Proposition de loi organique relative aux lois de finances

CHAPITRE II :

DES DISPOSITIONS DES LOIS DE FINANCES

ARTICLE 31

Le contenu de la loi de finances de l'année

Commentaire : le présent article définit le contenu de la loi de finances de l'année et précise celui de chacune de ses deux parties.

En première lecture, le Sénat a apporté de nombreux changements à cet article, destinés soit à tenir compte d'autres amendements (vote sur les prélèvements sur recettes, évaluation des fonds de concours, réintroduction des budgets annexes et des comptes spéciaux, introduction de dispositions comptables), soit à compléter le texte de l'Assemblée nationale (vote sur un plafond de variation nette de la dette de l'Etat), soit à en modifier le contenu (vote par mission, transformation des modalités de fixation des plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat).

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a, en deuxième lecture, repris l'essentiel de ces modifications, à commencer par l'adoption d'un plafond de variation nette de la dette négociable de l'Etat en première partie. Elle a néanmoins adopté six amendements, qualifiés d' « ajustements » par notre collègue député Didier Migaud, dans son rapport de deuxième lecture, tendant :

• à prévoir un vote sur chacun des prélèvements sur recettes et à coordonner le texte adopté avec le déplacement à l'article 5 de leur mention ; par ailleurs l'Assemblée nationale a supprimé le monopole que revenait à donner la présence en première partie de la détermination du régime des prélèvements sur recettes, considérant que le domaine partagé des lois de finances et des lois ordinaires prévu au 6° du II du présent article incluait la détermination du régime desdits prélèvements ;

• à rétablir le vote en première partie sur le plafond total des emplois rémunérés par l'Etat ; à introduire en deuxième partie dans le vote global sur les plafonds d'autorisation d'emplois la fixation des autorisations applicables aux budgets annexes ;

• à faire référence aux opérations de trésorerie prévues à l'article 26 plutôt qu'à celles prévues à l'article 25 ;

• à introduire le vote en deuxième partie de loi de finances d'un vote des plafonds de reports par programme pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux ;

• à faire figurer en deuxième partie plutôt qu'en première partie les opérations de reprise de dettes de tiers par l'Etat ; le gouvernement a émis un avis de sagesse sur cet amendement, considérant que de telles dispositions trouvaient mieux leur place en première partie ;

• à introduire un III nouveau précisant le domaine obligatoire des lois de finances.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La plupart des amendements adoptés par l'Assemblée nationale apportent des précisions heureuses, qu'il s'agisse des modifications portant sur les opérations de trésorerie ou sur les prélèvements sur recettes, ou bien de la définition du domaine obligatoire des lois de finances.

De même, l'introduction en loi de finances d'un plafond de reports de crédits par programme vient compléter le mécanisme adopté par le Sénat en matière de reports de crédits dans la bonne direction, celle du compromis entre la souplesse pour les gestionnaires et le respect de l'autorisation parlementaire.

Votre rapporteur ne remettra pas en cause la réintroduction en première partie d'un vote sur le total des autorisations des emplois rémunérés par l'Etat. Il comprend l'intention de l'Assemblée nationale de considérer ce plafond total comme un élément de l'équilibre, dans la mesure où elle a rétabli, à l'article 7, un lien entre les crédits du titre des dépenses de personnel et lesdits plafonds. Le débat de première partie pourra donc porter sur la fonction publique en général, tandis que le vote du tableau des autorisations d'emplois en deuxième partie sera l'occasion d'une part de tirer les conséquences sur les emplois des votes intervenus sur les crédits lors de l'examen des missions, d'autre part d'identifier les arbitrages réalisés entre les différents départements ministériels par le gouvernement.

En revanche, le transfert de la première à la deuxième partie des dispositions relatives aux reprises de dettes peut sembler plus discutable. Tout d'abord, il convient de noter que ces reprises auront un impact sur le montant de la dette de l'Etat. Certes, l'expression « dette négociable » retenu pour le plafond de variation de la dette voté en première partie semble exclure les reprises de dettes, mais ces dernières peuvent, par le biais de rachats par exemple, se transformer en une telle dette. Par ailleurs, les opérations de reprises de dettes constitueront un élément essentiel du tableau de financement lui aussi adopté en première partie. Enfin, il convient de noter que, sur ce sujet technique, le gouvernement partage l'opinion du Sénat comme en témoignent les avis favorables sur le déplacement en première partie émis par le gouvernement au Sénat en première lecture, et, a contrario , de sagesse sur le re-déplacement en deuxième partie émis à l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur vous proposera donc un amendement tendant à faire figurer en première partie les opérations de reprises de dettes de tiers par l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 32

Le contenu des lois de finances rectificatives

Commentaire : le présent article définit le contenu et les règles de présentation applicables aux lois de finances rectificatives.

