B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Près d'une soixantaine d'amendements de fond ont été élaborés après les auditions réalisées au printemps auxquelles ont bien voulu s'associer des collègues de tous les groupes.
Ces amendements se déclinent en quatre thèmes.
1. Apporter plus de garanties et une meilleure reconnaissance de leur rôle aux associations gestionnaires
• Tout d'abord, il vous est proposé de refuser le principe du passage d'un système d'autorisation permanente à un dispositif d'autorisation renouvelable tous les dix ans .
Tout d'abord, parce que le système de l'autorisation renouvelable fait peser une incertitude juridique trop forte sur l'avenir des établissements.
Certes, le Gouvernement fait valoir que le renouvellement s'apparente à une simple « clause de revoyure » : son objectif serait d'imposer le principe d'un rendez-vous régulier pour procéder à un réexamen de la situation de l'établissement, sur la base de l'évaluation externe réalisée tous les dix ans. Le Gouvernement souligne en outre que le renouvellement se ferait par approbation tacite alors que l'autorisation initiale est délivrée sur approbation expresse.
La réalité est que l'établissement ou le service pourra se voir remis en cause tous les dix ans s'il ne respecte pas quatre catégories de conditions, à savoir : les objectifs du schéma d'organisation social et médico-social révisé tous les cinq ans ; les règles minimales d'organisation et de fonctionnement du secteur ; un coût de fonctionnement excessif par rapport à la moyenne des autres établissements de même catégorie ; le non-respect de l'enveloppe annuelle de financement.
Les établissements sociaux et médico-sociaux ont le sentiment de passer d'un système d'autorisation à durée indéterminée à un mécanisme d'autorisation précaire renouvelable sur des critères incertains .
Le second risque est que les nouveaux projets d'investissement trouvent plus difficilement un financement ou que le coût des emprunts soit renchéri par l'imputation d'une « prime de risque ».
Certes, le ministère fait valoir que le secteur sanitaire obéit lui aussi à une logique d'autorisation renouvelable : mais il ne faut pas oublier que les établissements sanitaires fonctionnent avec l'aide d'un plateau technique donnant lieu à des prestations tarifiées à l'acte : l'amortissement des équipements est donc plus rapide que dans un établissement pour personnes âgées ou pour personnes handicapées où les investissements sont principalement des investissements en terrain et en bâtiment, amortis sur une longue durée.
La commission a donc choisi de rétablir le principe de l'autorisation à durée indéterminée, tout en l'assortissant de la faculté pour l'autorité compétente -Etat, département ou assurance-maladie- d'effectuer de sa propre initiative, au vu des résultats des évaluations ou d'informations extérieures, le contrôle du respect de trois points : les normes minimales d'organisation et de fonctionnement, un coût de fonctionnement non excessif, le respect de l'enveloppe de financement annuel.
Il n'est pas maintenu de condition relative au contrôle de conformité par rapport au schéma d'organisation, parce que l'établissement n'est pas en mesure de maîtriser ce paramètre.
• Les associations seront également concernées par un autre amendement qui vise à mieux distinguer la notion d'institution sociale et médico-sociale et de celle d'établissement ou service social et médico-social : les établissements ou services sociaux et médico-sociaux présentent la particularité de n'être pas tous constitués en personne morale : un établissement, au sens de la loi, est une installation pouvant donner lieu à un hébergement, ce qui n'est pas le cas des services. Une même association peut donc gérer plusieurs établissements ou services parfois de nature différente.
Il vous sera donc proposé de qualifier « d'institution sociale et médico-sociale » tout organisme de droit public ou privé gestionnaire de manière permanente d'un établissement ou service.
Il est important que les associations gestionnaires notamment puissent être qualifiées à part entière d'institutions sociales et médico-sociales, ce qui s'inscrit selon votre rapporteur dans l'esprit de la loi fondatrice du 30 juin 1975.
• Concernant la nouvelle procédure d'évaluation des établissements et services , il importe de souligner que votre commission a approuvé sans restriction le principe d'une évaluation externe, tous les dix ans , car cette procédure apparaît comme le seul moyen pour les autorités compétentes, notamment pour les départements, de disposer d'une expertise « objective » sur la qualité des prestations et les pratiques professionnelles au sein d'un établissement.
Votre commission, en revanche, a estimé nécessaire de prévoir que l'évaluation externe ne pourra avoir lieu que si, ont été préalablement édictées au sein du secteur concerné, un certain nombre de références en matière de bonnes pratiques professionnelles faisant l'objet d'un consensus sous le contrôle du futur Conseil national de l'Evaluation.
Par ailleurs, elle a souhaité que le Conseil national de l'Evaluation soit chargé de valider et non pas d'élaborer les instruments d'évaluation des bonnes pratiques professionnelles sur le terrain : le terme « élaborer » laisse par trop à penser que le Conseil pourrait imposer ses « recommandations » proprio motu sans un travail préalable de réflexion avec les secteurs concernés. Le terme « valider » illustre bien la démarche consistant, à s'appuyer sur les grilles d'évaluation effectuées sur le terrain pour définir un cadre commun d'évaluation applicable à l'ensemble des établissements d'un même catégorie.