N° 37
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 octobre 2001 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, rénovant l' action sociale et médico-sociale ,
Par M. Paul BLANC,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Jean-René Lecerf, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Valérie Létard, MM. Jean Louis Masson, Serge Mathieu, Mmes Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 e législ.) : 2559 , 2881 et T.A. 632
Sénat : 214 rect. (2000-2001)
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Politique sociale . |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale est le résultat d'un intense travail d'élaboration et de concertation qui aura duré près de cinq ans depuis l'annonce qui en avait été faite, en octobre 1996, devant la section sociale du comité national de l'organisation sanitaire et sociale par M. Jacques Barrot, alors ministre du travail et des affaires sociales.
Il est vrai que la rénovation de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 qui régit le fonctionnement de près de 24.000 établissements et services sociaux et médico-sociaux et implique à la fois l'Etat, l'assurance maladie et, depuis 1986, l'ensemble des départements, était une tâche ardue.
Le texte soumis à votre examen ne constitue pas une révolution pour le secteur social et médico-social : il en respecte les grands équilibres ; il perfectionne les procédures plus qu'il ne les simplifie ; il procède par ajout plutôt que par soustraction sur un dispositif qui a fait ses preuves depuis 25 ans.
Votre commission se félicite que le travail déjà bien avancé par M. Jacques Barrot sous le Gouvernement de M. Alain Juppé ait pu être repris et complété par l'actuel Gouvernement tant il est vrai que le secteur social et médico-social, par ses enjeux, transcende les clivages politiques.
Votre commission a pu seulement regretter que ce projet n'ait pu être assorti en parallèle, comme cela avait été le cas en 1975, d'une seconde loi qui puisse devenir une véritable loi de programme pour les personnes handicapées, afin de répondre à leur aspiration d'une meilleure intégration à la société ; elle a remarqué aussi que le nouveau projet de loi n'avait pas été utilisé pour donner plus d'autonomie aux départements dans la maîtrise de leurs choix en matière de politique d'aide sociale, compétence qui leur a pourtant été transférée en 1983 avec un succès certain.
Cela étant, votre commission a approuvé les grandes options du projet de loi, y compris les innovations -venant au demeurant de tous les groupes politiques- introduites par l'Assemblée nationale, qui a approuvé à l'unanimité le texte en février 2001.
Parmi ces orientations, il convient de se féliciter du renforcement sensible des droits des usagers replacés au centre de la vie des établissements, des conditions mises à la création de nouvelles structures, de l'amélioration des schémas d'organisation sociale et médico-sociale, de l'accent mis sur la coopération entre établissements et services et, enfin, de l'instauration de procédures d'évaluation, interne et externe, de la qualité des prestations.
Pour autant, votre commission a considéré que le débat au Sénat devrait permettre d'évoluer en particulier sur trois points : le régime de renouvellement obligatoire des autorisations, tous les dix ans, apparaît comme générateur de trop d'incertitudes juridiques et financières pour les institutions sociales et médico-sociales ; les dysfonctionnements de la procédure d'agrément des conventions collectives nécessitent une modernisation dans le sens d'une plus grande transparence ; les insuffisances de l'accès des adultes handicapés au monde du travail exigent de mieux prendre en compte l'accompagnement social et médico-social qui doit précéder et suivre l'accès à l'emploi.
Aussi, votre commission vous proposera-t-elle de revenir à un régime d'autorisation sans limitation de durée, assorti d'un régime de contrôle plus strict.
En outre, elle demandera que les pouvoirs publics se prononcent sur un taux d'évolution prévisionnel de la masse salariale dans le secteur social et médico-social ainsi que l'intégration des équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR) au rang des établissements et services médico-sociaux.
Dans ces conditions, ce projet de loi complété par les nombreux autres amendements de votre commission, pourrait être adopté afin de donner une impulsion nouvelle à la loi du 30 juin 1975 et à tous ceux qui interviennent en faveur des personnes en situation difficile dans le cadre juridique fixé il y a maintenant un quart de siècle.
