Projet de loi relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat

Rapport n° 72 (2001-2002) de M. Henri de RICHEMONT , fait au nom de la commission des lois, déposé le 14 novembre 2001

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N° 72

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 novembre 2001

RAPPORT

Fait

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l' État ,

Par M. Henri de RICHEMONT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; M. Jean-Paul Amoudry, Mme Michèle André, M. Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Lucien Lanier, Jacques Larché, Gérard Longuet, Mme Josiane Mathon, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.

Voir le numéro :

Sénat : 352 (2000-2001) et 65 (2001-2002)

Famille.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 14 novembre 2001 sous la présidence de M. René Garrec, la commission des Lois du Sénat a examiné en première lecture, sur le rapport de M. Henri de Richemont, le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat.

Elle a constaté que ce projet de loi qui maintenait l'accouchement sous X, tout en aménageant une réversibilité du secret de l'identité de la mère grâce à l'intervention d'un Conseil national aux origines personnelles, ménageait un équilibre satisfaisant entre le droit à la connaissance des origines de l'enfant et le respect de la vie privée de la mère.

Elle a souhaité permettre la levée du secret après le décès des parents dans le cas où le parent de naissance n'aurait pas été interrogé de son vivant sur sa volonté de lever le secret de son identité. Elle a en effet considéré que le doute devait profiter à l'enfant .

Soulignant que le Conseil national pour l'accès aux origines personnelles n'avait pas vocation à se substituer au département auquel revient la responsabilité de l'aide sociale à l'enfance, elle a clarifié les missions respectives du Conseil national et du département de manière à :

- ne prévoir la transmission d'informations au Conseil national que lorsqu'il est saisi d'une demande ;

- permettre aux services départementaux de communiquer eux-mêmes aux intéressés l'identité des parents non couverte par le secret ;

- prévoir un flux d'informations du Conseil national vers les départements de manière à ce que les dossiers des enfants tenus dans les départements soient à jour.

Elle a souhaité que des procédures soient mises en place pour permettre à un père ayant effectué une reconnaissance prénatale de pouvoir retrouver son enfant né sous X.

Afin de mieux associer les familles adoptives qui sont touchées directement par les recherches de leurs enfants, elle a prévu que leur serait dispensé un accompagnement et elle les a intégrées dans la composition du Conseil national.

La commission des Lois a adopté le projet de loi ainsi modifié .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi d'un projet de loi relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et des pupilles de l'État, adopté par l'Assemblée nationale le 31 mai 2001.

Adopté à l'unanimité, sur le rapport de Mme Véronique Neiertz, il tend à faciliter l'accès à la connaissance des origines.

Notre droit connaît un certain nombre de procédures préservant le secret des origines de l'enfant. Parmi celles-ci, l'accouchement sous X a focalisé le plus de passions.

A l'heure actuelle moins de 600 enfants par an naissent sous X alors qu'on en comptait une moyenne de 10 000 par an dans les soixante dix années précédentes.

Environ 400 000 personnes seraient ainsi susceptibles d'être concernées par la recherche de leurs origines.

Le projet de loi essaie de trouver un difficile équilibre entre le droit des enfants de connaître leurs origines et celui de la mère d'accoucher en sécurité et de voir respecter sa vie privée.

Il a pris le parti de maintenir l'accouchement sous X, tout en mettant en place un dispositif destiné à favoriser la réversibilité du secret.

La discussion s'ouvre au Sénat alors que la Cour européenne des droits de l'homme est appelée, à travers l'affaire Odièvre, à se prononcer sur la conformité de la procédure française d'accouchement sous X avec la convention européenne des droits de l'homme.

Votre commission a souhaité recueillir sur ce projet de loi l'avis de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes. ^{1 ( * )}

I. L'ÉMERGENCE D'UNE REVENDICATION SUR LE DROIT A LA CONNAISSANCE DES ORIGINES

A. NOTRE DROIT CONNAÎT DIVERSES PROCÉDURES MÉNAGEANT LE SECRET DES ORIGINES

Plusieurs possibilités permettent dans notre droit de préserver le secret de l'identité des parents.

1. L'accouchement sous X

L'accouchement secret et l'abandon anonyme des enfants est une tradition ancienne en France.

Dès le XVI ème siècle, il était possible d'échapper à la déclaration obligatoire des naissances instituée par Henri II en 1556 pour lutter contre les infanticides, en accouchant de manière anonyme à l'Hôtel-Dieu. Au XVIII ème siècle, des « tours » furent placés aux portes de certains hospices pour recueillir les nouveaux nés.

C'est le décret loi du 2 septembre 1941 organisant la gratuité des frais d'hébergement des femmes accouchant anonymement qui constitue le fondement actuel de l'accouchement sous X.

L'article L. 222-6 actuel du code de l'action sociale et des familles prévoit la prise en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance des frais d'accouchement des femmes qui ont demandé, lors de leur admission dans un établissement public ou privé conventionné, à ce que « le secret de leur identité soit préservé ». Aucune pièce d'identité n'est exigée.

La loi du 5 juillet 1996 sur l'adoption, dite loi Matteï, a prévu un accompagnement psychologique des femmes.

L'accouchement sous X fait l'objet depuis la loi du 8 janvier 1993 de l'article 341-1 du code civil : « Lors de l'accouchement, la mère peut demander que le secret de son admission et de son identité soit préservé ». Est ainsi reconnu un droit au secret indépendant du type d'établissement dans lequel l'accouchement se produit.

L'article 341 du code civil interdit la recherche en maternité dans le cas d'accouchement sous X. La mère est donc protégée contre toute action.

2. La non indication du nom des parents dans l'acte de naissance

L'article 57 du code civil ne cite pas le nom des parents comme une mention obligatoire de l'acte de naissance, mais seulement le jour, l'heure et le lieu de naissance, le sexe et les prénoms de l'enfant.

Un accouchement sous X n'implique d'ailleurs pas obligatoirement l'absence de nom dans l'acte de naissance .

3. La remise d'un enfant pour adoption avec demande de secret

L'article L. 224-5 du code de l'action sociale et des familles permet à des parents remettant un enfant au service de l'aide sociale à l'enfance en vue d'une adoption de demander à ce que le secret de leur identité soit préservé.

Cette possibilité a été limitée par la loi du 5 juillet 1996 sur l'adoption aux enfants âgés de moins d'un an .

La même loi a permis le recueil de renseignements non-identifiants . Son décret d'application n'a cependant jamais été pris , si bien que ce recueil s'est organisé dans les départements de manière très hétérogène.

Sous réserve de cette possibilité de remise d'un enfant à l'adoption avec demande de secret, l'adoption plénière n'empêche pas elle même l'accès aux origines . Elle substitue une nouvelle filiation à l'ancienne sans créer pour autant de secret.

4. La procréation médicalement assistée

L'article 16-8 du code civil impose l'anonymat dans le cadre de dons de gamètes : « le donneur ne peut connaître l'identité du receveur ni le receveur celle du donneur ».

Le présent projet de loi n'intègre cependant pas la procréation médicalement assistée dans son champ.

B. L'ÉMERGENCE D'UNE AFFIRMATION D'UN DROIT À L'ACCÈS AUX ORIGINES

Les tenants de la connaissance du droit aux origines se sont regroupés dans des associations très actives. A l'heure où les progrès de la génétique, mettent l'accent sur l'importance des origines biologiques, les enfants nés sous X ou abandonnés font part de la véritable souffrance que représente pour eux le fait d'être confrontés à un passé qu'ils ignorent. D'un autre côté, des mères ayant accouché sous X souhaitent, sans le pouvoir, renouer des liens avec l'enfant mis au monde dans une situation de détresse.

Leur revendication se développe dans un contexte favorable à la connaissance des origines : des conventions internationales prennent ce droit en compte, les pays voisins le reconnaissent majoritairement. En France, même, la culture du secret qui entourait l'adoption tend à régresser et de nombreuses propositions ont été faites pour répondre à cette nouvelle aspiration à la connaissance des origines.

1. Les conventions internationales intègrent la notion de droit aux origines

La convention internationale relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989 indique dans son article 7 que « l'enfant est enregistré aussitôt sa naissance et a dès celle-ci le droit à un nom, le droit d'acquérir une nationalité et, dans la mesure du possible, le droit de connaître ses parents et d'être élevés par eux ».

L'article 30 de la convention internationale de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale prévoit la conservation et la mise à disposition de l'enfant par les autorités des États contractants des informations sur « les origines de l'enfant, notamment celles relatives à l'identité de sa mère et de son père ainsi que des données sur le passé médical de l'enfant et de sa famille ». Mais il ajoute que la communication de ces informations doit être assurée, « dans la mesure permise par la loi de leur Etat ».

La Cour européenne des droits de l'homme a considéré, sur le fondement de l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme affirmant le droit au respect de la vie familiale que tout requérant a un intérêt primordial à recevoir tout renseignement qui lui est nécessaire pour connaître et comprendre son enfance. Elle a cependant précisé que l'accord des parents d'origine devait être recueilli ( Gaskin c/Royaume-Uni, 7 juillet 1989 ).

Il apparaît que ces textes tendent à favoriser la connaissance des origines sans reconnaître un droit absolu à cette connaissance. Ils apportent en effet des nuances à travers les expressions : « dans la mesure du possible » ou « dans les limites permises par la loi de leur Etat ».

2. Peu de pays voisins disposent d'une procédure comparable

L'accouchement secret est peu répandu en Europe. Il existe au Luxembourg et en Italie. Il avait également cours jusqu'en 1999 en Espagne avant que le Tribunal suprême ne le déclare contraire à la Constitution.

Mais, paradoxalement, dans des pays où la déclaration à l'état civil de l'identité des parents est obligatoire, se développent des « pratiques alternatives ». Pour pallier le nombre croissant d'abandons de nouveaux nés sur la voie publique, une trentaine de « boîtes à bébés » ont été ouvertes en Allemagne et en Autriche et une « fenêtre à bébé » vient d'être créée en Suisse pour recueillir ces enfants dans de meilleures conditions. Ces pratiques ne vont pas sans rappeler les « tours » du 18 ^ème siècle en France.

Il est en outre envisagé d'introduire une possibilité d'accouchement secret en Belgique et en Hollande.

3. Une multiplication de propositions et de rapports sur la question

Dès 1990, le Conseil d'État a proposé la création d'un conseil pour la recherche des origines familiales qui assurerait la recherche des parents, recueillerait la volonté de ces derniers et veillerait au rapprochement psychologique des parties par une démarche de médiation.

En 1996, un groupe de travail présidé par M. Pierre Pascal sur l'accès des pupilles et anciens pupilles de l'Etat à leurs origines a abouti à des conclusions voisines.

