PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. Une dépense globale de 28 milliards de francs pour 4,7 millions de bénéficiaires
Les crédits proposés pour 2001 pour le budget des Anciens combattants, s'élèveront à 23,8 milliards de francs, dont 23,5 milliards de francs de crédits d'intervention, pour l'essentiel destinés à financer la dette viagère.
La baisse des crédits ainsi enregistrée, soit 1,3 % par rapport à la loi de finances pour 2000, reste inférieure à celle du nombre de bénéficiaires, évaluée à 4 %. Rapportée au nombre de bénéficiaires potentiels, les dotations affectées au monde combattant progresseront de 2,8 % en moyenne. De ce fait, l'appréciation portée sur l'évolution des moyens consacrés aux anciens combattants peut être globalement positive.
Le montant des crédits inscrits sur le seul budget des Anciens combattants ne représente pas la totalité de l'effort de la Nation en faveur des anciens combattants.
La fusion du secrétariat d'Etat au sein du ministère de la Défense implique en effet que les moyens de fonctionnement de l'administration centrale ainsi que les subventions d'équipement des deux organismes sous tutelle -ONAC et INI- sont désormais inscrits au budget de la Défense, soit un montant pour 2001 de 928,5 millions de francs en titre III et de 22,6 millions de francs en titres V et VI.
Il convient, en outre, de tenir compte, d'une part, de la dépense liée à la majoration légale des rentes viagères correspondant aux retraites mutualistes du combattant. Imputée sur le budget des Charges communes, cette dépense a été évaluée à 150 millions de francs pour le budget 2000.
Enfin, le montant des dépenses fiscales (exonérations et déductions spécifiques) se rapportant aux anciens combattants, est évalué, pour 2001, à 3 milliards de francs par le Rapport sur l'évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2001 , soit 1,3 milliard de francs au titre de la demi part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veuves) de plus de 75 ans, titulaires de la carte du combattant et 1,7 milliard de francs au titre de l'exonération totale de la retraite du combattant, des pensions militaires et d'invalidité et des retraites mutuelles servies aux anciens combattants et aux victimes de guerre.
Au total, pour 2001, la dépense budgétaire globale en faveur du monde des Anciens combattants sera de l'ordre de 28 milliards de francs.
2. L'augmentation tendancielle du nombre des anciens combattants, et donc de la charge future des retraites
Le nombre de bénéficiaires concernés s'élève, au 1 er janvier 1998, à 4.680.000 personnes, réparties pour moitié environ 2.473.400 entre " ayants-droits ", et 2.205.500 " ayants-causes ".
La majorité des ayants-droits est désormais constituée par les anciens combattants d'Afrique du Nord dont le nombre s'accroît avec l'élargissement des conditions d'obtention de la carte depuis 1998, (1.267.100 personnes). Sont en revanche en diminution forte les anciens combattants de la seconde Guerre mondiale et des guerres de Corée et d'Indochine (1.028.900) ainsi que les survivants de la première Guerre mondiale (6.100).
Il convient d'ajouter à les anciens combattants de nouveaux conflits (42.100) et 129.000 ayants-droits " hors guerre " (militaires ou appelés du contingent atteints d'infirmités causées directement par le service ou à l'occasion de celui-ci).
Les " ayants-causes " recouvrent 1.752.200 veuves, 498.100 orphe-lins et 15.200 ascendants.
L'essentiel des crédits inscrits au budget des Anciens combattants est lié au versement de la dette viagère (pensions militaires d'invalidité et retraite du combattant) et au financement de la majoration spécifique des rentes mutualistes : 20,21 milliards de francs prévus pour 2001, soit 85 % du total du budget.
Au sein de la dette viagère, la divergence d'évolution entre le poste " pensions d'invalidité ", qui a tendance à diminuer, (16,6 milliards de francs en 2001, soit 69,7 % du total) et le poste " retraite du combattant " qui a tendance à augmenter (3,05 milliards de francs en 2001, soit 12,8 % du total) se confirme.
En effet, si le nombre de pensionnés est structurellement orienté à la baisse en raison de la mortalité naturelle, les effectifs d'anciens combattants enregistrent depuis 1997 une hausse sensible, liée aux assouplissements successifs des conditions d'attribution de la carte du combattant. Cette tendance risque de réduire progressivement les " économies " de constatation liées à la disparition progressive des actuels bénéficiaires.
3. Des mesures nouvelles attendues, mais inscrites seulement sous forme d'"étapes", alors que "l'économie" aujourd'hui dégagée par la disparition de bénéficiaires est évaluée à près d'un milliard de francs...
Le présent projet de loi de finances comporte quatre mesures importantes qui représentent une ouverture de crédits nouveaux de 236 millions de francs, qui ne représente toutefois que le quart des économies dégagées par la baisse du nombre de bénéficiaires.
