PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. La dispersion des crédits affectés à l'action extérieure de la France
Le budget du ministère des Affaires étrangères ne correspond pas à l'ensemble des moyens affectés à l'action extérieure de la France. En 2000, ceux-ci s'élèvent à 54 milliards de francs, contre 55,6 milliards de francs en 1999, soit une diminution de 2,2 % en un an. L'effort 2000 représente à peine 0,6 % du PIB français.
Le budget du ministère des Affaires étrangères représente un peu moins de la moitié de ce montant total,. En 2000, il s'élève à 21 milliards de francs, soit 1,3 % du budget total, et 1,5 % du total des seuls budgets civils.
La part gérée par le ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie atteint 16,3 milliards de francs, essentiellement consacrés au financement de la contribution au Fonds européen de développement (FED) et à divers fonds et banques de développement. La part prélevée par le BCRD (Budget civil de recherche et de développement) s'élève à 6,7 milliards de francs. Enfin, la plupart des ministères techniques exercent aujourd'hui une action à l'étranger. L'analyse de l'évolution des moyens entre 1996 et 2000 montre même que la quasi totalité des départements concernés a augmenté son effort de façon souvent significative alors que, dans le même temps, le " bloc " Affaires étrangères-Coopération réduisait son intervention.
Votre rapporteur regrette que le budget des Affaires étrangères ne reflète pas mieux la totalité de l'effort de la France en matière d'action extérieure. Certes, ceci " colle " à la structure du " département ministériel ", et des effectifs qui lui sont rattachés. Toutefois cette logique classique de " personnels " contribue, de façon évidente dans ce domaine particulier, à masquer l'analyse des " fonctions " et ne rend compte que très imparfaitement de l'action publique de la France à l'extérieur.
2. Une augmentation purement optique des crédits du Ministère des Affaires Etrangères
Les crédits proposés pour 2001 au titre du budget des Affaires étrangères s'élèvent à 22 milliards de francs, ce qui représente 1,3 % du total du budget général, 0,2 % du PIB, et moins de 10 % de la charge de la dette publique.
Ce montant permet d'afficher une progression de 5,3 % par rapport à l'exercice 2000, soit plus de 1.111 millions de francs. Apparemment très favorable, cette évolution recouvre en réalité des mouvements de nature diverse, dont l'analyse amène à sérieusement nuancer l'appréciation portée sur ce budget. Elle correspond en effet notamment à l'incontournable prise en compte de la hausse du dollar -encore celle-ci n'est-elle que partielle- et à des mouvements de transferts pour près de 240 millions de francs.
En réalité, on a globalement le sentiment que " Bercy " a seulement consenti à inscrire en loi de finances initiale ce qu'il finissait généralement par accorder en cours de gestion. Ceci est certes plus conforme à la sincérité des montants présentés initialement, mais ne correspond en aucune façon à une amélioration des moyens dont dispose en définitive le ministère.
De fait, si le tire III progresse apparemment de 5,4 % (490 millions de francs), la prise en compte de l'ajustement change-prix et de l'effet des différents transferts (budgétisation partielle du fonds de concours " droits de chancellerie " et inscription en loi de finances initiale de certains crédits de cotisations sociales auparavant transférés en gestion à partir du budget des Charges communes) conduit à évaluer à 0,4 % seulement en francs courants la progression des moyens, ce qui équivaut à une diminution de 0,8 % en francs constants.
De même, si les crédits d'intervention du titre IV progressent de 9,6 % (plus 925 millions de francs), cette forte majoration est uniquement liée à celle des contributions obligatoires et volontaires, pour lesquelles la France accuse aujourd'hui des retards et des arriérés non négligeables, notamment en ce qui concerne les opérations de maintien de la paix, et pour lesquelles surtout l'évolution du dollar exerce un effet mécanique, là aussi " incontournable ".
De fait, les moyens affectés parallèlement aux actions de coopération sont globalement reconduits en francs courants, ce qui correspond, là aussi, à une diminution en francs constants.
Enfin, les opérations d'investissement financées sur titre V et les moyens affectés au financement des projets de développement sur titre VI diminuent clairement en francs courants : respectivement - 4 % et - 13 % pour les autorisations de programme, et - 22 % et - 11 % pour les crédits de paiement. S'agissant du titre VI, le transfert sur titre IV des crédits de la francophonie mis en avant par le gouvernement n'explique que partiellement une telle évolution.
3. La contrainte lourde des évolutions de parité
Votre rapporteur tient à souligner le poids particulier pour ce budget de l'évolution du cours du dollar, tant au niveau des dépenses de rémunération et de fonctionnement qu'à celui des contributions aux organisations internationales. Cette " contrainte " forte, propre au budget des Affaires étrangères, est insuffisamment prise en compte par Bercy qui en fait, à chaque exercice budgétaire, un élément d' " arbitrage " qui ne devrait pas avoir lieu, et " pollue " considérablement le débat.
En outre, le principe de la compensation en gestion par transfert de crédits en provenance du budget des charges communes n'est accepté que pour les seules rémunérations et les contributions internationales obligatoires. En revanche, les dépenses de fonctionnement autres que rémunérations, notamment les salaires des recrutés locaux -qui représentent tout de même près de 6.000 personnes, soit 60 % du total des effectifs budgétaires-, les dépenses d'intervention en monnaie locale, et enfin les contributions internationales volontaires, doivent être financées, en cas d'évolution défavorable du change-prix, par des économies à due concurrence sur les moyens du Ministère.