En mai 1998, la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les droits de l'enfant en France, présidée par M. Laurent Fabius, a proposé de confier le soin à une institution publique de conserver les informations sur les origines biologiques de l'enfant et de lever le secret, avec l'accord de la mère et de l'enfant pendant la minorité de ce dernier, et de plein droit à la majorité de l'enfant , sous réserve de l'information de la mère.

Le rapport d'Irène Théry remis en mai 1998 proposait de supprimer purement et simplement aussi bien l'accouchement sous X que la possibilité de remise sous le secret d'un enfant.

Le rapport du groupe de travail présidé par Mme Dekeuwer-Defossez, remis en septembre 1999, s'est prononcé en faveur du maintien de l'accouchement anonyme mais de la suppression de la fin de non recevoir de l'action en recherche de maternité. Il a préconisé l'organisation de la réversibilité du secret avec l'accord des intéressés.

Le médiateur de la République a effectué une recommandation en juin 2000 tendant à la création d'une institution de recueil des informations et de médiation et suggérant une levée progressive et échelonnée dans le temps du secret, à la demande de l'enfant majeur .

4. Une culture du secret en diminution : l'assouplissement de la communication des dossiers des pupilles de l'Etat

La culture du secret qui entourait l'adoption plénière tend à diminuer. La Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) a développé une doctrine très favorable à la communication des dossiers aux intéressés.

a) La communication des dossiers

Les renseignements relatifs aux pupilles de l'Etat détenus par les services d'aide sociale à l'enfance sont des documents administratifs et comme tels soumis à la communication en application de la loi du 17 juillet 1978.

Dans sa rédaction du 12 avril 2000, l'article 6 (II ) de cette loi dispose que « ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels... ».

Les pupilles de l'Etat peuvent obtenir communication de leur dossier, à l'exclusion des mentions concernant les tiers (un père n'ayant pas reconnu l'enfant a été considéré comme un tiers par la commission pour l'accès aux documents administratifs).

Le paragraphe I du même article exclut l'accès aux documents « dont la consultation ou la communication porterait atteinte... aux secrets protégés par la loi ».

Or, l'accouchement sous X, et la remise d'un enfant en demandant le secret sont prévus par la loi.

La CADA a donné une interprétation très favorable aux enfants de la notion de secret en exigeant qu'il ait été expressément demandé. A cet égard, le simple fait d'avoir accouché sous X n'est pas à ses yeux une manifestation expresse de volonté de préserver le secret.

En revanche, la CADA a considéré que les dossiers détenus par les organismes autorisés et habilités pour l'adoption n'étaient pas soumis au régime de communication institué par la loi de 1978 dans la mesure où ces organismes présentaient un caractère privé.

b) L'étendue du secret dans le temps

La communication différée des documents administratifs est régie par la loi du 3 janvier 1979 sur les archives.

Aux termes des articles 6 et 7 de cette loi, les documents qui sont immédiatement communicables sur le fondement de la loi de 1978 le restent quand ils sont archivés. Les autres deviennent accessibles à l'expiration d'un délai qui varie entre 30 et 150 ans selon le contenu.

Les documents mettant en cause la vie privée deviennent librement communicables à l'expiration d'un délai de 60 ans. Ceux présentant un caractère médical ne sont accessibles qu'à l'issue d'un délai de 150 ans. Ces différents délais sont en passe d'être revus par le projet de loi sur la société de l'information.

En application de ces dispositions, sauf interprétation contraire donnée par les juridictions, le secret de l'identité des parents ne serait pas imprescriptible dans l'état actuel de la législation.

II. LE PROJET DE LOI : FACILITER L'ACCÈS AUX ORIGINES TOUT EN MAINTENANT L'ACCOUCHEMENT SOUS X

Ce texte crée un Conseil national pour l'accès aux origines personnelles dont l'objet est de favoriser l'accès à la connaissance des origines ( art. premier, art. L. 146-1 du code de l'action sociale et des familles ).

Ce conseil est composé de magistrats, d'un représentant du ministre des affaires sociales, d'un représentant des conseils généraux, de trois représentants d'associations de défense du droit des femmes, de trois représentants d'association de défense du droit des enfants et de deux personnalités qualifiées dans le domaine médical ou paramédical.

Il a pour mission de faciliter la recherche des origines. Il assure à cette fin l'information des départements sur les procédures de recueil et de conservation des documents relatifs aux origines des enfants.

Lors d'un accouchement sous X , la mère est « invitée » à laisser son identité sous pli fermé ainsi que des renseignements non identifiants sur l'histoire de l'enfant ( art. 2, art. L. 222-6 ). L'Assemblée nationale a précisé que la mère ne serait invitée à laisser son identité que « si elle l'accepte ». Elle a également prévu que la mère devrait être informée des conséquences juridiques de son acte.

Le Conseil recueille les déclarations de levée d'identité des parents et les demandes de recherche des origines des enfants, ainsi que les déclarations d'identité des proches des parents de naissance souhaitant entrer en contact avec l'enfant ( art. premier, art. L. 146-2 ).

Saisi d'une demande d'un enfant, de son représentant légal ou de ses descendants, le Conseil recherche les parents de naissance et sollicite leur accord pour révéler leur identité, sauf s'il en dispose déjà ( art. premier, art. L. 146-4 ). L'Assemblée nationale a prévu que cette recherche serait effectuée par un membre du Conseil ou un de ses correspondants, dans le respect de la vie privée du parent.

En revanche, les personnes levant le secret de leur identité sont informées que celle-ci ne sera communiquée à l'enfant que si ce dernier en fait la demande ( art. premier, art. L. 146-2-1 ).

L'Assemblée nationale a précisé que l'accès d'une personne à ses origines était sans effet sur l'état civil et la filiation et qu'il ne faisait naître ni droit ni obligation au profit ou à la charge de qui que ce soit ( art. premier, art. L. 146-4-1 ).

Pour répondre aux demandes dont il est saisi, le Conseil recueille les renseignements nécessaires auprès des établissements de santé, des services départementaux et des organismes autorisés et habilités pour l'adoption ( art. premier, art. L. 146-3 ).

Il peut en outre obtenir communication de la part du procureur de la République des actes de naissance originaires des personnes ayant fait l'objet d'une adoption plénière. Les administrations et organismes de sécurité sociale doivent lui transmettre les renseignements dont ils disposent pour déterminer l'adresse des parents de naissance ( art. premier, art. L. 146-5 ). Les délais d'ouverture à la consultation des archives publiques lui sont inopposables ( art. premier, art. L. 146-6 ).

Deux correspondants de ce Conseil seront nommés dans chaque département parmi le personnel départemental. Ils recevront une formation spécifique ( art. 3, art. L. 223-7 ).

Les dossiers des enfants continueront à être conservés dans les départements sous la responsabilité des présidents de conseils généraux. Les renseignements seront communiqués au Conseil, sur sa demande ( art. 4 bis, art. L. 224-7 ).

La possibilité de remise au service de l'aide sociale à l'enfance d'un enfant de moins d'un an en demandant la préservation du secret est supprimée ( art. 4 , art. L. 224-5 ).

Les organismes autorisés et habilités pour l'adoption sont encadrés : ils doivent communiquer les renseignements demandés par le Conseil national et ils doivent transmettre leurs archives au président du conseil général quand ils cessent leur activité ( art. premier, art. L. 146-3 ) ; ils sont soumis à la loi du 17 juillet 1978 sur la communication des documents administratifs ( art. 4 ter, art. L. 225-14-1 ).

Les articles 5 à 8 procèdent à l'extension des dispositions du projet de loi respectivement à Mayotte, à Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

L'article 9 , introduit par l'Assemblée nationale, étend dans les mêmes collectivités la loi du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UN ÉQUILIBRE SATISFAISANT ENTRE LA PRÉSERVATION DU SECRET ET LE DROIT À LA CONNAISSANCE DES ORIGINES

Votre commission est en accord avec les principes guidant le projet de loi. Elle considère que le texte établit un équilibre satisfaisant entre le droit de l'enfant à la connaissance de ses origines et le droit de la mère au respect de sa vie privée.

Elle vous proposera cependant quelques aménagements au dispositif résultant des travaux de l'Assemblée nationale, notamment pour atténuer la rigueur du secret et pour mieux préciser la répartition des compétences entre le Conseil national pour l'accès aux origines et les départements.

A. UN ACCORD SUR LES PRINCIPES QUI GUIDENT LE TEXTE : LE MAINTIEN DE L'ACCOUCHEMENT SOUS X ET LA RÉVERSIBILITÉ DU SECRET

Votre commission estime que le principe du maintien de l'accouchement sous X avec réversibilité du secret est satisfaisant.

1. Le maintien de l'accouchement sous X

L'accouchement secret a toujours été considéré comme un palliatif à l'accouchement clandestin et à l'infanticide . C'est un gage de sécurité de la naissance tant pour la mère en détresse que pour l'enfant. Il peut être également une alternative à l'interruption de grossesse pour une femme ne désirant pas garder son enfant.

Il est certainement la moins mauvaise réponse à des situations de détresse.

Mieux vaut garder le secret de son identité que de mettre clandestinement au monde un enfant et l'abandonner dans un lieu où sa santé serait compromise. Il paraît en tout état de cause préférable d'accueillir et d'accompagner les femmes au moment de l'accouchement et de leur garantir, ainsi qu'aux enfants , de bonnes conditions sanitaires que de mettre en place, comme en Allemagne, des « boîtes à bébés » pour recueillir les nouveaux nés abandonnés après avoir été mis au monde dans des conditions difficiles.

2. La réversibilité du secret à la demande de l'enfant uniquement

Le dispositif destiné à permettre la réversibilité du secret semble équilibré.

Les mentions introduites par l'Assemblée nationale, selon lesquelles la mère n'est pas tenue, lors d'un accouchement sous X, d'accepter de laisser son identité dans l'enveloppe et prévoyant que les recherches ultérieures de la mère effectuées par le Conseil se feront « dans le respect de sa vie privée » sont de nature à mieux préserver la liberté de la mère et son droit à la vie privée.

Il paraît en outre justifié de subordonner la communication de l'identité des parents de naissance à une demande de l'enfant et de ne pas permettre la procédure inverse.

B. ATTÉNUER LA RIGUEUR DU SECRET

1. Informer la femme de la possibilité de lever le secret

La femme doit être informée, lors d'un accouchement sous X, de la possibilité pour elle de lever le secret à tout moment. Il faut également lui faire savoir qu'elle peut laisser son nom ultérieurement dans l'enveloppe si elle ne l'a pas fait lors de la naissance.