La première correspond à une nouvelle étape du rattrapage de la valeur du point militaire de pension des grands invalides ( article 52 ).
Sont inscrits à ce titre au budget 2001, 21 millions de francs, après une première mesure -insuffisante- de 15 millions de francs intervenue en 2000, pour un coût total, correspondant à la complète remise à niveau, estimé à environ 70 millions de francs.
Il reste donc encore " la moitié du chemin " à accomplir. On rappellera que, dans le cadre de la discussion du précédent budget, le ministère avait souligné sa volonté de " régler définitivement la question d'un bloc l'an prochain ". On ne peut donc que déplorer qu'il n'ait pas été suivi sur ce point lors des arbitrages budgétaires, pour un montant qui reste assez faible au regard de l'ensemble du budget puisqu'il s'agit de 30 millions de francs, soit moins de 0,1 % du total... Du moins la présentation officielle du projet de budget précise-t-elle que " cette mesure se renouvellera en 2002 ".
La deuxième mesure (article 53) correspond à une nouvelle progression à 110 points de pension militaire d'invalidité du plafond majorable servant au calcul des majorations spécifiques sur les rentes mutualistes.
Cette mesure représente un coût supplémentaire évalué à 13 millions de francs. On soulignera que, à juste titre, le Gouvernement n'a pas suivi les recommandations de la Cour des comptes visant à assujettir cette rente, au moins partiellement, à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux.
La troisième mesure ( article 51 ) concerne l'attribution, à compter de 2001, de la carte du combattant aux rappelés de la guerre d'Algérie ayant passé un minimum de quatre mois sur le territoire. Il s'agit là aussi d'une demande ancienne et justifiée et on peut regretter que le bénéfice de cette mesure ne concerne pas également les rappelés en Tunisie et au Maroc.
La quatrième mesure concerne l'attribution du Titre de reconnaissance de la Nation (TRN) aux militaires présents sur les territoires algériens et indochinois, postérieurement à la date officielle de cessation des combats. Les crédits nouveaux ouverts à ce titre s'élèvent à 84 millions de francs.
4. Des mesures essentielles qui restent à prendre, au moins " par étapes "...
Si toutes les demandes -chacune ayant sa légitimité- ne peuvent raisonnablement être satisfaites, du moins de façon simultanée et immédiate, il est clair que certains sujets toujours non traités restent injustifiés.
Si leur traitement global représente à l'évidence un coût budgétaire non négligeable, votre rapporteur tient néanmoins à souligner que " l'économie " que représentera pour 2001 la diminution naturelle du nombre des bénéficiaires des mesures financées par le présent budget, notamment au titre des pensions d'invalidité et du Fonds de solidarité pour l'Afrique du nord et l'Indochine, est estimée à 929 millions de francs, ce qui laisse malgré tout une certaine marge de manoeuvre... On ne peut donc que regretter que le Gouvernement n'ait pas choisi de l'utiliser davantage, en ne les " recyclant " qu'à hauteur du quart seulement au bénéfice du monde des Anciens combattants.
Le premier " dossier " concerne la " cristallisation " des pensions servies aux anciens combattants d'outre-mer.
Dès la discussion du projet de loi de finances pour 1999, le secrétaire d'Etat avait proposé d'engager la réflexion sur cette question en termes de pouvoir d'achat, en comparant, pour un même taux d'invalidité, le pouvoir d'achat d'une pension attribuée à un ancien combattant ressortissant français et celui de la pension aujourd'hui versée à un ancien combattant d'un pays devenu indépendant. Les résultats avaient souligné un retard particulièrement significatif pour le Maroc et la Tunisie : " le pouvoir d'achat de la pension versée au Maroc et en Tunisie ne permet pas aux intéressés de subvenir à leurs besoins ".
Aucune mesure n'avait pourtant été prise dans le cadre de la loi de finances 2000, M. Jean-Pierre Masseret indiquant d'ailleurs le 11 décembre 1999 devant le Sénat : " c'est un échec personnel que j'enregistre. Je me suis bagarré tout au long de l'année pour faire avancer ce dossier, sans résultat ". A nouveau, tout au long de l'année 2000, dans le cadre notamment de diverses réponses à des questions parlementaires, il a souligné sa volonté de faire avancer ce dossier.
La Cour des comptes, elle-même, pourtant soucieuse par nature d'épargner les deniers publics, a estimé nécessaire dans son Rapport particulier de juin 2000, de " réexaminer dans les sens d'une plus grande équité les mécanismes de la cristallisation, tant pour les pensions militaires d'invalidité que pour la retraite du combattant ".
Selon les calculs (chiffres 1998) établis par le Secrétariat d'Etat et annexés au Rapport de la Cour des comptes, " l'économie résultant pour l'Etat de la cristallisation " -en d'autres termes le coût de la décristallisation est évalué à 975 millions de francs- 826,8 millions de francs pour les pensions d'invalidité et à 148,1 millions de francs pour les retraites.
