Proposition de loi relative à la mise en place d'une allocation d'autonomie pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans

Rapport n° 371 (2000-2001) de M. Roland MUZEAU , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 12 janvier 2001

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N° 371

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 juin 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative à la mise en place d'une allocation d'autonomie pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans ,

Par M. Roland MUZEAU,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2737 , 2784 et T.A. 589

Sénat : 134 (2000-2001)

Jeunes.

La jeunesse, c'est quand on ne sait pas ce qui va arriver

Henri Michaux

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Longtemps considéré comme un «âge d'or», un âge où l'incertitude du futur signifiait l'élaboration de mille projets, l'expression de mille désirs et la faculté d'en réaliser au moins quelques-uns, la jeunesse est aujourd'hui perçue par les jeunes eux-mêmes comme une période difficile.

Pour beaucoup, une «jeunesse-galère» a succédé à la «jeunesse-bohème» connue par leurs parents, et si désirs et projets n'en sont pas moins nombreux, les moyens de leur réalisation semblent petit à petit devenus inaccessibles.

Aujourd'hui, la situation matérielle des jeunes est moins confortable. Etudes allongées, insertion sur le marché du travail moins aisée et plus précaire, les jeunes trouvent plus difficilement et plus tardivement les moyens de conquérir ce qu'ils considèrent comme les attributs de la vie d'adulte. Un nombre croissant d'entre eux, parmi les moins favorisés, font même l'expérience de la grande pauvreté.

Pour autant, leur désir d'occuper un logement, d'avoir des perspectives professionnelles motivantes, de pouvoir vivre leur vie affective, d'avoir accès à la culture et aux loisirs n'est pas moins aigu que par le passé, et c'est donc naturellement qu'ils se tournent vers les adultes pour que ceux-ci les aident à écourter leur marche, devenue longue et escarpée, vers «l'autonomie».

Devant cette attente forte, le 21 novembre 2000, M. Alain Bocquet a déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, au nom du groupe communiste, une proposition de loi créant une allocation d'autonomie pour les jeunes de 16 à 25 ans . Cette proposition constituait un vif appel afin que les pouvoirs publics se penchent enfin clairement sur l'autonomie des jeunes.

La triple nécessité de parfaire le diagnostic, d'attendre la remise de plusieurs contributions sur la question, mais également peut-être de cibler davantage les moyens mis en oeuvre pour faciliter cette accession ont conduit la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale à substituer à cette allocation la création d'une Commission nationale pour l'autonomie des jeunes chargée d'établir un diagnostic partagé sur la question et de formuler des propositions consensuelles.

Ce dispositif, qui a modifié profondément l'objet de la proposition de loi, a pour effet de rendre le fondement de l'intervention du législateur plus incertain puisque la création d'une commission placée auprès du Premier ministre relève essentiellement du domaine réglementaire.

Pour autant, nul ne peut aujourd'hui regretter l'inscription d'un tel texte à l'ordre du jour des Assemblées tant il est important que le Parlement soit saisi de cet important sujet.

La grande tenue des débats à l'Assemblée nationale a montré que le constat dressé des difficultés rencontrées par les jeunes dépassait les clivages partisans et n'offrait guère de prise à l'idéologie. L'abstention, parfois bienveillante de certains groupes, a également révélé que l'établissement d'un consensus sur les remèdes à apporter, consensus nécessaire sur ce sujet, n'est pas inaccessible.

C'est donc tout l'intérêt que le Parlement peut aujourd'hui trouver en créant solennellement cette commission : les jeunes adultes doivent savoir que les pouvoirs publics sont conscients de leurs attentes et que la création d'une commission, loin d'être un moyen d'éluder un effort nécessaire, constitue une ultime étape favorisant la sélection des réponses les plus efficaces et les plus appropriées qui leur seront destinées.

I. LA LONGUE MARCHE DES JEUNES POUR ACCÉDER À L'AUTONOMIE

A. L'ACCESSION DES JEUNES À L'AUTONOMIE : DES SITUATIONS CONTRASTÉES

1. Un constat pour tous : une insertion moins précoce que par le passé

a) L'allongement de la durée des études

Ces trente dernières années ont vu croître les effectifs scolarisés et la durée d'étude.

Ce constat est fait par l'ensemble des observateurs de l'éducation. Conséquence du souci de faire accéder le plus grand nombre aux études et d'élever ainsi le niveau général de l'éducation, de plus en plus de jeunes entrent dans le système scolaire et y choisissent des filières longues.

Selon le rapport publié par le Commissariat général au plan ^{1 ( * )} « les effectifs du second cycle général et technologique du secondaire (ont connu) en quinze ans une progression fulgurante : le lycée est désormais fréquenté par deux fois plus d'élèves qu'en 1980 (...) 68 % d'une classe d'âge accède aujourd'hui (au baccalauréat) contre 55 % il y a dix ans ».

Et ce rapport de poursuivre : « Dès lors, la massification a gagné l'enseignement supérieur. La moitié d'une classe d'âge y accède désormais. Les effectifs sont en forte progression depuis le début des deux dernières décennies. (...) Ainsi la durée de la scolarisation s'est fortement accrue, du moins jusqu'en 1995-1996. L'espérance de scolarisation est actuellement environ de dix-neuf années : on entre à l'école à 3 ans et on en sort à 22 ans en moyenne » .