En première lecture, le Sénat a précisé, outre une coordination dans les renvois, que les modifications apportées par les lois de finances rectificatives aux dispositions de la loi de finances initiale s'opèrent sous réserve des autres dispositions de la loi organique, et a supprimé, au profit d'un article spécifique (l'article 34 bis ), la mention de la ratification en loi de finances rectificative des modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a repris la première précision apportée par le Sénat.

Cependant, par coordination avec la suppression de l'article 34 bis , remplacé par des dispositions ad hoc , elle a réintroduit, à l'initiative du rapporteur de la commission spéciale, la ratification des mouvements de crédits opérés par décrets d'avance.

Enfin, ainsi qu'à l'article 31, elle a défini le domaine obligatoire des lois de finances rectificative, à savoir la fixation des plafonds de dépenses et leurs conséquences sur l'équilibre budgétaire.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Par coordination avec sa position sur les ratifications des mouvements de crédits et la suppression de l'article 34 bis , votre rapporteur ne vous proposera pas de revenir sur la rédaction de l'Assemblée. De même, il vous proposera de retenir les précisions adoptées par elle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33

Les conditions du transfert d'une ressource de l'Etat
vers une autre personne morale

Commentaire : le présent article prévoit que l'affectation d'une ressource de l'Etat à une autre personne morale doit faire l'objet d'une disposition de loi de finances.

En première lecture, à l'initiative de notre collègue Yves Fréville, le Sénat, malgré un avis défavorable du gouvernement, et sur un avis de sagesse de sa commission des finances ^{5 ( * )} , a adopté un amendement tendant à étendre le monopole des lois de finances pour l'affectation d'une ressource de l'Etat à la ré-affectation ultérieure de celle-ci. Il s'agissait en quelque sorte de créer un droit de suite de la loi de finances sur ce qui aurait été à un moment ou un autre des ressources de l'Etat.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du rapporteur de sa commission spéciale, et sur avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a, en deuxième lecture, supprimé cet ajout apporté par le Sénat.

Notre collègue député Didier Migaud a avancé deux arguments pour justifier cette suppression. D'une part, il considère qu'un tel droit de suite serait techniquement difficile à mettre en place dans la mesure où il imposerait de suivre en permanence les anciennes ressources de l'Etat. D'autre part, il a considéré qu'un tel monopole des lois de finances excéderait l'habilitation donnée au législateur organique et se risquerait donc à une annulation pour non conformité à la Constitution de la part du Conseil constitutionnel. Le gouvernement a dit partager cette argumentation.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Si l'argument de la difficulté technique peut se comprendre ^{6 ( * )} , le second avait fait l'objet d'un échange nourri au Sénat. De ce débat, il résultait le désir de la Haute Assemblée de voir trancher le Conseil constitutionnel sur cette question de démocratie importante, dans la mesure où l'ajout en cause était parfaitement détachable du reste de l'article 33. En effet, le début du présent article limite le monopole d'affectation des lois de finances aux ressources de l'Etat, ce qui entre bien dans le champ de l'habilitation organique.

Cependant, votre rapporteur, tout en regrettant que cette audace sans grands risques n'ait pas été tentée, ne peut que maintenir les doutes qui avaient été les siens lors de l'examen au Sénat, ne vous proposera pas de revenir au texte adopté par ce dernier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34

Le contenu de la loi de règlement

Commentaire : Le présent article définit le contenu de la loi de règlement.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements au présent article, présentés par le rapporteur de la commission spéciale, notre collègue député Didier Migaud. Ces amendements ne modifient pas de manière substantielle le texte adopté par le Sénat pour cet article, et visent à en préciser la rédaction.

Ainsi, l'Assemblée nationale a souhaité préciser le domaine de la loi de règlement au regard des comptes de l'Etat, considérant qu'il convenait de limiter les votes du Parlement au compte de résultat et au bilan, étant entendu que la loi de règlement approuve le bilan après affectation, ainsi que ses annexes.