Pour les seuls pays du Maghreb, pour lesquels le retard en termes de pouvoir d'achat est évalué à 30 % le coût est estimé à 727 millions de francs pour les pensions d'invalidité et à 120 millions de francs pour les retraites.
Il est difficile de comprendre comment, dans les conditions budgétaires actuelles, il n'a pas été du moins possible de prendre une décision " équitable " concernant les seules retraites des combattants originaires du Maghreb, pour un coût de l'ordre de 120 millions de francs, soit moins de 13 % du montant des économies dégagées.
Certes, le Secrétaire d'Etat s'est engagé à oeuvrer " en faveur de la traduction au plan administratif de décisions de justice ". Une récente décision du Conseil d'Etat ( avis rendu sur question préjudicielle du Tribunal administratif de Dijon - JO du 1 er janvier 2000 ) a en effet précisé que la cristallisation ne devait s'appliquer qu'aux tarifs des prestations versées au titre du code des questions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, et non à l'ouverture de droits nouveaux.
De fait, l'article additionnel introduit par le Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale est d'un apport limité, puisqu'il ne fait que confirmer l'arrêt du Conseil d'Etat.
S'agissant ensuite de l'anticipation de l'âge de versement de la retraite du combattant , votre rapporteur tient à rappeler que la modicité de cette allocation fait que cette mesure n'aurait véritablement de portée que pour les personnes disposant de faibles ressources, et qu'une telle disposition constitue en réalité une mesure de solidarité significative et fondée. Une première étape pourrait être accomplie, de façon progressive, avec un abaissement par étapes, effectué parallèlement à l'extinction programmée du fonds de solidarité. En tout état de cause, votre rapporteur estime que l'argumentation du Gouvernement, qui craint que, ce faisant, on se rapproche des caractéristiques d'une pension de vieillesse (et donc, partant, d'un risque d'assujettissement fiscal) n'est pas fondée. La retraite des anciens combattants reste et restera toujours, l'expression d'une reconnaissance de la Nation et n'a rien à voir avec la retraite versée au terme d'une vie professionnelle.
Votre rapporteur continue également de regretter qu'aucune mesure n'ait toujours été prise en faveur de la situation dérisoire qui continue d'être faite aux veuves de combattants .
Sur 1.750.000 veuves ressortissantes de l'ONAC au 1 er janvier 1998, moins de 150.000 seulement bénéficient de la réversion de la pension d'invalidité de leur conjoint décédé, étant entendu que la pension de veuve au taux normal est inférieur au minimum vieillesse.
La commission des Affaires sociales du Sénat a pourtant formulé plusieurs pistes de solution, d'incidence budgétaire inégale : réversion de la retraite, assouplissement des conditions de réversion des pensions d'invalidité, revalorisation des pensions de veuves.
De la même façon, les engagements pris concernant l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD-KHD) 71 ( * ) , par alignement sur la situation des incorporés de force dans l'armée allemande, n'ont toujours pas été tenus. Le recensement a pourtant été effectué depuis plus d'un an (31 mars 1999), la quasi totalité des 10.000 demandes reçues, examinées, et la fondation " Entente franco-allemande " est prête à financer en grande partie cette indemnisation, sous réserve que le Gouvernement français s'y engage lui aussi. A nouveau, votre rapporteur regrette que les crédits nécessaires au règlement définitif de ce dossier ne soient toujours pas inscrits dans le présent projet de budget.
Enfin, votre rapporteur s'interroge sur le bien-fondé de la mesure d'indemnisation prise par le décret n° 200-657 du 13 juillet 2000, qui concerne seulement les orphelins de déportés juifs morts en camp de concentration à l'exclusion de tous les orphelins de déportés non juifs, fusillés ou massacrés, ou même de juifs résistants non déportés.
5. Le retard pris dans les travaux d'équipement et de sécurité dans les établissements sous tutelle
Votre rapporteur tient à souligner, pour s'en inquiéter, l'importance des reports à nouveau constatés -de façon croissante- pour l'exercice 1999 sur les dépenses en capital, qui concernent pour l'essentiel les travaux de sécurité effectués dans les établissements publics sous tutelle.
Ainsi, en 1999, le montant des reports de crédits de paiement s'est élevé à 37 millions de francs pour un montant total de crédits ouverts de 47 millions de francs. Il est vrai que la dotation initiale 1998, peut-être mieux " calibrée ", s'était inscrite à 16 millions de francs.
De fait, la sous-consommation des crédits déjà relevée par le contrôleur financier sur l'exercice 1998 s'est confirmée, en 1999, notamment sur l'article 30, relatif aux travaux de sécurité dans les établissements publics sous tutelle. Au total, on constate 24 millions de francs de crédits non utilisés, pour un total de 29 millions de francs ouverts, entre 1996 et 1999...