2. Adopter une conception étroite du secret

La Commission d'accès aux documents administratifs a développé une doctrine très favorable à la communication des dossiers. Elle considère que l'identité des parents peut être révélée dès lors que ne figure pas expressément dans le dossier une demande de secret. Dans certains cas, le simple fait d'accoucher sous X n'a pas été jugé suffisant pour être considéré comme une demande expresse de secret.

Votre commission vous proposera d'inscrire dans la loi cette doctrine, en permettant la communication de l'identité de la mère, tant qu'il n'y aura pas eu de manifestation expresse de sa part de préserver le secret de son identité.

S'agissant d'un père dont l'identité aurait été communiquée par une mère accouchant sous X, la question se pose en termes différents puisqu'il pourra ne pas savoir que son nom a été communiqué, qu'il n'y aura pas de certitude sur sa paternité et qu'il aura rarement l'occasion d'effectuer lui-même une demande de secret. Il ne reviendrait pas au Conseil, en tout état de cause, de communiquer son identité sans son accord.

3. Permettre, sous certaines conditions, la communication de l'identité des parents après leur décès

Le texte adopté par l'Assemblée nationale ne permet pas la communication de l'identité des parents après leur décès.

En cas de décès des parents de naissance sans qu'ils aient été interrogés de leur vivant par le Conseil sur leur volonté de voir lever le secret de leur identité, on ne peut connaître la position qu'ils auraient prise. Votre commission estime que le doute doit profiter à l'enfant dans ce cas.

En tout état de cause, la femme qui a laissé son nom dans une enveloppe a ouvert une porte vers une éventuelle communication de son identité à son enfant .

Votre commission vous proposera également de prévoir que si un parent de naissance oppose un refus au conseil, il soit sollicité pour savoir s'il accepte de lever le secret après sa mort. Dans le cas où il ne le souhaiterait pas, le secret serait préservé après le décès .

L'identité du parent pourrait donc être communiquée par le Conseil après son décès, soit dans le cas où ce parent n'aurait pas été interrogé sur ses intentions de son vivant, soit dans celui où il aurait expressément accepté que le secret soit levé après sa mort, lors d'une demande d'accès aux origines de l'enfant à laquelle il n'aurait pas donné suite.

4. Étendre les possibilités de communication à l'enfant de l'identité des proches

L'Assemblée nationale a prévu que les proches parents du père ou de la mère de naissance ne pourraient voir communiquer leur identité à l'enfant qu'après le décès du parent et à condition que ce dernier ait levé le secret de son vivant.

Il peut cependant être bénéfique à l'enfant de rentrer en contact avec des proches, y compris du vivant des parents de naissance. Il importe cependant dans ce cas que le parent ait accepté de lever le secret.

Il peut être également de l'intérêt de l'enfant d'entrer en contact avec des proches après le décès du parent de naissance. En tout état de cause, même si le secret n'a pas été levé, il n'était pas complètement absolu puisque les proches du parent de naissance connaissaient l'existence de l'enfant. Cette communication ne pourrait cependant avoir lieu si le parent de naissance s'est opposé de son vivant à la communication de son identité après la mort.

Il vous sera donc proposé de permettre la communication de l'identité des proches d'un parent de naissance, soit du vivant du parent qui aurait levé le secret, soit, après le décès de ce dernier, à condition qu'il n'ait pas exprimé son refus de voir communiquer son identité après sa mort.

5. Prévoir le recueil par le Conseil auprès des parents de renseignements non identifiants

Sollicité par le Conseil, un parent pourrait refuser de donner son identité mais accepter de livrer des renseignements non identifiants, notamment sur sa santé . Ces renseignements peuvent être utiles à l'enfant.

Inversement, un enfant peut ne pas souhaiter rencontrer ses parents mais disposer néanmoins de certains renseignements.

Il vous sera proposé de préciser explicitement que le conseil peut effectuer une recherche des parents, dans les mêmes conditions que celles prévues pour le recueil d'identité, afin de communiquer à l'enfant des renseignements non-identifiants.

C. NE PAS ÉTABLIR UNE FAUSSE SYMÉTRIE ENTRE LA SITUATION DU PÈRE ET DE LA MÈRE DE NAISSANCE

L'Assemblée nationale a établi une symétrie totale entre les dispositions relatives au père de naissance et celles relatives à la mère.

Cette symétrie est trompeuse.

Elle est trompeuse dans les faits, s'agissant de l'accouchement sous X. Dans la plupart des cas, le père n'apparaît pas dans la procédure.

Elle est également trompeuse juridiquement car ni la manière dont le secret se constitue ni les conséquences de la révélation d'identité ne seront identiques.

1. Le secret de l'identité du père ne sera pas obligatoirement demandé par lui

A l'heure actuelle, il n'y a pas de secret organisé s'agissant du père de naissance. Le projet de loi prévoit que la mère pourra laisser dans le dossier le nom du père. Il ne reviendrait pas au Conseil national de communiquer le nom du père sans son accord. Il y aura donc de facto constitution d'un secret que le père n'aura pas demandé lui-même . Il peut paraître paradoxal qu'un texte destiné à favoriser l'accès aux origines aboutisse à créer un secret à l'égard du père .

2. La levée de l'identité du père peut avoir des conséquences sur la filiation

Les mères sont protégées d'une action en recherche de maternité par les dispositions de l'article 341 du code civil.

Les pères ne sont pas protégés d'une action en recherche de paternité.

L'article L. 146-4-1 introduit par l'Assemblée nationale dans le code de l'action sociale et des familles indique certes que l'accès d'une personne à ses origines est sans effet sur la filiation. Il n'empêchera pas le déclenchement d'une action en recherche de paternité qui, elle, aura des effets sur la filiation .

Cette action est certes limitée dans le temps : en application de l'article 340 du code civil, elle ne peut être entreprise que deux ans après la naissance, ou après la cessation des relations entre le père et la mère, ou deux ans après la majorité de l'enfant . Elle ne sera en tout état de cause pas possible si l'enfant a été adopté de manière plénière puisque la nouvelle filiation se substitue à l'ancienne. Cette action peut être intentée contre le père lui-même ou contre ses héritiers ( art. 340-3 ).

3. Un père peut être privé malgré lui de sa paternité

La père peut être privé de sa paternité par le fait d'un accouchement sous X, même en cas de reconnaissance prénatale de l'enfant. En théorie, il pourrait reconnaître l'enfant dans le délai de deux mois précédant son placement pour adoption. Mais en pratique, il lui est difficile de désigner l'enfant, l'accouchement étant censé n'être pas intervenu (Cour d'appel de Riom, 16 décembre 1997 ).

Il serait souhaitable que des procédures soient mises en place mettant en relation les enfants non reconnus par leur mère et les reconnaissances prénatales des pères, de manière à permettre à un père ayant reconnu son enfant avant sa naissance de pouvoir désigner son enfant dans le délai de deux mois après sa naissance.

D. VEILLER À CE QUE LE CONSEIL NATIONAL NE SE SUBSTITUE PAS AUX DÉPARTEMENTS

Le Conseil national n'a pas vocation à se substituer aux départements auxquels revient la responsabilité de l'aide sociale à l'enfance. Il doit jouer à leur égard un rôle de conseil et d'information .

Instance nationale et unique, il sera cependant susceptible de provoquer une harmonisation des pratiques et de mener sur tout le territoire une action de sensibilisation des personnes susceptibles de lever leur identité ou d'effectuer une demande de recherche des origines.

Il reviendra au Conseil national seul de rechercher les père et mère de naissance. Des pouvoirs spécifiques lui sont d'ailleurs attribués. Il pourra se faire communiquer l'adresse des parents par les administrations.

Il convient cependant de clarifier certains points du projet de loi pour faire en sorte que l'institution du Conseil national n'entraîne pas une complexification inutile de procédures qui fonctionneraient actuellement de manière satisfaisante dans le cadre des départements

1. Ne prévoir la transmission d'informations du département vers le Conseil national que si celui-ci est saisi d'une demande

Le texte n'a pas une volonté centralisatrice. Les dossiers des enfants restent conservés sous la responsabilité du président du conseil général.

Il importe à cet égard que l'ensemble des renseignements ne soient transmis au Conseil national que sur la demande de ce dernier.

Votre commission vous proposera en conséquence de modifier les dispositions du projet de loi prévoyant une transmission automatique d'informations vers le Conseil national.

2. Permettre aux départements de communiquer aux intéressés les identités non soumises au secret.

Le texte prévoit que les levées d'identité des parents de naissance seront conservées par le département.

Rien n'est cependant prévu s'agissant de la communication aux intéressés par les services du département de cette identité .

Il importe qu'à partir du moment où le secret a été levé, l'identité des parents de naissance puisse être communiquée directement aux intéressés par les services du département.

3. Prévoir un flux d'information entre le Conseil national et les départements

Les services départementaux communiqueront au Conseil toute information à sa demande.

A l'inverse, il importe que le Conseil transmette au département copie de l'ensemble des déclarations et demandes qui lui sont adressées de manière à ce que le dossier de l'enfant tenu dans le département soit complet .

Une identité des parents de naissance révélée auprès du Conseil national pourra ainsi, le cas échéant, faire ultérieurement l'objet de communication aux intéressés par les services départementaux.

E. APPORTER QUELQUES PRÉCISIONS SUPPLÉMENTAIRES

1. Associer les familles adoptives

Les familles adoptives sont directement touchées par les recherches d'origine de leurs enfants.

Il importe donc de prévoir, en plus d'un accompagnement de l'enfant à la recherche de ses origines, un accompagnement des familles adoptives.

Celles-ci devront en outre être expressément intégrées dans la composition du Conseil .

2. Soumettre les organismes autorisés et habilités pour l'adoption à la loi sur les archives

Le projet de loi soumet les organismes autorisés et habilités pour l'adoption à la loi du 17 juillet 1978 sur la communication des documents administratifs.

Il importe également de les soumettre à la loi du 3 janvier 1979 sur les archives, de manière à ce que les dossiers puissent être communiqués dans les délais prévus par la loi : actuellement 60 ans en cas de dossier intéressant la vie privée et 150 ans en cas d'informations à caractère médical.

3. Mieux préciser la mission d'information des correspondants départementaux du Conseil national

L'information de la femme accouchant sous X sur les conséquences juridiques de ce type d'accouchement doit être délivrée par un personnel spécifiquement formé. Cette mission doit revenir aux correspondants départementaux du Conseil national. Ils devront être prévenus sous la responsabilité du directeur de l'établissement de santé. S'ils ne peuvent être présents en temps voulu, l'information devra être délivrée par le personnel de l'établissement de santé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(chapitre VI du titre IV du livre Ier du code de l'action sociale et des familles)
Institution du Conseil national pour l'accès aux origines personnelles

Cet article insère dans le titre IV du livre Ier du code de l'action sociale et des familles un chapitre VI relatif au Conseil national pour l'accès aux origines personnelles et comprenant les articles L. 146-1 à L. 146-8 .