Les faits décrits ici par le rapport du Commissariat général au plan sont lourds de conséquence pour la question de l'autonomie des jeunes. Sachant que l'âge d'entrée dans la vie active s'est trouvé reculé par l'allongement de la durée des études, la période où le jeune ne perçoit pas de revenu s'est prolongée, alors même que ces besoins sont devenus des besoins d'adulte à part entière : occuper un logement, vivre en couple, accéder à des loisirs. Ce succès d'une meilleure formation pour davantage de jeunes n'est pas à déplorer, bien au contraire, mais il suppose un accompagnement financier dont beaucoup de jeunes ne peuvent disposer.

b) Les précarités du premier emploi

Phénomène simultané à l'allongement de la durée des études, les jeunes se sont trouvés confrontés, dans le cadre du développement d'un chômage de masse, à des difficultés d'insertion accrues.

Le premier phénomène constaté est un taux de chômage supérieur à celui constaté pour l'ensemble de la population.

Taux de chômage comparé des jeunes à l'ensemble de la population en France

	Ensemble de la population	Jeunes de moins de 25 ans
1998	11,9	22,6
1999	11,2	20,9

Source : Eurostat / OCDE

Le phénomène du chômage plus important des jeunes, s'il n'est pas propre à la France, est largement supérieur au taux constaté dans les pays du Nord de l'Europe.

Comparaison du taux de chômage des jeunes en Europe

	France	Allemagne	Pays-Bas	Royaume-Uni	Italie
1997	24,9	11	9,2	14,2	33,1
1998	22,6	9,8	6,9	13,6	33,4
1999	20,9	9,2	7,2	13	32,7

Source : Eurostat / OCDE

Certes, le contexte économique nouveau et la baisse du chômage permettent de replacer cette question dans des perspectives nouvelles. Les jeunes de 16 à 25 ans étaient 630.000 à rechercher un emploi en 1997 et ne sont aujourd'hui plus (encore !) que 340.000. Le nombre de jeunes chômeurs « de longue durée » a lui-même diminué de 126.000 à 40.000.

Ces résultats tout à fait encourageants ne doivent cependant pas masquer un autre problème. Disposant par définition d'une expérience professionnelle plus succincte que leurs aînés, beaucoup de jeunes n'ont pu entrer sur le marché du travail que par le biais de formes particulières d'emploi (FPE).

Cette tendance d'ailleurs se confirme puisqu'en janvier 1999, 30 % des 15-29 ans en activité occupaient un emploi à durée limitée (contrat à durée déterminée, intérim, apprentissage et emploi aidé), ce pourcentage avait d'ailleurs atteint 43 % en mars 2000 alors qu'il était de 20 % en 1990. L'embellie de l'emploi des jeunes s'est notablement réalisée au moyen d'un recours à des FPE.

Statuts d'emploi des jeunes de 15 à 29 ans entre 1990 et 1999 (en %)

	1990	1999
Secteur marchand	81,2	81,6
Etats et collectivités locales	18,8	18,4
Salariés dont :	93,8	96,3
CDI	73,2	66,5
CDD et emplois aidés	13,9	18,1
Intérim	2,6	5,5
Apprentis	4,1	6,2
Non salariés	6,2	3,7
Temps plein	86,6	80,5
Temps partiel Dont temps partiel subi	13,4 6,6	19,5 10,9

Source : Insee, enquêtes Emploi.

Or, ainsi que le constate le rapporteur de l'Assemblée nationale ^{2 ( * )} « Il en résulte qu'en l'absence de perspective stable, leur progression sur la voie de l'autonomie s'en trouve considérablement contrariée : non seulement il leur est impossible de réunir les conditions nécessaires à l'octroi d'un crédit bancaire, mais ils éprouvent de réelles difficultés à trouver un logement ».

Cette difficulté est d'autant plus importante que le niveau de rémunération des jeunes a baissé. Ainsi que le note M. Hubert Brin ^{3 ( * )} dans un avis adopté par le Conseil économique et social « les écarts de salaire entre classe d'âge se sont accrus : l'écart de salaire entre un père âgé de 55 ans et son fils, de l'ordre de 1.600 francs par mois en 1964, atteignait 2.400 francs par mois en 1970, 4.800 francs par mois en 1985 et 5.400 francs par mois en 1993. Au-delà même de ce décrochage en valeur relative par rapport au salaire des aînés, l'évolution du salaire d'embauche des jeunes a connu, au cours des années soixante-dix, une inflexion sensible » .

Ce dernier avis fait par ailleurs référence à une étude analysant la particulière faiblesse des rémunérations mensuelles lors des premiers emplois. Il relevait notamment que 35 % des jeunes interrogés dans le cadre de l'enquête Jeune de 1992 avaient déclaré être rémunérés au-dessous du niveau du SMIC et 37 % à ce niveau.

En 1994, l'INSEE a pu constater que les revenus moyens des jeunes ménages étaient de 62.000 francs par unité de consommation alors qu'en 1979, les mêmes disposaient de 83.000 francs, soit une diminution de 25 % en quinze ans.

Lors du débat à l'Assemblée nationale, la ministre déléguée à la Famille et à l'Enfance a pu parler ^{4 ( * )} d'une « désynchronisation des étapes traditionnelles d'accès à l'âge adulte » .

Votre rapporteur partage ce constat d'une jeunesse dont l'insertion dans la vie active, et dans des formes procurant des moyens de subsistance suffisants, c'est-à-dire l'accession à l'autonomie financière, ne correspond plus -parce que retardée- avec l'entrée dans des relations affectives durables, le départ du domicile parental et l'élaboration de projets d'adultes. Les tensions issues de cette « désynchronisation » expliquent le sentiment de mal-être ressenti par beaucoup de jeunes aujourd'hui.

2. Les difficultés propres à certains : le risque de l'exclusion

a) Des jeunes handicapés par l'absence de qualification

Le niveau de formation joue un rôle tout à fait déterminant dans l'accession à l'autonomie. Plus le jeune dispose d'une qualification reconnue et demandée sur le marché du travail, plus cette accession sera rapide et pérenne.

En revanche, les jeunes sortis du système éducatif sans qualification risquent pour leur part d'être durablement écartés de l'accès à l'autonomie. Selon l'étude réalisée par l'Observatoire national de la pauvreté, en 1992, sur les 146.000 jeunes qui avaient quitté le système éducatif sans qualification, moins de la moitié était parvenue à accéder à un travail stable et à un logement dans les cinq années qui ont suivi.

En 1999, 11 % des 15-29 ans disposant d'un diplôme de l'enseignement supérieur sont au chômage contre 35 % des jeunes actifs sans qualification.

Cette absence de qualification conduit à une forme d'exclusion, le jeune se trouvant confronté à un phénomène de barrière invisible : absence d'accès à l'emploi, absence d'accès à un logement, mais également d'accès aux loisirs, à la culture ou simplement d'accès à la réalisation d'un projet personnel. Une part importante de ces jeunes demeure en conséquence à la charge de leur famille, dépendant d'elle tant pour leur logement que pour leur nourriture.

b) Des jeunes confrontés à la grande pauvreté

L'ensemble de ces facteurs d'exclusion, absence de qualification, d'emploi, faible rémunération, précarisation des premiers emplois et faible indemnisation du chômage ont abouti pour une part croissante de jeunes issus de familles modestes, à une dégradation de leurs conditions de vie, voire à un glissement sous le seuil de pauvreté.

Selon M. Dominique Charvet ^{5 ( * )} , cette dégradation s'est largement accrue au cours de la décennie passée puisqu'en 1990 11 % des jeunes de 18 à 25 ans se situaient au-dessous du seuil de pauvreté, alors qu'ils étaient 18 % dans cette situation en 1998.

Cette pauvreté touche les jeunes en recherche d'emploi, et parfois même disposant d'une FPE, particulièrement dans des formules de temps partiel.

Elle touche également les étudiants qui ne peuvent pour beaucoup compter que sur l'aide de leur famille. Lorsque l'aide de la famille est impossible, ces jeunes sont confrontées à des situations critiques. Selon l'observatoire de la vie étudiante, 1,5 % des étudiants sont en situation de pauvreté chronique. Un certain nombre d'entre eux (110.000) doivent, pour subvenir à leurs besoins, rechercher un travail «susceptible de compromettre leurs études». A ces jeunes-ci, les filières d'excellence qui nécessitent un investissement horaire maximal se trouvent de fait fermées.

Une mention particulière doit être faite pour les jeunes issus des cités sensibles et pour les jeunes issus de l'immigration : l'appartenance à un quartier, à une communauté constitue parfois (notamment dans l'accès à l'emploi) une barrière invisible et inacceptable.

B. L'EFFORT DE LA COLLECTIVITÉ EN FAVEUR DES JEUNES : UN EFFORT IMPORTANT MAIS NON CENTRÉ SUR LA QUESTION DE L'AUTONOMIE

1. L'action en faveur des jeunes : des dispositifs nombreux mais éclatés

a) Les dépenses accompagnant la formation

En France, 2.800.000 de jeunes entre 18 et 25 ans sont scolarisés, dont 800.000 dans un lycée et 2.000.000 dans une filière supérieure. Pour accompagner leur formation, et donner aux moins favorisés d'entre eux les moyens de poursuivre leurs études, des systèmes de bourses et d'aides diverses sont organisés.

Les bourses de l'enseignement supérieur sont attribuées sur critères de ressources -un barème national étant établi chaque année-, et parfois, notamment pour les troisièmes cycles, sur critères universitaires.

Pour l'année scolaire et universitaire 1999/2000, 453.000 étudiants percevaient une bourse. Les boursiers sur critères sociaux représentent l'immense majorité de ces étudiants, soit 425.321, et 44 % d'entre eux ont perçu le montant maximal alloué qui s'élevait pour cette année à 21.402 francs sur l'année.

Votre rapporteur regrette néanmoins la situation des jeunes que leurs études ont éloignés du domicile familial : un critère d'éloignement géographique est institué mais il prend insuffisamment en compte ce surcoût important.

En outre, des étudiants dont les revenus familiaux sont de très peu supérieurs aux seuils du barème de ressources peuvent être exonérés de droits d'inscription universitaire ou de sécurité sociale.

Enfin, la réforme des aides aux logement leur fait bénéficier d'une prestation supérieure à l'aide de droit commun.

A côté des bourses, les étudiants peuvent de surcroît percevoir des aides individualisées d'un montant variable et dont l'attribution et la gestion sont décentralisées auprès des différents fonds sociaux, fonds social lycéen, fonds de solidarité universitaire (FSU), fonds d'amélioration de la vie étudiante, fonds de garantie de prêts aux étudiants. Le montant de ces aides s'est élevé à 34 millions de francs en 1999/2000, dont 22,8 millions de francs versés au titre du FSU, pour un montant moyen par étudiant de 1.300 francs.

Un plan social étudiant a été décidé en 1998 avec pour objectif d'augmenter le nombre d'étudiants aidés et de soutenir davantage les moins favorisés, notamment par le biais d'un relèvement substantiel du plafond de ressources ouvrant droit à une bourse ou une revalorisation de leurs taux.

Ce plan a prévu en outre l'instauration d'une allocation d'études prélevée sur le budget de l'Education nationale : 5.286 allocations ont été attribuées en 1999/2000 pour un montant moyen de 13.000 francs par an en faveur des étudiants n'ayant pas droit aux bourses et dont la situation d'autonomie a été constatée par une commission.

b) L'aide apportée aux jeunes par la branche famille

La branche famille de la sécurité sociale apporte elle aussi une aide considérable aux jeunes, que celle-ci s'exprime indirectement, c'est-à-dire versée à la famille, ou directement aux jeunes eux-mêmes.

Indirectement, c'est-à-dire par l'intermédiaire de leurs familles, les aides suivantes sont déployées en faveur des jeunes entre 16 et 25 ans :

• 1.400.000 familles bénéficient des allocations familiales au titre d'un jeune âgé de 16 à 20 ans ;

• 500.000 perçoivent le complément familial à ce même titre ;

• l'allocation de rentrée scolaire est versée aux familles de 610.000 jeunes ;

A ce titre, votre rapporteur regrette que, pour bénéficier des aides au logement, le jeune doive être séparé de son foyer familial de référence : ainsi, les parents voient leur propre niveau d'aide diminuer sans que cette diminution ne soit véritablement justifiée.

• 854.000 familles perçoivent une majoration d'aide au logement du fait de leurs enfants âgés entre 16 et 21 ans ;

• 151.300 familles bénéficient d'une majoration de RMI du fait d'un enfant à charge âgé de moins de 25 ans.

Ces aides sont versées en sus d'avantages fiscaux dont bénéficient les parents au titre du quotient familial, et éventuellement au titre de la déduction d'une pension alimentaire.

Les jeunes âgés entre 16 et 29 ans perçoivent également directement plusieurs aides :

• 1.834.000 jeunes bénéficient des aides au logement en leur nom propre, 14 % des aides aux logement étant d'ailleurs versées à des jeunes ;

• 109.800 jeunes âgés entre 16 et 29 ans perçoivent l'AFEAMA et 2.900 l'AGED, dispositifs assurant la prise en charge d'une partie du coût de l'accueil de leurs jeunes enfants

Il convient également de mentionner les 362 millions de francs versés par les CAF sur leurs fonds d'action sociale en faveur des personnes appartenant à ces tranches d'âge, au titre de soutiens divers.

c) Des dispositifs réservés à l'emploi des jeunes en difficulté

A côté des prestations, plusieurs dispositifs visent à favoriser la formation professionnelle, l'apprentissage et leur insertion professionnelle.

L'ANPE pour sa part est au contact des jeunes pour leur fournir, en plus des services proposés à tout demandeur d'emploi, une assistance personnalisée.

Les actions de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) en faveur des jeunes

Le programme nouveau départ

L'ANPE, pour lutter plus efficacement contre les difficultés d'insertion sur le marché du travail, a mis en place un programme destiné aux jeunes de moins de 25 ans dans les six premiers mois de chômage.

Chaque demandeur d'emploi profite d'un entretien accompagné de propositions d'emploi adaptées aux difficultés rencontrées. Au bout des six mois, 60 % des jeunes demeurés dans le système ne sont plus chômeurs, ayant trouvé un emploi ou débuté une formation.

Les clubs de demandeurs d'emploi

L'ANPE a mis en place des clubs de demandeurs d'emploi pour les jeunes diplômés en recherche d'emploi : sont mis à la disposition de ces jeunes, rassemblés en petits groupes, des moyens matériels et humains (assistance à la rédaction de curriculum vitae et de lettres de motivation, conseils dans le ciblage des recherches d'emploi). Les bons résultats de cette formule pourraient entraîner son extension.

La mise en place de tutorats

L'agence a en projet la création de tutorats pour permettre la prise en charge d'un encadrement social des jeunes les plus en difficulté. Il consiste en l'institution d'un accompagnateur extérieur ayant pour fonction d'assurer un lien entre les jeunes et les employeurs, notamment dans des situations nécessitant un encadrement social significatif que l'employeur ne peut prendre en charge.

Les programmes de stage d'accès à l'emploi

Sur la base de conventions signées entre l'Agence et des entreprises, 25.000 jeunes, souvent en grande difficulté, bénéficient de stages d'insertion professionnelle.

Il faut en outre noter les coopérations de l'Agence avec les missions locales pour favoriser l'insertion de jeunes en difficulté d'insertion.

En outre, les jeunes bénéficient d'aides à la formation : contrats d'apprentissage ou alternance, contrats d'adaptation, d'orientation ainsi que la formation professionnelle pilotée par les régions.

De surcroît, les jeunes avaient, fin août 2000, bénéficié pour 263.800 d'entre eux, de la création d'un emploi-jeune, dans les secteurs public, associatif et sportif.

Enfin, les jeunes adultes peuvent bénéficier d'emplois aidés, tant dans le secteur marchand, où ils donnent lieu à des réductions ou exonérations de charges sociales, tels que l'abattement temps partiel, exonérations à l'embauche d'un premier, deuxième ou troisième salarié, conventions de coopération ainsi que des contrats initiative-emploi, que dans le secteur non-marchand par le biais des emplois jeunes, des contrats emploi-solidarité ou des contrats emplois consolidés.

Dispositifs favorisant l'insertion professionnelle des jeunes

Dispositif	Effectifs au 31.12.1998
Secteur marchand	843.000
Contrat d'apprentissage*	374.000
Contrat de qualification, d'adaptation, d'orientation*	215.600
Abattement temps partiel	193.000
Exonération premier salarié	27.000
Contrat initiative-emploi (CIE)*	55.000
Secteur non marchand	159.000
Contrats emplois jeunes**	281.000
Contrats emploi solidarité*	60.000
Contrats emploi consolidé*	13.000
Contrat emploi ville	7.000
Stages	42.000
Stages jeunes financés par l'Etat	7.000
Stages jeunes financés par les régions	30.000
Stage d'accès à l'Emploi	3.000
Stage d'insertion et de formation en entreprise	2.000

* au 31/12/1999

** au 30/12/2000

Source : DARES

Dispositif réservé à certains jeunes dont l'insertion est particulièrement difficile et nécessite un suivi, le programme TRACE semble avoir donné des résultats qui plaident pour son renforcement.

Bilan du programme TRACE (trajet d'accès à l'emploi)

Institué par la loi d'orientation de juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions et destiné à 100.000 jeunes de 16 à 25 ans sans qualification, les plus éloignés de l'emploi un parcours d'insertion professionnelle et visant l'accès à un emploi durable (contrat à durée indéterminée ou déterminée d'au moins six mois, contrat de formation en alternance, ...), le programme TRACE consiste en un accompagnement personnalisé et continu d'une durée maximale de dis-nuit mois, une dérogation préfectorale pouvant être accordée.

Les bénéficiaires du programme sont automatiquement affiliés au régime général de la sécurité sociale.

Les jeunes rencontrant des difficultés particulières de nature à faire obstacle au déroulement du parcours d'insertion peuvent avoir un accès à une aide d'urgence, dans le cadre des fonds d'aide aux jeunes (FAJ). Ils peuvent aussi accéder au fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Entre octobre 1998 et décembre 1999, 42.000 jeunes sont passés par le dispositif, qui comptait 39.000 jeunes au 31 décembre 1999, et devait concerner 60.000 jeunes en 2000.

Selon le premier bilan de la loi de lutte contre les exclusions, à la fin juin 2000, environ 65.000 jeunes ont pu bénéficier du programme TRACE. 95 % des jeunes ont un niveau de formation au plus égal à celui du CAP. Plus de 50 % avaient quitté le système scolaire depuis plus de trois ans. La moitié environ n'avait jamais travaillé et les trois quarts ne percevaient aucune allocation (chômage, RMI, allocation de solidarité).

Les premières études des parcours font apparaître une régression marquée du chômage : quinze mois après leur entrée, 80 % des jeunes encore présents sont en emploi ou en formation; à la fin juin 2000, 4.600 jeunes avaient achevé leur parcours, dont 4.000 étaient sortis vers l'emploi; 2.500 jeunes, soit 4 % des entrées dans le dispositif, avaient abandonné

Source : Rapport du Gouvernement au Parlement sur les aides aux familles auxquelles ouvre droit la charge de jeunes adultes et celles qui leur sont versées.

2. L'accession à l'autonomie : une difficulté plus ciblée

Malgré la diversité des dispositifs existants, nombreux sont ceux qui dressent un constat de semi-échec. Les organisations représentatives des jeunes, les syndicats lycéens et étudiants, mais également des organisations jouant un rôle à part entière dans la lutte contre l'exclusion, interpellent les pouvoirs publics sur la situation parfois très difficile des jeunes, ou tout du moins de certains.

Est également mis en avant le sentiment de mal-être d'autres jeunes, d'un point de vue plus général, confrontés à un sentiment de «dépendance» -et donc de frustration-à l'égard de leurs familles, à un âge où leur insertion professionnelle n'est pas encore réalisée voire malaisée, mais où pourtant leurs projets personnels sont mûris.

Face à ce sentiment les dispositifs nombreux mis en oeuvre par les pouvoirs publics ne sont simplement pas considérés comme une réponse pertinente.

Depuis le dépôt de cette proposition de loi par le groupe communiste à l'Assemblée nationale, de nombreuses contributions sont venues nourrir ce débat.

II. L'AUTONOMIE DES JEUNES AU CoeUR DU DÉBAT PUBLIC

A. UNE PRÉOCCUPATION AFFIRMÉE ET PRISE EN COMPTE : UNE CERTAINE CONVERGENCE DES CONTRIBUTIONS

1. La formation et l'emploi : les clefs pour accéder à l'autonomie

Devenue préoccupation des pouvoirs publics, la question de l'autonomie des jeunes et plus largement la question de l'insertion des jeunes ont été l'objet de contributions et de propositions.

Ces rapports convergent sur un point essentiel : l'accession des jeunes à l'autonomie ne peut être que la contrepartie d'un projet en terme d'insertion professionnelle ou de formation. C'est dans cet esprit qu'ont notamment travaillé la Commission présidée par M. Dominique Charvet, pour le Commissariat général au plan, et le groupe de travail présidé par M. Hubert Brin, président de l'UNAF et rapporteur du projet d'avis adopté par le Conseil économique et social.

(1) La proposition centrale du Commissariat au plan : l'attribution d'une «créance formation»

Dans le cadre d'une réflexion engagée par le Commissariat général au Plan, elle-même inscrite dans le programme de travail défini par le Premier ministre, sur le thème «Jeunes et politiques publiques», M. Dominique Charvet, par une lettre de mission en date du 21 décembre 1998, s'est vu confier la tâche d'animer une commission de réflexion dont les conclusions ont été rendues publiques en mars 2001.

Le rapport «Jeunesse, le devoir d'avenir», après avoir dressé un constat sur la situation des jeunes, propose de dépasser le seul débat sur les ressources des jeunes pour poser celui de « la structuration de leur avenir » .

Cette question justifie l'articulation des propositions de cette commission autours d'une idée simple : les jeunes doivent avoir la faculté de se trouver soit dans une situation d'emploi, soit dans une situation de formation.

Pour assurer cette faculté, toute personne se verrait offert un droit formation d'une durée de vingt ans, véritable créance sur la société, et qui se renouvelle au fur et à mesure des périodes travaillées.

Ainsi, dépassant la seule préoccupation de l'autonomie des jeunes, la Commission propose des ouvertures sur le concept d'une formation tout au long de la vie.

Concrètement, la Commission Charvet propose l'attribution d'une double allocation, selon les besoins des jeunes, de 1.200 et 1.700 francs par mois.

Le coût estimé de cette allocation serait de 61 milliards de francs, financés à hauteur de 43 milliards de francs par un redéploiement de certaines prestations familiales.

(2) La proposition centrale du Conseil économique et social : prêt et contribution de formation insertion professionnelle

Pour sa part, le Conseil économique et social a saisi sa section des affaires sociales le 12 septembre 2000 d'un projet d'avis intitulé «Familles et insertion économique et sociale des adultes de 18 à 25 ans» , section qui a désigné M. Hubert Brin en tant que rapporteur le 13 septembre. Cet avis a été adopté par le Conseil économique et social le 28 mars 2001.

Il part lui aussi du principe que l'indépendance financière des jeunes doit passer par l'intégration dans le monde du travail.

Le rapport du Conseil économique et social ne propose pas une aide uniforme pour tous les jeunes de 16 à 25 ans, sans condition de ressources. Prenant appui sur les liens serrés qui unissent les jeunes et leurs familles, le Conseil économique et social ne considère pas pertinent une déconnexion des revenus des jeunes avec les revenus familiaux, même si, à partir de certains âges, il pourrait être possible de «desserrer l'étreinte».

Afin de permettre l'accès de tous à la formation ou à un projet d'insertion, le Conseil économique et Social propose une mesure, la création « d'un prêt et d'une contribution de formation-insertion professionnelle » .

En contrepartie d'un projet d'entrée dans la vie professionnelle, le jeune aurait la faculté de solliciter, sur une partie ou sur la totalité de ces cinq années, un prêt mensuel de l'ordre de 1.000 francs à taux zéro, et soumis à des règles de remboursement favorable, car, ainsi qu'en dispose l'avis, le Conseil économique et Social estime que « l'investissement formation insertion-professionnelle est un risque que, comme l'intéressé, la collectivité doit savoir prendre » .

Le recours à ce prêt assurerait l'ouverture d'un droit, pour le jeune adulte entre 20 et 25 ans, à la perception d'une contribution de formation insertion professionnelle de l'ordre de 1.000 francs par mois. Contrairement au prêt, elle serait perçue à titre définitif et ne donnerait pas lieu à remboursement.

Parallèlement à cette proposition, le Conseil économique et Social propose une nouvelle étude des dispositifs en faveur des familles afin de mieux prendre en compte l'effort réel réalisé par celle-ci en faveur de leurs jeunes.

A la différence du rapport présenté par la Commission Charvet, le Conseil économique et social ne propose pas, au contraire, un redéploiement des aides perçues par les familles.

2. Les risques de la voie d'un « RMI jeune »

L'ensemble des auditions ^{6 ( * )} qu'a réalisées votre rapporteur débouche sur un constat fort : l'instauration d'un Revenu minimum d'insertion pour les 18-25 ans n'est pas une solution adéquate aux problèmes d'autonomie financière des jeunes.

A l'instar de la ministre déléguée à la Famille et à l'Enfance ^{7 ( * )} qui a considéré que « nous devons avoir pour les jeunes une autre ambition que l'expérience précoce du RM » , votre rapporteur constate que cette expérience du RMI ne présente pas la garantie d'un suivi et d'un accompagnement personnalisés suffisants pour assurer l'insertion de ces jeunes, de même qu'elle ne répondrait pas aux attentes de beaucoup.

Si cette solution d'un RMI jeune n'est en conséquence guère avancée, votre rapporteur constate que le débat est aujourd'hui engagé et que les propositions sont nombreuses et diverses.

La création d'une commission permet, peut-être davantage aujourd'hui après les contributions remises au cours du premier semestre de cette année, de compléter le débat.

Les mesures de la Conférence de la famille du lundi 11 juin 2001
en faveur des jeunes adultes

La Conférence de la famille était particulièrement attendue cette année, pour les annonces susceptibles d'être faites en faveur des jeunes adultes.

1. Le bilan de celle-ci est modeste mais concret et largement ciblé sur l'accès au logement :

- simplification du mécanisme de l'évaluation forfaitaire des ressources dans le cadre des aides au logement pour un coût de 180 millions de francs ;

- extension du dispositif LOCA-PASS et amélioration de sa diffusion (garantie de loyer et avance pour le dépôt de garantie à l'entrée dans les lieux) ;

- renforcement de la contribution sociale des CAF en faveur des foyers de jeunes travailleurs ;

- objectif de 2.000 logements supplémentaires dans le cadre du prêt locatif à usage social (PLUS), par la réalisation de logements adaptés dans des résidences universitaires ;

- soutien des CAF aux jeunes adultes par l'extension des contrats temps libre aux 16-18 ans pour la période 2002-2004 (budget 50 millions de francs).

2. Le discours du Premier ministre : la commission prévue par le texte a une « obligation de résultat »

Dans son discours, le Premier ministre a justifié la création de la commission prévue par la présente proposition de loi en rappelant que « le Gouvernement sera très attentif au déroulement de ses travaux. Les propositions de cette commission constitueront un apport particulièrement important à la définition d'une nouvelle étape de la politique du Gouvernement en direction des jeunes ».

B. L'OBJET DE CETTE PROPOSITION DE LOI : COMPLÉTER LE DÉBAT

1. Synthétiser l'information

Devant la profusion des contributions réalisées sur la question de l'autonomie des jeunes, il est nécessaire de procéder à un travail de synthèse exhaustive à partir des travaux déjà disponibles.

Cette commission dispose d'un temps de travail suffisamment étendu pour réaliser cette nécessaire synthèse.

2. Créer des consensus

Les travaux disponibles sur la question de l'autonomie des jeunes font ressortir un point de convergence fort : l'accession à cette autonomie passe par un projet personnel d'insertion professionnelle.

Au-delà de ce point, et une fois le diagnostic partagé établi, les modalités de mise en oeuvre demeurent à définir.

Les contributions, jusqu'à présent rendues publiques, comportent des points de divergence : quelle articulation réaliser avec les aides aux familles existantes ? Quels redéploiement ou rationalisation des systèmes en vigueur sont nécessaires ? Comment procéder à des redéploiements sans perturber gravement les équilibres financiers des familles ?

Faciliter l'accession des jeunes à l'autonomie suppose que l'établissement de consensus forts soit préalable à la prise de la décision publique. A cette fin, la commission rassemblera des acteurs d'horizons divers -les jeunes ne sauraient d'ailleurs en être écartés- pour que tous les points de vue soient utilement et équitablement représentés.

3. Préparer la décision publique

La proposition de loi initiale proposait de garantir un droit de tirage individuel et universel à la formation initiale ou professionnelle. Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale ^{8 ( * )} « L'ouverture de droits entraînant des obligations, il ne saurait s'agir d'attribuer une aide uniforme à l'ensemble des 16-25 ans, mais de donner à chaque jeune les moyens de se construire une identité individuelle et sociale par l'accès à la formation en contrepartie d'un projet personnel » .

L'objectif final de la proposition de loi présentée par le groupe communiste n'a pas varié : il s'agit toujours de faciliter cette longue marche des jeunes vers l'autonomie, mais la complexité des enjeux et la diversité des sensibilités nécessitent un ultime effort de concertation et de réflexion.

Que cette commission soit en conséquence considérée par les jeunes qui attendent une réponse des pouvoirs publics comme une étape nécessaire pour l'élaboration d'une meilleure réponse à leurs attentes.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la présente proposition de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique

L'article unique de ce projet de loi propose la création d'une commission intitulée Commission nationale pour l'autonomie des jeunes , qui remettra ses conclusions avant le 31 décembre 2001.

Le texte de l'article prévoit que la composition de cette commission, fixée par voie réglementaire, est suffisamment élargie pour permettre la représentation de toutes les sensibilités, et de tous les intéressés de cette question.

En effet sont cités :

• des parlementaires

• des élus locaux, des représentants de l'Etat

• des organisations représentatives des employeurs et des salariés

• des organisations représentatives des associations de chômeurs

• des représentants des mutuelles, de la CNAF, du Conseil national de la jeunesse

• des organisations représentatives des étudiants, des lycéens et des fédérations des parents d'élèves

• des personnalités qualifiés

Cette très large formation garantit également que toutes les facettes de l'accession des jeunes à l'autonomie seront abordés : insertion professionnelle, lutte contre l'exclusion, et qu'y soient associés des jeunes, des parents ainsi que des élus.

Une telle composition a naturellement vocation à favoriser des consensus autours desquels pourront se construire des solutions.

La mission de cette commission, inscrite dans la loi, est triple :

• dresser une synthèse de la situation des jeunes et notamment de leurs ressources ;

• étudier les possibilités de mise en place d'une allocation autours d'une piste qui est déjà consensuelle : une allocation en faveur des jeunes ne peut que constituer la contrepartie d'un projet ;

• proposer la mise en place d'un dispositif expérimental dans plusieurs départements ;

Il est également prévu que le Conseil national de la jeunesse sera consulté.

En marge de la conférence de la Famille du 11 juin 2001, M. Hubert Brin président de l'UNAF a « noté avec intérêt la création de la commission Autonomie de la Jeunesse à condition que celle-ci puisse voir rapidement l'aboutissement de propositions pour améliorer la situation des jeunes ».

Pour cette raison que partage votre commission des affaires sociales, elle vous propose d'adopter le présent article unique sans modification , de sorte que la commission qu'il prévoie puisse entrer en fonctions dans les meilleurs délais, ce qui suppose, non seulement que le Sénat suive cette proposition, mais également que le Gouvernement publie rapidement le texte réglementaire nécessaire.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 12 juin 2001, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Roland Muzeau sur la proposition de loi n° 134 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la mise en place d'une allocation d'autonomie pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans.

M. Jean Delaneau, président, a tout d'abord salué M. Roland Muzeau, intervenant, pour la première fois, en tant que rapporteur de la commission.

M. Roland Muzeau, rapporteur, a exposé les grandes lignes de son rapport (cf. exposé général).

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a trouvé intéressant que le rapporteur ait proposé de dépasser la seule question d'une allocation pour les jeunes, pour poser celle de la structuration de leur avenir.

Elle a indiqué qu'elle voterait la création de cette commission nationale pour l'autonomie des jeunes, tout en souhaitant que des représentants de la commission nationale des missions locales puisse y figurer, eu égard au travail considérable accompli sur le terrain en faveur des jeunes par les missions locales et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO).

M. Alain Vasselle s'est interrogé à double titre sur l'esprit de la proposition de loi. Il a demandé en premier lieu au rapporteur si le projet d'une allocation avait vocation à constituer un droit universel. En second lieu, il a souligné qu'à son sens, l'instauration d'une allocation, pour les jeunes âgés de 16 à 18 ans, soulevait des risques considérables.

M. Michel Esneu a constaté que beaucoup de jeunes poursuivent des études de plus en plus longues et a craint, à ce titre, que la création d'une allocation ne les incite à retarder leur entrée dans la vie active.

M. Jean Chérioux a déclaré partager le sentiment de ses collègues sur les risques qu'il y avait à envisager d'accorder une allocation aux jeunes entre 16 et 18 ans. Il a ensuite souligné que la sortie d'une dépendance financière à l'égard des familles ne lui semblait pas résolue par la substitution d'une autre dépendance, celle créée par une allocation versée par l'Etat.

Il a en outre précisé qu'à son sens, l'autonomie des jeunes signifiait la capacité pour eux à se prendre en charge.

M. Jean-Louis Lorrain a souhaité d'abord rappeler que les situations des jeunes présentaient une grande diversité et que la question de leur autonomie devait se poser en termes plus larges que leur seule autonomie financière.

Il a enfin souligné que les efforts des pouvoirs publics devraient être, au moins dans un premier temps, concentrés sur ceux dont les difficultés sont les plus manifestes.

M. Alain Gournac a indiqué partager une grande partie des déclarations du rapporteur. Il a toutefois exprimé son inquiétude quant à la création d'une allocation pour les 16-18 ans. Il s'est en outre interrogé sur la situation des jeunes en rupture avec leur famille et a considéré que la création d'une allocation ne saurait, à elle seule, résoudre les difficultés qui y sont liées.

M. Bernard Seillier a déclaré que la question posée par la proposition de loi était d'une très grande gravité. Il a rappelé la difficulté des fonctions exercées par les missions locales et la qualité du travail que celles-ci effectuent.

Il a en outre constaté qu'une part importante des difficultés des jeunes était probablement imputable à l'évolution du code du travail qui, par sa rigidité accrue, nécessitait aujourd'hui un véritable parcours d'insertion que certains jeunes n'arrivent pas à mener à bien.

Il a pour autant constaté que certains employeurs cherchaient aujourd'hui des salariés, sans parvenir à les recruter.

Il a rappelé enfin qu'il était impératif que la réflexion sur une allocation d'autonomie pour les jeunes insiste fortement sur le lien qui doit exister entre cette allocation, la formation et l'accès à l'emploi.

Mme Claire-Lise Campion a jugé utile la proposition de loi. Elle a en outre attiré l'attention de la commission sur les critères selon lesquels une allocation pourrait éventuellement être créée, à savoir la nécessité impérative de présenter un projet personnel de formation ou d'insertion.

M. Louis Souvet a estimé, pour sa part, que l'âge de 16 ans était trop précoce pour qu'un jeune puisse percevoir une allocation assurant sa complète autonomie.

M. Guy Fischer a souligné que la proposition de loi initiale n'avait pas pour finalité de créer une forme d'assistanat, mais tendait à ouvrir la possibilité de privilégier un parcours permettant une meilleure insertion professionnelle. Il a ensuite insisté sur le fait que cette proposition avait grandement évolué depuis son origine.

En réponse aux différents intervenants, M. Roland Muzeau, rapporteur, a rappelé que la structure même du rapport présenté à la commission n'était pas bâtie sur la proposition de loi originelle.

Il a confirmé qu'à aucun moment il n'avait été avancé que la recherche d'une accession des jeunes à l'autonomie ne pouvait se construire en rupture avec la famille. Il a également souligné qu'il ne pouvait être question de favoriser la rupture des jeunes de 16 ans avec leur milieu familial.

Il a en conséquence constaté que le seul objet de l'article unique de cette proposition était de favoriser une réflexion sur la question de l'accession des jeunes à l'autonomie.

En réponse à M. Alain Gournac et aux divers intervenants, M. Roland Muzeau, rapporteur, a rappelé que l'âge de 16 ans avait été retenu parce qu'il constituait l'âge légal minimum à partir duquel un jeune peut entrer dans la vie active, parce que cet âge constitue la fin de l'obligation scolaire et l'âge minimum pour accéder à de nombreux programmes d'insertion, tels que le programme trajet d'accès à l'emploi (TRACE).

Il a en outre évoqué la question des bourses qui, pour être nécessaires et utiles, n'en sont pas moins sujettes à des revalorisations trop modestes et prennent insuffisamment en compte le critère d'éloignement territorial des étudiants.

M. Jean Delaneau, président, a constaté que le débat en commission et celui qui aura lieu en séance publique proposaient quelques axes de réflexions pour la future commission dont la création, au demeurant, ne nécessitait pas l'intervention d'une loi.

La commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté sans modification l'article unique de la proposition de loi.

LISTES DES PERSONNALITÉS
AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR

- M. Dominique Charvet, Commissariat au plan

- Mme Monique Sassier, Directeur général adjoint, et Mme Corinne Griffond, administrateur, de l'UNAF

- M. Bruno Rakedian et Mme Huguette Garsneur, Secrétariat jeunesse et respect des droits fondamentaux, ATD-Quart Monde

- M. Philippe Steck, Directeur des prestations familiales, CNAF

- M. Michel Bernard, directeur général, et M. Jean-Marie Marx, directeur général adjoint chargé du développement des services et des interventions, ANPE

TABLEAU COMPARATIF

* ¹ Commission présidée par Dominique Charvet, « Jeunesse, le devoir d'avenir »

* ² Patrick Malavieille, Allocation d'Autonomie pour les jeunes de 16 à 25 ans, Rapport de l'Assemblée nationale n°, 2784, p.10

* ³ Hubert Brin « Familles et insertion économique et sociale des adultes de 18 à 25 ans », avis du Conseil économique et social, 28 mars 2001, p. 9.

* ⁴ Mme Ségolène Royal, ministre délégué à la Famille et à l'Enfance, Assemblée Nationale, Débat du 12 décembre 2000, Journal Officiel p. 10099.

* ⁵ Rapport du Commissariat au plan précité.

* ⁶ Voir en annexe la liste des personnes auditionnées par votre rapporteur.

* ⁷ Mme Ségolène Royal, ministre délégué à la famille et à l'enfance, débat à l'Assemblée nationale, 12 décembre 2000, journal officiel p.10100.

* ⁸ Patrick Malavieille, rapport précité