La situation apparaît particulièrement tendue à l'INI, où l'on relève pour 1999 un taux très élevé de crédits non employés (71 % contre 28 % en 1998). Cette situation résulte pour l'essentiel du non achèvement sur 1999 de deux importantes opérations d'investissement pourtant attendues et nécessaires (rénovation du bloc opératoire et remplacement d'une table de radiologie).
De même, pour l'ONAC, pour un total de crédits ouverts en autorisations de programme de 30 millions de francs depuis 1996 et en crédits de paiement de 25 millions de francs, la consommation au 31 décembre 1999 s'élevait à 10 millions de francs en crédits engagés et à 4,7 millions de francs en crédits ordonnancés.
Il reste à espérer que le transfert de ces crédits -et donc de leur gestion- au ministère de la Défense permette d'améliorer cette situation. La sous-consommation traditionnelle des crédits du titre V inscrits au budget de la Défense incite malheureusement à en douter.
6. La nécessité de clarifier le rattachement de la contribution du fonds social européen, faute de voir se perdre les financements européens
Le budget des Anciens combattants bénéficie notamment, par voie de rattachement de fonds de concours, d'une importante contribution du Fonds social européen, dans le cadre du Programme 1994-1999 " tendant à promouvoir l'intégration des personnes handicapées exposées à l'exclusion du marché du travail ", notamment par l'intermédiaire des écoles de rééducation professionnelle de l'ONAC.
En 1999, cette contribution a atteint 53 millions de francs, après 61 millions de francs en 1998 et 75 millions de francs en 1997.
En fait, l'existence de ces moyens n'est pas toujours lisible, compte tenu du relatif éparpillement de leur rattachement.
Surtout, une redéfinition claire de la participation du Fonds social européen paraît s'imposer, pour ne pas voir se perdre les crédits européens.
En effet, la mise en place du financement européen s'est faite sur des bases peu précises, ce qui entraîne des difficultés importantes entre l'ONAC, les écoles et les Directions départementales d'action sanitaire et sociale. Dans son Rapport sur la gestion 1999, le contrôleur financier relève ainsi que " compte tenu des imprécisions sur le montant exact des dépenses agréées, des modifications rétroactives des agréments, une partie du financement du FSE semble difficilement utilisable et perdu pour l'Office ".
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Le budget des charges communes recense les crédits qui, destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux, ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier.
Dans le projet de loi de finances pour 2001, ses crédits s'élèvent au total à 721,27 milliards de francs .
Les dépenses ordinaires, qui représentent 99,81 % du total de ces crédits, augmentent de 2,8 %. Les dépenses en capital, qui ne représentent que 0,19 % du total, diminuent de 20 %.
Le périmètre du budget des charges communes subit traditionnellement d'importantes modifications. Le projet de loi de finances pour 2001 n'échappe pas à la règle, puisqu'il prévoit des transferts d'une ampleur équivalente à ceux de l'année dernière - plus de 20 milliards de francs -, mais concernant beaucoup moins de chapitres.
Les dégrèvements et remboursements atteignent 366,97 milliards de francs , contre 331,23 milliards de francs en 2000, soit une progression sensible de 10,8 %.
Par ailleurs, les recettes d'ordre encaissées en 2001, du fait des procédures d'émission de la dette publique s'élèvent à 18,5 milliards de francs (+ 7,6 %).
Les crédits du budget des charges communes nets des dégrèvements et remboursements et des recettes d'ordre s'établissent à 335,80 milliards de francs, soit une diminution de 4,9 % par rapport à 2000. Ils représentent 19,7 % des dépenses du budget général, contre près de 21 % en 2000.
Ces crédits sont retracés dans le tableau ci-après (en francs) :
I. INTERVENTIONS POLITIQUES ET ADMINISTRATIVES ET ACTION INTERNATIONALE
Les crédits de cet agrégat s'élèvent à 3,62 milliards de francs en 2001 , soit une diminution de 14,6 % par rapport à 2000. Cet agrégat regroupe 0,5 % de l'ensemble des crédits du budget des charges communes.
A. LE FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE
Le budget des charges communes supporte les crédits nécessaires à la prise en charge par l'Etat des frais de gestion administrative du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Celui-ci, créé par la loi du 22 juillet 1993, prend en charge les avantages d'assurance vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale.
Il s'agit, à hauteur d'environ 75 %, de charges de personnel, mais aussi de frais de location, notamment de locaux, et, enfin, de dépenses relatives à des consommations courantes.
Les crédits pour 2001 s'établissent à 5,48 millions de francs, en progression de 0,9 %.
* 71 Reichsarbeitsdienst - Kriegshilfädienst