Les dispositions relatives à ce conseil complèteront donc logiquement ledit titre IV consacré aux institutions ^{2 ( * )} .

Art. L. 146-1 du code de l'action sociale et des familles
Mission et composition du Conseil national pour l'accès aux origines

Cet article précise la mission et la composition du Conseil national aux origines.

Le Conseil national serait placé auprès du ministre des affaires sociales. Il serait chargé de faciliter l'accès des personnes à leurs origines personnelles .

Il assurerait une mission d'information des départements et des organismes autorisés et habilités pour l'adoption sur la procédure de recueil et de conservation des renseignements relatifs à l'origine des enfants ainsi que sur les dispositifs d'accueil et d'accompagnement des parents demandant le secret de l'accouchement ou de la filiation. Les renseignements pourront être relatifs à l'identité des parents de naissance ou être simplement des renseignements non identifiants relatifs à l'origine de l'enfant et aux circonstances de sa remise au service de l'aide sociale à l'enfance ou à un organisme autorisé et habilité pour l'adoption.

Il ne s'agit que d'une information et non de prescriptions obligatoires . Le Conseil pourrait éditer un guide des bonnes pratiques mais il n'aurait aucun pouvoir réglementaire. Il ne constituerait pas une autorité administrative indépendante.

Sur proposition de la commission, l'Assemblée nationale a étendu l'application des dispositifs d'accompagnement aux personnes à la recherche de leurs origines et, s'agissant des parents, elle a limité ces dispositifs aux mères demandant le bénéfice de l'accouchement sous X.

Sur proposition de la commission également, l'Assemblée nationale a habilité le Conseil à émettre toute proposition relative à l'accès aux origines et a prévu sa consultation sur les mesures législatives et réglementaires prises en ce domaine.

S'agissant de la composition , le projet initial ne fixait pas le nombre de membres du Conseil. Il prévoyait qu'il comprenait des membres de la juridiction administrative des magistrats de l'ordre judiciaire, des représentants des ministres concernés, des collectivités territoriales ainsi que des personnalités qualifiées. Il serait en tout état de cause revenu au décret prévu à l'article L. 146-8 du code de l'action sociale et des familles de préciser cette composition.

Sur proposition de la commission et de MM. Blessig et Matteï, l'Assemblée nationale a détaillé la composition du Conseil national. Ce faisant, elle a souhaité donner la majorité aux représentants du monde associatif et aux personnalités qualifiées et limiter le nombre de représentants des organismes publics. Elle a ainsi réduit la représentation institutionnelle à 4 membres : un membre de la juridiction administrative, un magistrat de l'ordre judiciaire, un représentant du ministère chargé des affaires sociale, un représentant des conseils généraux. Elle prévu six représentants d'associations , dont trois représentants d'associations défendant le droit des femmes et trois représentants d'associations défendant le droit des enfants . Elle a enfin ajouté deux personnalités qualifiées issues des professions médicales ou paramédicales .

Votre commission vous proposera cinq amendements à cet article.

Le premier amendement préciserait que le Conseil national exerce sa mission en liaison avec les départements et les collectivités d'outre-mer pour bien marquer que le Conseil national n'a pas vocation à se substituer à ces collectivités dans l'exercice de leurs compétences en matière d'aide sociale à l'enfance.

Le deuxième amendement prescrirait l'information par le Conseil national des collectivités d'outre-mer.

Le troisième amendement inclurait dans les domaines sur lesquels le Conseil devra exercer sa mission d'information les questions de communication de données aux intéressés. Le Conseil pourra en effet utilement harmoniser les pratiques en la matière.

Le quatrième amendement prévoirait un accompagnement des familles adoptives et des parents de naissance au moment d'une recherche des origines. Les familles adoptives peuvent être en effet particulièrement touchées par une recherche des origines de leurs enfants.

Le dernier amendement modifierait la composition du Conseil afin de :

- prévoir la représentation de plusieurs ministères concernés. Seront vraisemblablement représentés : la Chancellerie, le ministère des Affaires étrangères et les ministères chargés de la femme et de la famille ;

- remplacer la mention des trois représentants des associations de défense des droits de l'enfant, par celle d'un représentant des familles adoptives d'un représentant d'associations des pupilles de l'Etat et d'un représentant d'associations de défense du droit aux origines ;

- s'agissant des personnalités qualifiées, préciser qu'elles pourront être issues non seulement du champ médical et para-médical, mais également du champ social .

Art. L. 146-2 du code de l'action sociale et des familles
Demandes et déclarations adressées au Conseil national

Cet article précise que le Conseil national reçoit, d'une part, les demandes d'accès à la connaissance des origines et, d'autre part, les déclarations expresses de levée du secret de l'identité des parents de naissance ainsi que les demandes de rapprochement avec l'enfant, formulées par des membres de la famille proche de ces mêmes parents.

Les demandes d'accès aux origines peuvent être formulées :

- par l'enfant lui-même s'il est majeur et capable ou, s'il est mineur , s'il dispose d'une autorisation des titulaires de l'autorité parentale ou du tuteur ;

- par le tuteur de l'enfant si celui-ci est placé sous tutelle ;

- par les représentants légaux de l'enfant mineur ;

- par les descendants en ligne directe majeurs de l'enfant si ce dernier est décédé .

S'agissant de la déclaration expresse de levée du secret par les parents de naissance, l'Assemblée nationale a précisé, sur proposition de la commission, que chaque parent ne pouvait autoriser que la levée du secret de sa propre identité.

Le texte initial prévoyait que la demande de rapprochement avec l'enfant pouvait être effectuée par les ascendants, les descendants et les frères et soeurs des parents de naissance. Sur proposition de la commission, l'Assemblée nationale a, par souci de symétrie avec les dispositions concernant les parents de naissance, remplacé le notion de demande de rapprochement par celle de déclaration d'identité . Elle a en outre restreint cette faculté aux cas de décès du père ou de la mère de naissance . Le gouvernement s'est opposé à cette restriction estimant qu'il ne fallait pas établir de filtre au moment de la réception de la demande mais au moment d'y donner suite et faisant ressortir que des parents proches d'un père ou d'une mère de naissance pouvaient ne pas être informés du décès de celui-ci.

Contre l'avis du gouvernement et de la commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Bousquet et plusieurs de ses collègues prévoyant que le Conseil national recevrait les demandes des pères et mères de naissance s'enquérant de leur recherche éventuelle par l'enfant .

Votre commission vous proposera à cet article un amendement de simplification prévoyant que le mineur devra recueillir l'autorisation de ses représentants légaux pour saisir le Conseil, sans faire référence à l'autorité parentale.

Elle vous proposera un deuxième amendement supprimant la condition de décès du parent de naissance posée par le texte pour permettre à un membre de la famille du parent de naissance d'effectuer une déclaration d'identité. Sans préjuger des conditions de communication de cette identité à l'enfant, il n'est pas nécessaire de prévoir un filtre de cette nature au moment du dépôt d'une déclaration d'identité. Le sort des demandes sera précisé à l'article L. 146-4 .

Art. L. 146-2-1 du code de l'action sociale et des familles
Règles applicables aux demandes et déclarations

Cet article, adopté sur proposition de la commission à l'initiative de M. Jean-François Mattei, précise les règles de procédure applicables aux demandes et déclarations adressées au Conseil national.

Il prévoit que la demande d'accès à la connaissance de ses origines doit être formulée par écrit et qu'elle peut être retirée à tout moment dans les mêmes formes.

Il précise en outre que les personnes levant le secret de leur identité ou effectuant une déclaration d'identité seront averties que leur déclaration ne sera communiquée à l'enfant concerné que si celui-ci fait lui-même une demande d'accès à ses origines .

Art. L. 146-2-2 du code de l'action sociale et des familles
Transmissions d'informations du Conseil national vers de département

Votre commission vous propose un amendement insérant un article L. 146-2-2 prévoyant que copie de l'ensemble des demandes et déclarations reçues par le Conseil national seraient transmises au président du conseil général. Les dossiers des enfants tenus dans le département seront ainsi complets.

Art. L. 146-3 du code de l'action sociale et des familles
Éléments d'information recueillis par le Conseil national

Cet article précise les éléments d'information que le Conseil national peut recueillir de différentes administrations et organismes pour satisfaire aux demandes d'accès aux origines dont il est saisi.

Il précise que le Conseil pourra recueillir des renseignements identifiants ou non identifiants auprès des établissements et services départementaux ou des organismes autorisés et habilités pour l'adoption. Un amendement de la commission a précisé que le terme établissement visait les établissements de santé. Un amendement de Mme Bousquet et plusieurs de ses collègues a précisé que seraient transmises des copies et non les originaux des documents.

Le Conseil national n'a donc pas vocation à recevoir et à conserver d'emblée tous les renseignements. La gestion de ceux-ci demeure décentralisée. Le Conseil n'intervient qu'en cas de demande d'accès aux origines.

S'agissant des renseignements identifiants, le texte prévoit que le Conseil pourra recueillir l'identité :

- de la femme qui a accouché sous X et, le cas échéant, de celui qu'elle aurait désignée à cette occasion comme étant le père de l'enfant ;

- des personnes qui auraient demandé la préservation du secret de leur identité lors de l'admission de leur enfant comme pupille de l'État. Cette disposition ne pourra jouer que pour le passé puisque cette possibilité, limitée depuis la loi de 1996 aux enfants de moins d'un an, et actuellement inscrite au 4° de l'article L. 224-5 du code de l'action sociale et des familles est complètement supprimée par l'article 4 du présent projet ;

- des parents de naissance d'un enfant dont le nom n'a pas été révélé à l'officier de l'état civil lors de l'établissement de l'acte de naissance. En application du premier alinéa de l'article 57 du code civil , la désignation du nom des parents dans l'acte de naissance n'est en effet pas obligatoire, même si ces parents sont connus.

Sur proposition de la commission et de MM. Mattei, Blessig et Warsmann, l'Assemblée nationale a complété cet article par deux alinéas relatifs respectivement au rôle du Conseil en matière d'adoption internationale et au sort des renseignements détenus par des organismes autorisés et habilités pour l'adoption ayant cessé leur activité.

Le premier alinéa prévoit que le conseil est destinataire des renseignements, identifiants ou non, transmis par une autorité étrangère à l'autorité centrale pour l'adoption, à la mission pour l'adoption internationale, ou à un organisme autorisé et habilité pour l'adoption. Le gouvernement s'est opposé à cet amendement, préférant prévoir une assistance du conseil aux personnes nées à l'étranger dans leurs démarches auprès des autorités françaises ou des organismes agréés compétents.