I. UN PROJET DE LOI LONGUEMENT PRÉPARÉ POUR UN SECTEUR D'INTERVENTION QUI IMPLIQUE DE NOMBREUX INTERVENANTS
La loi n° 75-535 relative aux institutions sociales et médico-sociales porte sur les règles de création et d'extension, de fonctionnement et de financement des établissements et services sociaux et médico-sociaux qu'ils soient publics ou privés : ces organismes prennent en charge diverses catégories de publics et impliquent de multiples intervenants.
A. LE POIDS DE L'ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE
1. Un secteur accueillant des publics divers
Le secteur social et médico-social représente une constellation d'institutions : plus de 20.000 établissements au sens strict auquel il faut ajouter près de 2.000 services sociaux et médico-sociaux accueillent 1,2 million de personnes et emploient 400.000 salariés.
Avec 53 % des effectifs pris en charge, le secteur des personnes âgées est majoritaire.
Viennent ensuite les personnes handicapées qui représentent près de 40 % de la capacité d'accueil dont 22 % pour les enfants handicapés et 14 % pour les adultes.
Sont prises en charge également les personnes et familles en difficulté relevant du réseau d'hébergement d'urgence et de réadaptation sociale, soit 3 % des effectifs, et enfin les mineurs relevant de l'aide sociale à l'enfance, soit 4,3 % des effectifs.
Les établissements et services sociaux et médico-sociaux
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Nombre d'établissements ou services |
Capacité d'accueil ou effectifs suivis |
|
|
Personnes âgées |
11.500 |
641.200 |
|
Sections hospice-maison de retraite des hôpitaux publics |
845 |
97.655 |
|
Hospices et maisons de retraite publics |
1.544 |
115.979 |
|
Hospices et maisons de retraite privés |
3.472 |
190.916 |
|
Logements-Foyers |
2.932 |
155.365 |
|
Autres établissements autonomes |
170 |
3.533 |
|
Etablissements d'hospitalisation privés |
22 |
1.801 |
|
Total |
8.985 |
565.249 |
|
Soins à domicile |
1.477 |
56.135 |
|
Adultes handicapés |
||
|
Foyer d'hébergement pour handicapés adultes |
1.236 |
39.497 |
|
Maison d'accueil spécialisée |
297 |
11.774 |
|
Foyer de vie pour handicapés |
892 |
30.022 |
|
Foyer à double tarification pour adultes handicapés lourds |
191 |
6.427 |
|
Total |
2.616 |
87.720 |
|
Centre d'aide par le travail (CAT) |
1.313 |
88.985 |
|
Centre de rééducation, réadaptation et formation professionnelle |
84 |
9.477 |
|
Enfants handicapés |
||
|
Etablissement pour enfants déficients intellectuels |
1.194 |
73.518 |
|
Etablissement pour enfants polyhandicapés |
132 |
4.057 |
|
Instituts de rééducation pour enfants déficients moteurs |
345 |
16.880 |
|
Etablissement |
125 |
7.767 |
|
Etablissement pour enfants déficients sensoriels |
138 |
11.777 |
|
Total |
1.934 |
113.999 |
|
Centre médico-psycho-pédagogique |
532 |
104.081 |
|
Centre d'action médico-sociale précoce |
215 |
17.905 |
|
Service d'éducation spéciale et de soins à domicile |
18.273 |
|
|
Aide sociale à l'enfance |
||
|
Foyers de l'enfance et villages d'enfants |
216 |
10.246 |
|
Maisons d'enfants à caractère social |
1.126 |
41.695 |
|
Adultes et familles en difficulté |
||
|
Centres d'hébergement et de réinsertion sociale |
745 |
29.009 |
|
Centres non conventionnés à l'aide sociale |
111 |
4.111 |
|
Structures d'accueil mère-enfant |
138 |
4.510 |
|
Foyers de jeunes travailleurs |
550 |
51.000 |
|
TOTAL GENERAL |
20.042 |
1.202.395 |
Sources DREES : données disponibles au 1 er janvier 1998
L'action sociale et médico-sociale représente un secteur institutionnel lourd, qui a atteint une masse critique conséquente : cela explique que ce projet de loi comprenne beaucoup de dispositions techniques.