Le texte transmis par l'Assemblée nationale prévoit que la loi de règlement devra, le cas échéant, ratifier les modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances afférente à cette année. Cette mention avait été supprimée par le Sénat en première lecture, dès lors que celui-ci avait introduit un article 34 bis prévoyant que « toutes les modifications de crédits opérées par voie administrative en application des dispositions de la présente loi organique sont soumises à la ratification du Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée ». La suppression de cet article par l'Assemblée nationale rend donc nécessaire une mention explicite de la ratification des modifications de crédits apportées par décret d'avance. L'Assemblée nationale a également prévu que la loi de règlement puisse majorer, pour chaque compte spécial, le montant du découvert autorisé au niveau du découvert constaté.

Enfin, l'Assemblée nationale mentionne que la loi de règlement peut comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur les finances publiques, ainsi qu'à la comptabilité de l'Etat et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics. Le Sénat avait introduit dans son article 1 ^er A une formule générale indiquant que toutes les lois de finances peuvent comporter ces dispositions. L'Assemblée nationale ayant supprimé cet alinéa, il convenait de réintroduire cette disposition dans les articles portant sur le contenu des lois de finances.

Le commentaire du présent article figurant dans le rapport de notre collègue député Didier Migaud indique ainsi qu'il convient d'introduire « quelques précisions de portée limitée, pour compléter - sans les dénaturer - les ajustements effectués par le Sénat. »

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission considère que les précisions apportées par l'Assemblée nationale au présent article sont, pour l'essentiel, les bienvenues, et vous propose donc d'adopter cet article, sous réserve d'une modification rédactionnelle prévue par l'amendement adopté par votre commission à l'article premier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 34 bis

La ratification par le Parlement des modifications de crédits opérées par voie administrative

Commentaire : Le présent article impose une obligation de soumettre à la ratification du Parlement les modifications de crédits opérées par voie administrative.

I. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a souhaité réserver la ratification par le Parlement exigée par cet article aux seuls décrets d'avance.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre Haute Assemblée avait souhaité introduire une règle générale de ratification expresse, par la plus prochaine loi de finances afférente à l'exercice concerné, des modifications de crédits effectués par voie administrative.

Cette obligation de soumission à la ratification du Parlement ne devait évidemment pas porter sur la totalité des actes d'administration des crédits. Elle était réservée aux actes administratifs ayant pour effet de modifier les crédits, qu'il s'agisse de les augmenter, de les réduire, d'en modifier la spécialisation ou le cadre temporel d'exécution.

L'Assemblée nationale a repris l'argumentaire du gouvernement faisant valoir que cette disposition tendrait à soumettre à la ratification du Parlement un nombre élevé d'actes réglementaires et mettant en doute la constitutionnalité de cet amendement au regard de l'article 21 de la Constitution, qui précise que le Premier ministre assure l'exécution des lois et exerce, sous réserve des dispositions de l'article 13 de la Constitution, le pouvoir réglementaire.

Votre rapporteur n'est pas convaincu par le volet juridique de cet argumentaire. Il considère en effet que le champ du pouvoir réglementaire autonome ne peut en matière de crédits qu'être extrêmement réduit puisqu'il appartient aux lois de finances, d'après la Constitution, de déterminer le montant, la nature et l'affectation des charges de l'Etat.

Il est d'ailleurs remarquable que l'Assemblée nationale, soutenue par le Sénat et par le gouvernement, ait introduit des dispositifs qui sont justifiés, en droit, par cette considération.

Toutefois, compte tenu de l'existence de ces dispositifs, qui prévoient les informations nécessaires, moyennant un sort particulier pour les ouvertures de crédits supplémentaires des comptes d'affectation spéciale, et sensible aux remarques relatives au nombre d'actes concernés, votre rapporteur ne s'opposera pas à la modification adoptée par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

* ⁵ Et non une « position initiale défavorable » comme le mentionne par erreur le rapport de deuxième lecture de notre collègue Didier Migaud.

* ⁶ Par ailleurs, votre rapporteur tient à rappeler qu'une telle précision serait certes heureuse dans la mesure où elle apporterait un peu de clarté dans des transferts de ressources aujourd'hui ubuesques, comme en témoigne l'histoire récente des droits sur les tabacs qui ont pu changer plusieurs fois d'affectation au cours de la même année - comme en 1999 - , mais pourrait se contourner par la suppression de la ressource en cause - ce que la loi ordinaire peut faire - et la création d'une nouvelle ressource équivalente - ce que la loi ordinaire peut aussi faire.