Le deuxième alinéa de l'amendement prévoit que lorsqu'un organisme autorisé et habilité pour l'adoption cesse ses activités, les renseignements qu'il détient concernant l'identité des parents de naissance sont versés au conseil par le président du conseil général qui les reçoit.

Outre un amendement formel et un amendement de coordination, votre commission vous proposera trois amendements à cet article.

Le premier amendement mentionnerait explicitement les éléments liés à la santé des père et mère de naissance dans les éléments qui doivent être communiqués au Conseil national à sa demande.

Le deuxième amendement modifierait le texte adopté par l'Assemblée nationale en matière d' adoption internationale de manière à prévoir que l'autorité centrale pour l'adoption, la mission pour l'adoption internationale et les organismes d'adoption assisteront le conseil dans la recherche d'informations auprès des autorités étrangères .

L'autorité centrale et la mission de l'adoption internationale ne détiennent pas de dossiers individuels mais sont en mesure de se faire les porte-parole du conseil auprès des autorités correspondantes des pays d'origine pour tenter d'obtenir des informations complémentaires lorsqu'un enfant fait une demande d'accès à ses origines.

Le troisième amendement supprimerait l'ajout opéré par l'Assemblée nationale relatif à la transmission au Conseil national des dossiers détenus par les organismes autorisés et habilités pour l'adoption ayant cessé leur activité. Il est inutile de prévoir une telle communication puisque d'une manière générale, il n'y a pas de centralisation des dossiers au Conseil national.

En revanche, il conviendra de préciser le sort des dossiers lors de la cessation d'activité dans la section du code consacrée aux organismes autorisés et habilités pour l'adoption.

Ce sera le cas dans un nouvel article L. 225-14-2 inséré par l'article 4 ter , qui précisera le statut juridique de ces dossiers.

Art. L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles
Levée du secret

Cet article prévoit les conditions de communication à l'enfant ou à ses descendants de l'identité de ses parents de naissance ou des proches parents de ces derniers.

Il subordonne toute communication d'identité à la levée expresse du secret par le père ou la mère de naissance .

Dans le cas où le Conseil ne dispose pas d'une déclaration expresse de levée du secret, il la sollicite auprès des parents.

C'est la demande de l'enfant qui déclenche l'action du Conseil. Une déclaration de levée du secret par les parents ou une déclaration des proches des parents de naissance ne seront donc communiquées à l'enfant que si celui-ci en fait la demande. Il s'agit de ne pas bouleverser la vie d'un enfant en lui apportant des révélations qu'il ne demande pas.

L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition du rapporteur, de Mme Feidt et de M. Mattei, une nouvelle rédaction de cet article modifiant le texte initial sur deux points :

- elle distingue plus nettement le cas du père et de la mère de naissance. Elle dédouble le texte de l'article en traitant successivement, dans les mêmes termes, des conditions de communication de l'identité de la mère de naissance puis de celle du père de naissance ;

- elle exige que le Conseil s'assure avant de communiquer une identité que les personnes ayant effectué une demande d'accès aux origines la maintiennent ;

- elle précise que le contact avec les père ou mère de naissance doit être établi par un membre du Conseil ou un de ses correspondants départementaux et que cette démarche doit être effectuée dans le respect de la vie privée de ces parents.

Du fait des modifications apportées à l'article L. 146-2 , les parents proches du père ou de la mère de naissance ne pourront avoir accès à l'identité de l'enfant que si le père ou la mère avec lequel ils sont parents est décédé puisque le Conseil n'aura pu accueillir leur demande que dans cette hypothèse.

Après un long débat, l'Assemblée nationale a décidé de n'autoriser la communication de l'identité d'un parent de naissance ou de ses proches que lorsque ce parent aurait levé expressément le secret de son vivant . Le ministre avait pourtant estimé qu'il convenait en la matière de privilégier la volonté d'un enfant vivant sur celle d'un parent décédé. Il a cependant été jugé qu'il convenait de protéger la nouvelle famille du parent de naissance décédé d'une révélation faite sans l'accord expresse de ce parent. L'Assemblée nationale n'a pas souhaité qu'il puisse être porté atteinte au secret de l'identité du parent de naissance après sa mort.

Votre commission vous proposera au contraire sept amendements à cet article de manière à atténuer la rigueur du secret, notamment après le décès des parents de naissance .

Elle vous proposera, en premier lieu, de permettre la communication à l'enfant de l'identité de la mère s'il ne résulte pas du dossier que la mère a expressément demandé le secret de son identité .

C'est la reprise de la doctrine de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui, lorsqu'elle est saisie d'une demande d'accès aux dossiers de pupilles, recherche la présence ou non dans le dossier d'une manifestation expresse de volonté de la part des parents de naissance de l'enfant de voir préserver le secret de leur identité.

Il ne faudrait pas que les nouvelles dispositions aboutissent à un recul du droit aux origines.

En revanche, il ne vous sera pas proposé d'appliquer la même disposition au père de naissance, qui souvent verra son nom porté dans le dossier sur indication de la mère, sans qu'il ait été en mesure de confirmer ou infirmer sa paternité ou de demander le secret.

Votre commission vous proposera ensuite d'autoriser le Conseil à mandater certaines personnes pour effectuer la recherche des parents et recueillir leur identité. Il ne s'agira pas obligatoirement des délégués départementaux.

S'agissant de la levée du secret après décès du père ou de la mère de naissance , elle vous proposera de prévoir la communication à l'enfant de l'identité du parent de naissance lorsque ce dernier n'aura pas été interrogé de son vivant sur sa volonté de garder le secret à l'occasion d'une demande d'accès aux origines de l'enfant. Il convient en effet de faire bénéficier l'enfant du doute .

Dans le cas où le père ou la mère aurait déjà refusé de lever le secret , en précisant que ce refus s'étend après son décès, la volonté alors exprimée de ne pas accéder à cette demande sera respectée après son décès .

Le parent de naissance devra ainsi être interrogé par les personnes mandatées par le Conseil lors d'une recherche pour savoir s'il lève le secret après sa mort à défaut de le lever de son vivant.

En tout état de cause, la loi sur les archives serait susceptible de s'appliquer. Dans cette hypothèse, le secret serait levé à l'issue d'un délai de soixante ans après la naissance de l'enfant (délai qu'il est prévu de porter à 100 ans dans le projet de loi sur la société de l'information).

Concernant les proches des père et mère de naissance , votre commission vous proposera d'autoriser la communication de leur identité à l'enfant du vivant même du parent de naissance, à condition que ce dernier ait expressément levé le secret .

En cas de décès du parent de naissance, l'identité de ses proches serait communiquée à l'enfant, même si le parent de naissance n'avait pas levé le secret de son vivant, à condition qu'il ne se soit pas opposé à ce que son identité soit communiquée après sa mort.

On peut en effet considérer que le secret n'était pas totalement absolu puisque des proches parents ont souhaité se manifester auprès de l'enfant.

Votre commission vous proposera enfin de prévoir la transmission par le Conseil national de renseignements non-identifiants , éventuellement recueillis auprès des père et mère de naissance qui ne souhaiteraient pas communiquer leur identité mais accepteraient de transmettre certains renseignements, médicaux par exemple.

Art. L. 146-4-1 du code de l'action sociale et des familles
Absence de conséquences sur la filiation et la responsabilité

Cet article adopté sur un amendement de la commission et de MM. Mattei, Blessig et Warsmann, sous-amendé par M. Bret, précise que l'accès d'une personne à ses origines est sans effet sur l'état civil et la filiation et qu'il ne fait naître aucun droit ni obligation au profit ou à la charge de qui que ce soit.

Cet article est de nature à empêcher toute action en responsabilité contre un parent de naissance. Compte tenu des développements récents de la jurisprudence en matière de responsabilité, une hypothèse de recours d'un enfant abandonné contre un parent n'aurait pas été à exclure.

En revanche, même s'il affirme que l'accès à la connaissance des origines est sans incidence sur la filiation, cet article n'empêcherait pas une action en recherche de paternité . En cas d'accouchement sous X, la mère est protégée par les dispositions de l'article 341 du code civil contre toute action en recherche de maternité. Le père ne bénéficie d'aucune protection.

Il faudrait néanmoins que l'action soit exercée dans les délais prescrits (deux ans après la naissance, après la cessation des relations des parents ou après la majorité de l'enfant) et que l'enfant n'ait pas fait l'objet d'une adoption plénière puisque celle-ci établit une nouvelle filiation irrévocable. Cette hypothèse se produirait rarement.

Art. L. 146-5 du code de l'action sociale et des familles
Actes de naissance d'origine des enfants adoptés plénièrement
- Communication d'adresses par les administrations

Cet article permet au Conseil national d'accéder à certaines informations.

Il prévoit en premier lieu que, de manière à faciliter la connaissance de leurs origines par les enfants adoptés plénièrement , le procureur de la République communique au Conseil, sur sa demande, les éléments figurant dans l'acte de naissance d'origine des personnes ayant fait l'objet d'une adoption plénière.

En application de l'article 354 du code civil , le jugement d'adoption plénière est transcrit sur les registres de l'état civil. Cette transcription mentionne comme parents de naissance les parents adoptants. L'acte de naissance originaire mentionnant la filiation de naissance, ou l'acte établi dans les conditions de l'article 58 du code civil en cas d'enfant trouvé ou d'enfants dont les parents sont inconnus ou pour lesquels le secret de la naissance a été demandé, est revêtu de la mention « adoption » et annulé. Il ne peut faire l'objet de communication.

L'intéressé peut cependant connaître l'identité de ses parents d'origine en demandant, en application de l'article 29 du nouveau code de procédure civile , une copie du jugement d'adoption en s'adressant au greffe du tribunal qui a rendu la décision.

Les références de ce jugement figurent sur son acte de naissance. En application de l'article 9 du décret n° 62-921 du 3 août 1962 , toute personne majeure ou émancipée peut obtenir copie intégrale de son acte de naissance. Si l'enfant est mineur, la demande doit être effectuée par son représentant légal. Il peut cependant obtenir lui-même une copie intégrale de l'acte sur autorisation du procureur de la République. En cas de refus du procureur, la demande est portée en référé devant le président du tribunal de grande instance.

Les dispositions du présent article ne créent donc pas un droit nouveau à la connaissance des origines. L'acte de naissance annulé peut cependant contenir des informations supplémentaires par rapport à celles figurant sur le jugement, s'agissant notamment des conditions de la remise de l'enfant au service d'aide sociale.

L'Assemblée nationale a complété cet article, sur proposition de la commission et de Mme Feidt, en conférant au Conseil national des prérogatives similaires à celles exercées par le Trésor public en matière de recouvrement des pensions alimentaires : il pourra obtenir des administrations et des organismes sociaux tous renseignements permettant de déterminer l'adresse du père ou de la mère de naissance de l'enfant.

Art. L. 146-6 du code de l'action sociale et des familles
Inopposabilité des délais de consultation de certaines archives publiques

Cet article prévoit que le Conseil pourra consulter librement les dossiers versés aux archives publiques sans que lui soient opposables les délais de communication des archives prévus par la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives.

Il peut s'agir du délai de 30 ans de droit commun prévu à l'article 6 de ladite loi ou les délais spécifiques ayant trait aux informations d'ordre privé fixés à son article 7 . Ces derniers délais s'établissent notamment à 150 ans après la naissance pour les renseignements personnels à caractère médical, 100 ans à compter de l'acte pour les registres d'état civil ou 60 ans à compter de l'acte pour les documents contenant des informations mettant en cause la vie privée.

Art. L. 146-7 du code de l'action sociale et des familles
Secret professionnel

Cet article soumet au secret professionnel sous les peines et dans les conditions fixées aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal, les personnes participant, à quelque titre que ce soit, aux travaux du Conseil.

L'article 226-13 du code pénal sanctionne d'un an d'emprisonnement et de 100.000 F d'amende la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit pat état ou par profession, soit à raison d'une fonction ou d'une mission temporaire. L'article 226-14 délie les personnes du secret dans plusieurs hypothèses, notamment dans les cas où la loi impose ou autorise la divulgation du secret, ce qui sera le cas s'agissant de la révélation aux enfants, ou aux autres personnes visées au 1° de l'article L. 146-2 du code de l'action sociale et des familles, de l'identité des parents de naissance.

Art. L. 146-8 du code de l'action sociale et des familles
Décret d'application

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les conditions d'application du nouveau chapitre du code de l'action sociale et des familles relatif au Conseil national.

Conformément à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 , il précise que les dispositions réglementaires relatives au traitement et à la conservation des données, identifiantes ou non, dont aura à connaître le Conseil seront prises après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Votre commission vous a donc présenté vingt amendements à l'article premier.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié .

Article 2
(art. L. 222-6 du code de l'action sociale et des familles)
Recueil de l'identité de la femme demandant à accoucher anonymement

Cet article prévoit les conditions du recueil de l'identité de la femme demandant à accoucher anonymement.

Le paragraphe I de cet article insère à cet effet un nouvel alinéa au début de l'article L. 222-6 du code de l'action sociale et des familles.

Le projet initial prévoyait que toute femme demandant, lors de son accouchement, la préservation du secret de son admission et de son identité par un établissement de santé serait invitée à consigner cette identité sous pli fermé.

Il précisait que la femme serait informée de ce que le Conseil national pourrait en être destinataire et qu'il pourrait seul divulguer son identité dans les conditions fixées à l'article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles.

La femme aurait été informée de la possibilité pour elle de lever ultérieurement le secret.

Les prénoms donnés à l'enfant ainsi que la date, le lieu et l'heure de la naissance auraient été mentionnés à l'extérieur du pli.

L'ensemble de ces formalités auraient été accomplies sous la responsabilité du directeur de l'établissement de santé.

Le paragraphe II procède à une coordination interne à l'article permettant d'appliquer au nouvel alinéa la règle s'appliquant à l'heure actuelle selon laquelle aucune pièce d'identité ne sera exigée de la femme ni aucune enquête réalisée.

L'Assemblée nationale a modifié l'article sur plusieurs points.

Sur proposition de la commission prenant en compte les amendements présentés par Mme Boisseau et M. Mattei :

- elle a prévu une information de la femme sur les conséquences juridiques de la demande de secret de son identité et sur l'importance pour toute personne de connaître son histoire ;

- elle a prévu que la femme serait invitée à donner des renseignements sur les circonstances de la naissance de l'enfant ;

- elle a posé clairement le principe selon lequel la mère ne serait pas obligée de déférer à l'invitation de communiquer son identité sous pli fermé, en précisant que la mère ne le ferait que si « si elle l'accepte ».

Sur proposition de M. Mattei, l'Assemblée nationale a en outre précisé qu'il serait, le cas échéant, fait mention sur l'enveloppe que les prénoms y étant inscrits ont été choisis par la mère.

L'actuel article L. 222-6 prévoit la gratuité des frais d'accouchement sous X et il garantit à la femme qui le demande ou qui l'accepte un accompagnement psychologique et social par le service de l'aide sociale à l'enfance. Il est précisé qu'aucune pièce d'identité n'est exigée de la femme et qu'il n'est procédé à aucune enquête. Ces dispositions ne sont actuellement applicables qu'aux établissements de santé publics et aux établissements privés conventionnés.

Or, l'application des nouvelles dispositions relatives au recueil d'identité n'est pas limitée à ces établissements. Par le jeu des renvois d'alinéas, l'ensemble des dispositions de l'article, à l'exception de celle relative à la gratuité serait applicables dans tous les établissements. La disposition relative à la gratuité resterait limitée aux établissements publics ou privés conventionnés.

Votre commission vous proposera quatre amendements à cet article.

En premier lieu, elle vous proposera de faire porter l'expression «si elle l'accepte » aussi bien sur les renseignements non identifiants que sur l'identité de la femme. La différence faite par l'Assemblée nationale n'est pas justifiée : la femme ne sera pas contrainte de laisser des renseignements non identifiants et il convient de lui montrer l'intéret de laisser tout son nom que des renseignements non identifiants.

La mère serait invitée à laisser des renseignements sur sa santé et sur celle du père et sur les origines de l'enfant.

La femme devrait être en outre informée, d'une part, qu'elle pourra lever ultérieurement le secret , et, d'autre part, de ce qu'elle a la possibilité, à tout moment, de donner son identité sous le sceau du secret si elle ne l'a pas fait au moment de l'accouchement ainsi que de compléter ultérieurement les renseignements qu'elle a laissés pour l'enfant.

La mention du sexe de l'enfant serait portée sur l'enveloppe.

L'ensemble des informations devraient être données si possible à la femme par les correspondants du Conseil, désignés par les présidents de conseils généraux au sein de leurs services et qui devront être prévenus dès que possible. A défaut, en cas d'impossibilité de les joindre, du fait notamment d'un très court séjour de la mère dans l'établissement de santé, ces formalités seraient effectuées par le personnel de l'établissement de santé, sous la responsabilité de son directeur.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis
(art. L. 224-6 du code de l'action sociale et des familles)
Placement en priorité de l'enfant en famille d'accueil

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de la commission et de M. Blessig, prévoit que pendant la période de deux mois où un enfant est admis comme pupille de l'État à titre provisoire, il est confié par priorité par les services d'aide sociale à l'enfance, à une famille d'accueil .

Les députés ont considéré que l'accueil de l'enfant dans une famille lui donnerait plus de stabilité que l'accueil dans une pouponnière dans laquelle ils le voyait naviguer entre plusieurs équipes de personnels.

L'orientation des enfants doit pourtant revenir aux conseils généraux et, en tout état de cause, les familles d'accueil sont en nombre insuffisant dans de nombreux départements. Il n'est d'ailleurs pas prouvé que l'accueil dans une famille d'un très jeune enfant soit dans tous les cas préférable à l'accueil dans une pouponnière dotée de personnels spécialisés. Des adultes référents sont souvent mis en place pour pallier l'inconvénient de la rotation des personnels. Quoiqu'il en soit, l'enfant devrait quitter sa famille d'accueil pour rejoindre sa famille adoptive, ce qui provoquera une rupture.

Votre commission vous propose de supprimer l'article 2 bis .

Article 3
(art. L. 223-7 du code de l'action sociale et des familles)
Correspondant départemental du conseil national -
Obligation de communication des informations détenues
par les organismes autorisés et habilités pour l'adoption
sur les enfants ayant fait l'objet d'un accouchement anonyme

Cet article met en place un correspondant départemental du Conseil national pour l'accès aux origines personnelles, désigné par le président du conseil général au sein de ses services.

Il réécrit à cet effet l'actuel article L. 223-7 du code de l'action sociale et des familles qui devient l'article L. 223-8 .

Ce correspondant est chargé d'organiser la mise en oeuvre de l'accompagnement psychologique et social de la femme et de recevoir le pli fermé contenant l'identité de la femme. Il communique au Conseil national, sur la demande de celui-ci, tous les renseignements recueillis au moment de la naissance de l'enfant relatifs aux raisons et circonstances de sa remise au service de l'aide sociale à l'enfance ou à un organisme autorisé et habilité pour l'adoption.

L'article précise également que les organismes autorisés et habilités pour l'adoption sont tenus de transmettre au président du conseil général les renseignements dont ils disposent sur l'enfant.

Sur proposition de la commission et de MM. Mattei, Blessig et Warsmann, l'Assemblée nationale a précisé qu'il y aurait deux correspondants par département de manière à assurer la continuité du service rendu.

La présence de deux correspondants ne permettra pas de répondre aux urgences si le personnel des établissements de santé n'est pas lui-même formé à l'accueil des femmes en difficulté.

Sur proposition du gouvernement, l'Assemblée nationale a en outre prévu qu'il reviendrait à ces personnes d'assurer l'information de la femme sur ces droits et sur les renseignements qu'elle peut laisser sur les origines de l'enfant et les raisons de sa remise de l'enfant. L'accomplissement de cette formalité devra d'ailleurs être mentionné au procès verbal de remise de l'enfant à l'aide sociale en application de l'article L. 224-5.

Sur proposition de la commission et de M. Blessig, l'Assemblée nationale a prévu que les correspondants devraient s'assurer de la mise en place d'un accompagnement psychologique de l'enfant . Elle a en outre précisé sur amendement des mêmes auteurs que ces personnes devraient suivre une formation initiale et continue assurée par le Conseil national et faire l'objet d'un suivi de la part de ce dernier.

Elle a enfin précisé les renseignements non identifiants que les correspondants devraient communiquer au Conseil national, à savoir les renseignements relatifs à la santé des père et mère de naissance et à l'histoire originaire de l'enfant .

Votre commission vous proposera un amendement attribuant expressément aux correspondants du Conseil dans le département la mission de recueil de renseignements concernant la santé des parents , les origines de l'enfant, les raisons de sa remise à l'aide sociale à l'enfance ou à un organisme autorisé et habilité pour l'adoption.

En revanche, elle vous proposera un amendement supprimant les dispositions relatives à la communication au Conseil d'informations par les correspondants du Conseil ou par les organismes autorisés et habilités pour l'adoption.

Ces dispositions sont redondantes. En effet, la possibilité pour le Conseil de demander ces informations est en effet déjà mentionnée à l'article L. 146-3 . Par ailleurs, l'article L. 224-7 assigne au président du conseil général, sous l'autorité duquel sont placés les correspondants du Conseil, la mission de communiquer des informations au Conseil.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié .

Article 4
(art. L. 224-5 du code de l'action sociale et des familles)
Suppression de la possibilité pour les parents
de remettre leur enfant âgé de moins d'un an à l'aide sociale
en demandant le secret de leur identité

Cet article supprime la possibilité pour les parents de naissance de demander le secret de leur identité en confiant un enfant de moins d'un an au service de l'aide sociale à l'enfance.

Cette possibilité est inscrite actuellement au 4° de l'article L. 224-5 du code de l'action sociale et des familles. Le projet prévoit en lieu et place que le ou les parents seront informés qu'ils pourront laisser tous renseignements concernant les origines de l'enfant.

Ne pourront donc plus être remis, sans que soit précisé le nom des parents, que les enfants dont la mère a demandé le secret de l'accouchement ou les enfants trouvés de père et mère inconnus.

Le procès verbal de remise de l'enfant devra mentionner que le ou les parents ont reçu l'ensemble des informations prescrites par l'article. Il s'agit, outre de la possibilité de laisser des renseignements concernant l'origine de l'enfant, des informations actuellement listées aux 1° à 3° de l'article, à savoir les mesures d'aides publiques permettant aux parents d'élever leurs enfants, le régime de tutelle des pupilles de l'État et les délais et conditions sous lesquels l'enfant peut être repris par ses parents. Le texte actuel de l'article prévoit l'information des père et mère ou de la personne qui a remis l'enfant.

Sur proposition du gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que doit être mentionné au procès verbal de remise de l'enfant, qu'ont été informés non pas « le ou les parents de l'enfant », comme le prévoyait le projet initial, mais les parents à l'égard de qui la filiation de l'enfant est établie, la mère ou le père de naissance ou la personne qui remet l'enfant. Apparaissent ainsi clairement les différentes possibilités de remise de l'enfant.

Également sur proposition du gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que les raisons et circonstances de la remise de l'enfant au service de l'aide sociale à l'enfance faisaient partie des renseignements non identifiants que les parents devraient être informés pouvoir laisser.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .

Article 4 bis
(art. L. 224-7 du code de l'action sociale et des familles)
Conservation des renseignements sous la responsabilité
du président du conseil général

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du gouvernement, précise l'articulation entre les missions du Conseil national et celles du président du conseil général.

A cet effet, il modifie l'article L. 224-7 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit les modalités de conservation et de consultation des renseignements identifiants ou non concernant les origines d'un enfant remis anonymement à l'aide sociale à l'enfance.

A l'heure actuelle, cet article prévoit que les renseignements non identifiants, transmis par des personnes ayant demandé le secret de leur identité au moment de la remise d'un enfant de moins d'un an au service de l'aide sociale, sont conservés sous la responsabilité du président du conseil général. Au delà d'une interprétation littérale de l'article, il est admis qu'il s'applique également au cas de l'accouchement sous X.

L'article prévoit la consultation de ces renseignements par l'enfant majeur, son représentant légal, s'il est mineur, ou ses descendants en ligne directe majeurs, s'il est décédé. Il précise que l'enfant mineur capable de discernement peut, avec l'accord de son représentant légal, en obtenir communication avec l'assistance d'une personne habilitée à cet effet par le président du conseil général. Les renseignements médicaux ne peuvent être communiqués que par l'intermédiaire d'un médecin désigné par l'intéressé et il n'est pas prévu de les délivrer à un enfant mineur.

Il est prévu que le président du conseil général conserve également l'identité des personnes qui ont souhaité ultérieurement lever le secret de leur identité. Mais rien n'est précisé quant à la communication de cette identité.

Le projet de loi prévoit désormais la conservation, toujours sous la responsabilité du président du conseil général, des renseignements non identifiants ou du pli fermé renfermant l'identité d'une femme ayant accouché sous X. Sont également visés les renseignements sur un enfant transmis au président du conseil général par les organismes autorisés et habilités pour l'adoption en application de l'article L. 223-7 .

Le texte impose en outre la transmission de l'ensemble de ces renseignements au Conseil national sur la demande de celui-ci.

Le texte précise les personnes pouvant consulter les renseignements non-identifiants, à savoir les renseignements relatifs aux origines de l'enfant et les raisons et circonstances de sa remise à l'aide sociale à l'enfance. Ces personnes sont les mêmes que celles pouvant effectuer auprès du Conseil national une demande d'accès à la connaissance des origines en application de l'article L. 146-2 . Si on la compare au texte actuel, la rédaction ne vise donc plus le mineur capable de discernement, mais précise seulement la nécessité pour l'enfant mineur de disposer d'une autorisation des titulaires de l'autorité parentale. Est en outre mentionné le tuteur d'un majeur sous tutelle.

Les dispositions actuelles relatives à la consultation des renseignements médicaux ne sont donc pas modifiées.

Il est précisé en outre qu'en cas de levée du secret de l'identité, celle-ci doit être transmise au Conseil national.

Il ressort de ces dispositions que les personnes à la recherche de leur origine pourront obtenir communication des renseignements non identifiants , soit par l'intermédiaire du Conseil national soit en demandant la consultation de leur dossier en s'adressant directement au président du conseil général.

Votre commission vous proposera quatre amendements à cet article.

Elle vous proposera d'autoriser la communication par les services du département de l'identité des personnes ayant levé le secret ou, selon la doctrine retenue par la commission d'accès à la documentation administrative, n'ayant pas expressément demandé la préservation du secret.

Le Conseil national resterait seul à pouvoir rechercher les parents n'ayant pas levé le secret de leur identité et à communiquer cette identité.

En conséquence, l'identité des personnes ayant levé le secret ne serait transmise au Conseil national qu'à la demande de celui-ci et le dernier alinéa de l'article L. 224-7 sera supprimé.

La mention relative à la communication des renseignements médicaux serait supprimée. Cette communication aurait lieu selon le droit commun, d'ailleurs en train d'évoluer.

Le président du conseil général conserverait dans le dossier de l'enfant les copies des demandes et déclarations effectuées auprès du conseil.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 bis ainsi modifié .

Article 4 ter
(art. L. 225-14-1 du code de l'action sociale et des familles)
Communication des dossiers individuels par les organismes autorisés et habilités pour l'adoption

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de Mme Feidt et de M. Bret, soumet les organismes autorisés et habilités pour l'adoption à l'obligation de communiquer les dossiers individuels qu'ils détiennent aux intéressés en faisant la demande, dans les conditions prévues pour les documents administratifs par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.

La commission d'accès aux documents administratifs avait estimé que les organismes autorisés et habilités pour l'adoption n'étaient pas en tant qu'organismes privés soumis à l'obligation de communication des dossiers individuels.

Votre commission vous proposera un amendement complétant cet article par un paragraphe II , insérant dans le code de l'action sociale et des familles un article L. 225-14-2 .

Cet article soumettrait en premier lieu les organismes autorisés et habilités pour l'adoption à la loi du  3 janvier 1979 sur les archives. Les dossiers détenus par ces organismes pourraient ainsi être consultable selon les délais prévus par la loi, à savoir, actuellement, 60 ans pour les informations à caractère privé et 150 ans pour les informations à caractère médical.

L'article prévoit en second lieu le transfert au président du conseil général des dossiers détenus par des organismes autorisés et habilités pour l'adoption qui viendraient à cesser leur activité.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ter ainsi modifié .

Article 5
(Titre IV du livre V du code de l'action sociale et des familles)
Application de la loi à Mayotte

Cet article prévoit l'application de la loi à Mayotte.

Le paragraphe A crée un nouveau chapitre premier relatif aux origines personnelles dans le titre IV du livre V du code de l'action sociale et des familles. Il renumérote en conséquence les actuels chapitres Ier à IV dudit titre, respectivement en chapitres II à V et il opère les coordinations internes rendues nécessaires par la renumérotation subséquente des articles.

Le paragraphe III du A rend applicable à Mayotte les articles L. 146-1 à L. 146-8 relatifs au Conseil national.

Le paragraphe IV du A reprend dans un article L. 543-14 , en les adaptant aux institutions locales, les dispositions relatives à l'accouchement sous X et aux correspondants du Conseil national. L'article L. 222-6 du code de l'action sociale et des familles n'est en effet pas applicable à Mayotte.

Le paragraphe B rend applicable à Mayotte les dispositions des articles 2 bis du projet de loi relatives au placement prioritaire des enfants en famille d'accueil et 4 supprimant la possibilité de remettre à l'aide sociale sous le secret un enfant de moins d'un an.

Votre commission vous proposera à cet article six amendements ayant pour objet de retranscrire dans le texte applicable à Mayotte les modifications introduites pour la métropole. Ces amendements tiennent également compte des modifications statutaires intervenues du fait de la loi du 11 juillet 2001 quant à l'organe exécutif de la collectivité. Les fonctions exécutives de la collectivité seront en effet assurées par le préfet jusqu'en 2004 puis par le président du conseil général.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié .

Article 6
(Titre V du livre V du code de l'action sociale et des familles)
Application de la loi aux îles Wallis et Futuna

Cet article prévoit l'application de la loi à Wallis et Futuna. L'Assemblée territoriale, consultée le 20 octobre 2001 selon la procédure d'urgence, n'a pas rendu d'avis.

Le paragraphe A crée un nouveau chapitre premier relatif aux origines personnelles dans le titre V du livre V du code de l'action sociale et des familles. Il renumérote en conséquence l'actuel chapitre unique composant ce titre et opère les coordinations internes rendues nécessaires par la renumérotation subséquente des articles.

Le paragraphe II du A rend applicable à Wallis et Futuna les articles L. 146-1 à L. 146-8 relatifs au Conseil national.

Il reprend ensuite dans un article L. 551-2 , en les adaptant aux institutions locales, les dispositions relatives à l'accouchement sous X et aux correspondants du Conseil national. L'article L. 222-6 du code de l'action sociale et des familles n'est en effet pas applicable à Wallis et Futuna.

Le paragraphe B rend applicable à Wallis et Futuna les dispositions des articles 2 bis du projet de loi relatives au placement prioritaire des enfants en famille d'accueil et 4 supprimant la possibilité de remettre à l'aide sociale sous le secret un enfant de moins d'un an.

Votre commission vous proposera à cet article cinq amendements ayant pour objet de retranscrire dans le texte applicable à Wallis et Futuna les modifications introduites pour la métropole.