Même avec l'effet d' " affichage " souligné plus haut, le projet de budget 2001 ne tient compte que partiellement de l'effet de la hausse du dollar : d'une part, parce que le cours retenu (6,57 francs) est d'ores et déjà largement dépassé, d'autre part, parce que tous les chapitres concernés ne sont pas pris en compte : manquent en particulier les rémunérations des recrutés locaux, les moyens de fonctionnement des postes à l'étranger, et surtout les contributions autres que celles des organismes internationaux de recherche.
Il est donc clair que des réajustements devront nécessairement être effectués en cours de gestion, notamment au niveau des contributions obligatoires et volontaires, pour lesquelles toute majoration de 1 franc du cours du dollar se traduit globalement par une hausse de l'ordre de 450 MF.
Votre rapporteur estime que, dans ce cadre, et compte tenu de la spécificité internationale " par nature et par destination " du budget des Affaires étrangères, la pusillanimité dont fait preuve le ministère de l'Economie et des finances n'est guère acceptable.
Cette remarque vaut également pour les combats constants menés sur la réévaluation des indemnités de résidences ou des indemnités de mission, qui finissent par occuper au-delà du raisonnable, le temps, l'énergie et les capacités d'analyse des chefs de poste concernés.
4. Le nécessaire réajustement de l'ensemble des contributions multilatérales
L'analyse de l'évolution des contributions obligatoires et volontaires du budget des Affaires étrangères doit impérativement s'inscrire dans celle, générale, de l'ensemble des contributions multilatérales de la France.
En effet, si de 1999 à 2001, l'aide bilatérale a diminué de plus de 1,2 milliard de francs, l'aide multilatérale a progressé dans le même temps de près de 4 milliards de francs, confirmant la priorité donnée en principe au multilatéral.
Mais cette progression s'est faite uniquement au profit d'une aide européenne pour laquelle le " prélèvement " est passé de 9,3 à 13,3 milliards de francs en deux ans, ainsi qu'à celui des divers fonds et banques de développement gérés par Bercy, dont les contributions progressent de près de 1,2 milliard de francs.
Parallèlement, les contributions aux institutions de l'ONU, hors opérations de maintien de la paix, ne cessent de diminuer, et atteignent aujourd'hui un montant inférieur à celui consacré à la Facilité d'ajustement structurel mise en oeuvre par le FMI.
Or, non seulement ni l'aide européenne, ni la kyrielle de fonds et banques de développement divers, ni la facilité d'ajustement structurel du FMI n'ont fait véritablement la preuve de leur efficacité, mais surtout la " lisibilité " de l'effort français y est inexistante, au même titre d'ailleurs que les " retours " pour notre pays 9 ( * ) .
En revanche, la faiblesse désormais insigne des contributions volontaires de la France aux organismes spécialisés commence clairement à être montrée du doigt. Les divers entretiens de votre Rapporteur dans le cadre de la participation à la 55 ème Assemblée générale des Nations Unies ont été à cet égard particulièrement édifiants. Ainsi, le HCR souligne désormais que la contribution française ne suffit même plus à couvrir les salaires des Français qui y travaillent. De même, l'UNICEF s'étonne de ce que les dons collectés auprès du public français soient près de cinq fois supérieurs à la contribution du Gouvernement français.
5. Le calibrage difficile de la nouvelle Direction générale de la Coopération internationale et du développement (DGCID)
La mise en place de la nouvelle DGCID issue de la fusion des anciennes DGRCST (Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques) du Quai d'Orsay et Direction du développement de la rue Monsieur, c'est-à-dire, fondamentalement, de la fusion imposée de deux " cultures ", se fait lentement.
Le bilan incertain, bien qu'évidemment prématuré, qui peut aujourd'hui être tiré, amène à se demander s'il n'aurait pas été préférable, dès l'origine, de mettre en place une véritable agence de développement, au lieu de continuer ainsi à vouloir conjuguer deux formules tout aussi ambiguës l'une que l'autre, la DGCID et l'AFD, dont la nature équivoque n'est pas non plus exempte de critiques.
En l'état actuel, le caractère " polymorphe " de la DGCID, qui se traduit d'ailleurs par une intelligibilité difficile des " agrégats ", " composantes " et " instruments " définis dans la présentation budgétaire, ne contribue pas à la lisibilité de l'action du Ministère
En tout état de cause, la seule analyse de la répartition de l'enveloppe considérable allouée à la DGCID en 2000, amène à formuler les constats suivants.
Il est clair que, pour le ministère, la priorité demeure la coopération culturelle et linguistique, qui dispose désormais de près de la moitié de l'enveloppe, tandis que l'aide au développement fait désormais un peu figure de " parent pauvre ", avec moins du quart de l'enveloppe.
Pour autant, la priorité ainsi donnée à la coopération culturelle, linguistique et artistique, ne prend sans doute pas suffisamment la mesure des évolutions de la demande. Une claire prééminence continue d'être accordée aux secteurs " culturels " classiques, alors que l'audiovisuel, qui constitue partout désormais un des vecteurs prioritaires de la " culture " contemporaine, ne draine encore que 15 % des moyens. On relèvera ici le montant absolument dérisoire accordé à l'exportation des programmes, soit 24 millions de francs en tout et pour tout.
Enfin, et dans l'attente des décisions que pourra être amené à prendre le nouveau directeur général, la logique propre de la DGCID reste clairement une logique de subventions, au détriment absolu de toute logique de projets. