Rapport n° 286 (2000-2001) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 avril 2001
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N° 286
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 25 avril 2001 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, portant création d'une prime pour l'emploi ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot,
Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels,
André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard
Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe Marini,
rapporteur
général
; Philippe Adnot, Denis Badré, Jacques
Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin,
Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse,
Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry
Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet,
Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier,
Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques
Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René
Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) :Première lecture : 2906 , 2916 et T.A. 635
Commission mixte paritaire : 2993
Nouvelle lecture : 2972 , 2994 et T.A. 661
Sénat : Première lecture : 217 , 237 et T.A. 68 (2000-2001)
Commission mixte paritaire : 272 (2000-2001)
Nouvelle lecture : 285 (2000-2001)
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Impôts et taxes. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
L'histoire agitée de ce projet de loi, portant création d'une prime pour l'emploi, a connu une nouvelle étape avec l'échec, le 18 avril dernier, de la commission mixte paritaire réunie à l'issue de la première lecture dans chaque assemblée.
Alors que l'essentiel du projet de loi rencontrait un accord des deux assemblées 1 ( * ) , le gouvernement s'étant dans les grandes lignes rallié aux propositions du Sénat, trois points restaient en discussion, tous issus de modifications apportées par le Sénat au texte adopté par l'Assemblée nationale.
Le premier concernait le nom de la mesure : comme il s'agit d'un crédit d'impôt, le Sénat a souhaité rétablir cette dénomination en lieu et place des termes de " prime pour l'emploi ". Le deuxième se rapportait à la suppression de la condition d'un revenu minimum de 20.575 francs annuels pour permettre aux non salariés de bénéficier de la prime. La troisième consistait en l'affirmation par le législateur de la possibilité de rectifier la déclaration des revenus, afin de résoudre les difficultés que seraient susceptibles de rencontrer les contribuables n'ayant pas rempli sur leur déclaration de revenus 2000 les cadres nécessaires au bénéfice de la mesure.
Ces propositions du Sénat ont rencontré, de la part de l'Assemblée nationale, un écho variable, mais dans un esprit d'ensemble conforme au consensus établi sur ce projet de loi et ses objectifs. Elle est ainsi revenue sur le nom initial de la mesure et a rétabli la condition de revenu unique qu'il s'agisse des salariés comme des non salariés. Par ailleurs, elle a modifié la rédaction choisie par le Sénat concernant le délai de rectification, dans le sens souhaité par la Haute Assemblée.
Devant ces positions désormais figées, votre rapporteur vous propose l'adoption d'une motion tendant à opposer la question préalable, qui, tout en prenant acte les points de désaccords, reconnaît les rapprochements réalisés.
Il espère que, ce faisant, la mesure attendue depuis neuf mois entrera vite en vigueur, et que sa mise en oeuvre se fera dans le même esprit d'ouverture que celui qui aura présidé aux débats parlementaires.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
ARTICLE UNIQUE
Prime pour
l'emploi
Des trois modifications apportées par le Sénat en première lecture, l'Assemblée nationale n'a retenu, tout en en revoyant la rédaction, que celle concernant le délai de rectification. Elle a cependant abordé la nouvelle lecture dans un esprit constructif, révélant la proximité des deux assemblées sur ce projet de loi inspiré par le Sénat.
Ainsi, si nos collègues députés sont revenus au nom de la mesure choisi par le gouvernement, le rapporteur du projet de loi, notre collègue député Didier Migaud, a reconnu que " la prime pour l'emploi constitue bien du point de vue de la technique fiscale, un crédit d'impôt " 2 ( * ) . Avant lui, la secrétaire d'Etat au budget, Mme Florence Parly, avait elle aussi, indiqué au Sénat : " je ne conteste pas qu'il s'agit d'un crédit d'impôt " 3 ( * ) . Le retour au nom de " prime pour l'emploi " s'expliquerait alors par un souci de ne pas ajouter à la confusion en revenant sur un terme désormais passé dans le " domaine public ", et non pas par une divergence politique de fond.
L'Assemblée nationale a réservé un sort moins favorable à l'amendement, adopté par le Sénat à l'initiative de notre collègue Philippe Nogrix, supprimant la condition minimale de revenu pour les non salariés. Elle a argué, pour ce faire, de la rupture d'égalité que constituerait une telle mesure qui permettrait aux non salariés d'accéder à la prime au premier franc alors que les salariés n'y auraient droit qu'à partir de 20.575 francs de revenus d'activité annuels.
Votre rapporteur ne conteste pas la légitimité de la fixation d'un seuil afin que le dispositif ici proposé soit conforme à son esprit : il ne s'agirait pas de favoriser des emplois à temps très partiel tels que des stages, des emplois d'étudiants le temps d'un été, etc. qui ne constituent pas des emplois stables, durables, à temps plein. Cependant, il semble certain que des non salariés, agriculteurs, petits artisans, petits commerçants, rencontrent des difficultés réelles, et ont une activité professionnelle très faiblement rémunératrice. Ils ne vivent généralement que grâce aux revenus complémentaires liés à l'activité de leur conjoint. Ces travailleurs indépendants occupent un emploi réel, à temps plein, participent à l'animation locale, prennent part à l'aménagement du territoire, et mériteraient donc pleinement de bénéficier de la prime pour l'emploi dans la mesure où ils satisfont aux conditions de fond qui la justifient.
Enfin, s'agissant du délai de rectification, l'Assemblée nationale a rejoint le souci du Sénat de permettre, dans la loi et hors les dispositions réglementaires et les usages de l'administration fiscale, la rectification des déclarations de revenus afin de bénéficier de la mesure. Notre collègue député Didier Migaud indique ainsi dans son rapport précité : " il apparaît opportun de prévoir un dispositif qui mentionne explicitement dans la loi que les contribuables pourront procéder à une rectification de la déclaration de revenus " 4 ( * ) .
Nos collègues députés ont souhaité cependant aligner la rédaction de cette disposition sur celle prévue par l'article R. 196-1 du livre des procédures fiscales et étendre l'affirmation législative du droit de rectification jusqu'au 31 décembre 2003.
Dans l'esprit de votre rapporteur, l'amendement du Sénat n'étant pas exclusif des dispositions réglementaires, les deux dispositifs se complétaient. Cependant, votre rapporteur comprend le souci de l'Assemblée nationale de lever toute ambiguïté sur cet amendement destiné à " faciliter la tâche " du contribuable et à contribuer à améliorer la lisibilité de la mesure qui semble en avoir besoin. De ce point de vue, cette nouvelle rédaction apparaît bien conforme à l'intention du Sénat et ne semble pas poser de problèmes particuliers.
Au total, à l'issue de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, les positions respectives n'étant plus amenées à évoluer, votre rapporteur estime qu'il n'est plus nécessaire de poursuivre la discussion et propose l'adoption d'une motion tendant à opposer la question préalable.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter la motion tendant à opposer la question préalable.
INTITULE DU PROJET DE LOI
Le Sénat avait rebaptisé le projet de loi en première lecture " projet de loi portant création d'un crédit d'impôt en faveur de l'activité ".
L'Assemblée nationale, par coordination, a rétabli le titre du projet de loi en nouvelle lecture.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 25 avril 2001, sous la présidence de M. Claude Belot, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini sur le projet de loi n° 285 (2000-2001) adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, portant création d'une prime pour l'emploi.
M. Philippe Marini, rapporteur, a rappelé les trois points de divergence entre le texte adopté par le Sénat en première lecture et celui adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture :
- le nom de la mesure ; le Sénat souhaite appeler " un chat, un chat " ;
- l'affirmation législative du droit à rectification ;
- l'application de la mesure aux non-salariés gagnant moins de 20.575 F, par amendement adopté à l'initiative de M. Philippe Nogrix.
Il a expliqué que, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a réécrit le droit à rectification, dans le sens souhaité par le Sénat, mais qu'elle est revenue au nom d'origine de la mesure et n'a pas retenu l'amendement relatif aux non-salariés.
Le rapporteur a alors présenté une motion tendant à opposer la question préalable. Il a précisé qu'elle prenait acte des différends et saluait les pas faits par l'Assemblée en direction des positions du Sénat.
M. Jacques Pelletier a indiqué que, ne votant jamais une question préalable, il s'abstiendrait.
Après une intervention de M. Michel Moreigne , la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter la motion tendant à opposer la question préalable.
MOTION
présentée par
M. MARINI, au nom de la
commission des finances,
tendant à opposer la question
préalable
5
(
*
)
En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement du Sénat,
Considérant que le projet de loi portant création d'une prime pour l'emploi présenté par le gouvernement s'analyse en réalité comme un ralliement de celui-ci au projet de crédit d'impôt en faveur de l'activité que le Sénat avait adopté par trois fois, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, du projet de loi de finances pour 2001, et du second projet de loi de finances rectificative pour 2000 ;
Considérant que lors de l'examen en première lecture du présent projet de loi, le Sénat avait souhaité que soit précisé et préservé le droit de rectification des contribuables, compte tenu de la complexité du dispositif et des difficultés concrètes d'application de celui-ci ;
Considérant qu'en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a pris en compte la préoccupation exprimée par le Sénat, concernant le délai de réclamation ouvert aux contribuables, et a complété la rédaction de ce dispositif ;
Considérant que le gouvernement a reconnu en séance publique qu'il s'agissait effectivement d'un crédit d'impôt, ainsi que le Sénat l'avait baptisé ;
Déplorant toutefois que, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'ait pas suivi le Sénat dans sa volonté de donner à ladite mesure une dénomination plus conforme à la réalité, ni voulu prendre en compte la spécificité des personnes exerçant à temps plein une activité non salariée et disposant de revenus inférieurs à 0,3 SMIC ;
Décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi, adopté avec modification par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture portant création d'un crédit d'impôt en faveur de l'activité.
TABLEAU COMPARATIF
* 1 Qu'il s'agisse de la technique employée - le crédit d'impôt remboursable - des variables utilisées - revenus, situation de famille et temps de travail - ou des objectifs - réduire les prélèvements, favoriser le retour à l'emploi, redonner du pouvoir d'achat.
* 2 Rapport fait au nom de la commission des finances, n° 2994 (XIème législature), page 8.
* 3 In JO Débats, Sénat séance du 3 avril 2001, page 978, 2 ème colonne.
* 4 Op.cit. , page 9.
* 5 En application de l'article 44 alinéa 3 du règlement du Sénat, cette motion est soumise au Sénat avant la discussion des articles.