Est également effectuée une adaptation de l'article L. 224-1 relatif aux organes chargés de la tutelle des pupilles de l'Etat qui n'avait pas été effectuée par l'ordonnance du 21 décembre 2000 portant codification du code de l'action sociale et des familles.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié .

Article 7
(Titre VI du livre V du code de l'action sociale et des familles)
Application de la loi à la Polynésie française

Cet article prévoit l'application de la loi en Polynésie française. L'Assemblée de la Polynésie française, consultée le 13 octobre 2000, selon la procédure d'urgence, a rendu un avis favorable le 4 octobre 2001, sous réserve que soient apportées des modifications terminologiques.

L'Assemblée de la Polynésie française a néanmoins souhaité, à cette occasion, que les dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives au statut des pupilles de l'Etat et aux procédures d'adoption soient adaptées pour répondre aux spécificités polynésienne.

Le paragraphe A crée un nouveau chapitre premier relatif aux origines personnelles dans le titre VI du livre V du code de l'action sociale et des familles. Il renumérote en conséquence l'actuel chapitre unique composant ce titre et opère les coordinations internes rendues nécessaires par la renumérotation subséquente des articles.

Le paragraphe II du A rend applicable en Polynésie française les articles L. 146-1 à L. 146-8 relatifs au Conseil national, sous réserve de certaines adaptations.

Il reprend ensuite, dans un article L. 561-2 , en les adaptant aux institutions locales, les dispositions relatives à l'accouchement sous X. L'article L. 222-6 du code de l'action sociale et des familles n'est en effet pas applicable en Polynésie.

Le paragraphe B rend applicable Polynésie française les dispositions des articles 2 bis du projet de loi relatives au placement prioritaire des enfants en famille d'accueil et 4 supprimant la possibilité de remettre à l'aide sociale sous le secret un enfant de moins d'un an.

Le paragraphe C prévoit la passation d'une convention entre l'Etat et la Polynésie française pour régler les modalités de transmission des données au Conseil national, de manière à respecter les compétences locales.

Votre commission vous proposera à cet article six amendements.

Ces amendements ont pour objet de retranscrire dans le texte applicable en Polynésie française les modifications introduites pour la métropole.

Ils ont également pour objet de corriger des erreurs et omissions résultant de la codification du code de l'action sociale et des familles par l'ordonnance du 21 décembre 2000 . Cette ordonnance avait notamment assimilé le président du conseil général, agissant en tant qu'exécutif du département, au président de l'Assemblée de la Polynésie française alors que les fonctions exécutives de la collectivité sont dévolues en Polynésie au président du Gouvernement. Est également effectuée une adaptation de l'article L. 224-1 relatif aux organes chargés de la tutelle des pupilles de l'Etat, la modification de l'appellation assemblée territoriale par celle d'Assemblée de la Polynésie française et de celle de service de l'aide sociale à l'enfance par service chargé de l'aide sociale à l'enfance.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .

Article 8
(Titre VII du livre V du code de l'action sociale et des familles)
Application de la loi à la Nouvelle-Calédonie

Cet article prévoit l'application de la loi en Nouvelle-Calédonie. Une consultation a été effectuée le 20 octobre 2000 mais aucun avis n'a été rendu.

Le paragraphe A crée un nouveau chapitre premier relatif aux origines personnelles dans le titre VII du livre V du code de l'action sociale et des familles. Il renumérote en conséquence l'actuel chapitre unique composant ce titre et opère les coordinations internes rendues nécessaires par la renumérotation subséquente des articles.

Le paragraphe II du A rend applicable en Nouvelle-Calédonie les articles L. 146-1 à L. 146-8 relatifs au Conseil national, sous réserve de certaines adaptations.

Il reprend ensuite, dans un article L. 571-2 , en les adaptant aux institutions locales, les dispositions relatives à l'accouchement sous X. L'article L. 222-6 du code de l'action sociale et des familles n'est en effet pas applicable en Nouvelle-Calédonie.

Le paragraphe B rend applicable en Nouvelle-Calédonie les dispositions des articles 2 bis du projet de loi relatives au placement prioritaire des enfants en famille d'accueil et 4 supprimant la possibilité de remettre à l'aide sociale sous le secret un enfant de moins d'un an.

Le paragraphe C prévoit la passation d'une convention entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie pour régler les modalités de transmission des données au Conseil national, de manière à respecter les compétences locales.

Votre commission vous proposera à cet article cinq amendements.

Ces amendements ont pour objet de retranscrire dans le texte applicable en Nouvelle-Calmédonie les modifications introduites pour la métropole.

Est également effectuée une adaptation de l'article L. 224-1 relatif aux organes chargés de la tutelle des pupilles de l'Etat.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .

Article 9
(art. 13 de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000)
Application Outre mer de la loi relative au défenseur des enfants

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de Mme Christiane Tubira-Delannon, étend dans les territoires et collectivités d'outre-mer la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 relative au défenseur des enfants.

Il insère à cet effet, dans la loi du 6 mars 2000, un article 13 composé de trois paragraphes prévoyant, le premier, l'application de la loi à Mayotte, le deuxième son application à Wallis et Futuna, et le troisième, son application en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Les lois portant création d'une autorité administrative indépendante, telles la Commission nationale informatique et liberté ou le Conseil supérieur de l'audiovisuel, n'ont pas été considérées comme des lois de souveraineté applicables outre-mer.

La saisine du Défenseur des enfants par les ressortissants des collectivités d'outre-mer exige donc une extension dans ces collectivités de la loi du 6 mars 2000.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi organique.

TABLEAU COMPARATIF
ÉTUDE D'IMPACT
ANNEXE

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ÉTUDE D'IMPACT
DU PROJET DE LOI RELATIF
À L'ACCÈS AUX ORIGINES PERSONNELLES

AVANTAGES ATTENDUS

Le projet de loi organise le recueil et la conservation des données relatives aux personnes qui ont demandé le secret de leur identité, en créant un Conseil national pour l'accès aux origines (CNAOP). Cette autorité administrative organise la levée du secret lorsqu'il est saisi d'une demande d'accès à ses origines personnelles formulée par l'enfant, son ou ses représentants légaux pendant sa minorité ou ses descendants après son décès.

Le CNAOP en liaison avec les départements qui conservent leurs compétences actuelles, facilite l'accès aux origines personnelles, met en oeuvre la recherche des parents de naissance pour recueillir leur consentement à la levée du secret et propose s'il y a lieu, la mise en oeuvre d'une médiation ou d'un accompagnement psychologique aux personnes concernées. Le projet de loi tend à remplacer l'accouchement anonyme par un accouchement dans le secret, la femme est invitée à consigner son identité dans un pli fermé. En revanche, la possibilité qu'avaient des parents, en vertu du 4 ^° de l'article L224-5 du code de l'action sociale et de la famille, de demander le secret de leur identité lorsque leur enfant de moins d'un an était admis comme pupille par l'aide sociale à l'enfance et qui concerne environ une dizaine d'enfants par an, est supprimée.

Le CNAOP est également investi d'une mission d'information à l'égard des départements et de formation des personnels concernés.

Ces dispositions sont destinées à permettre aux enfants d'accéder à une connaissance de leurs origines dès lors que les parents ont donné leur accord sur une levée du secret.

Elles réalisent la transposition en droit interne français de l'article 7-1 de la Convention Internationale des Droits de l'enfant, qui reconnaît le droit de l'enfant à connaître ses parents dans la mesure du possible.

Elles sont de nature à apporter une réponse à la souffrance des personnes en quête de leur histoire originaire qui sont de plus en plus nombreuses aujourd'hui à se manifester pour réclamer un dispositif homogène et clairement identifiable.

IMPACT SUR L'EMPLOI

Le projet ne comporte pas d'incidence directe sur l'emploi. Il convient, néanmoins, d'indiquer que le fonctionnement du Conseil nécessitera le recrutement de professionnels qualifiés. Le conseil sera assisté d'un service dirigé par un secrétaire général ; il comprendra notamment un juriste, un travailleur social, un psychologue et des secrétaires. Par ailleurs il devra faire appel à des personnes qualifiées en matière de recherche des origines, d'accompagnement psychologique et de médiation.

INCIDENCES FINANCIÈRES

L'enquête statistique périodique conduite par la Direction générale de l'action sociale sur les pupilles et anciens pupilles de l'Etat indique qu'en 1997, 629 enfants dont la filiation n'est pas établie ou inconnue (1 ^° de l'article L. 224-4 du code de l'action sociale et de la famille), ont été admis en qualité de pupilles de l'Etat. En dehors des pupilles de l'Etat concernés, il existe une population adulte sans filiation établie, susceptible d'être intéressée par une recherche de ses origines. En outre, selon le ministère des affaires étrangères, 4000 enfants entrent chaque année sur le territoire national, dans le cadre de l'adoption internationale. Par la suite, plusieurs d'entre eux peuvent également être concernés par une recherche de leurs origines. Dans ces conditions, le volume de l'activité auquel le Conseil sera confronté est délicat à estimer avec précision. Compte tenu du nombre actuel de personnes intéressées, on peut estimer que le flux de demandes à traiter par la nouvelle instance sera de quelques milliers par an.

Les moyens de fonctionnement du Conseil devront, initialement, être limités et pourront être ajustés en fonction de son activité.

IMPACT EN TERME DE FORMALITÉS ADMINISTRATIVES

Dans le cadre de la procédure de l'accouchement secret, instauration de la possibilité pour la femme qui accouche et qui a demandé le secret, de consigner son identité dans un pli fermé (art. 2-II) ; remise de ce pli au correspondant du conseil désigné par le PCG du département concerné (art. 2-III) ; transmission au conseil par les correspondants départementaux, en copie, des plis fermés, des levées de secret, des demandes d'accès aux origines, des déclarations d'identité des proches parents des parents de naissance.

CONSÉQUENCES EN TERMES DE COMPLEXITÉ DE L'ORDRE JURIDIQUE

Ø Aménagement de l'accouchement secret (article L. 222-6) et insertion d'un chapitre « CNAOP » dans le code de la famille et de l'aide sociale, afin de créer les conditions de la réversibilité du secret si la femme le souhaite ultérieurement.

Ø Abrogation du 4° de l'article L. 224-5 du CFAS, permettant à des parents dont l'enfant de moins d'un an était recueilli par l'ASE comme pupille de l'Etat, de demander le secret de leur identité.

* ¹ Voir rapport de M. Robert Del Picchia, n° 65, 2000-2001.

* ² Haut conseil de la population et de la famille, Conseil supérieur de l'aide sociale, Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale et organes de coordination en matière d'aide sociale d'urgence et de prévention et de lutte contre les exclusions.