Europe : une politique consistant à afficher des crédits inemployables, une indifférence relative aux capacités d'absorption des bénéficiaires finaux, un défaut d'évaluation, une concentration des engagements en fin d'exercice et, en conséquence, une augmentation des restes à liquider.
La cour constate ainsi que la gestion budgétaire de la rubrique 7 présente des caractéristiques très similaires à celle de la rubrique 4 (actions extérieures).
* 8 Cour des comptes européenne : Rapport annuel relatif à l'exercice 2000, page 300 et suivantes.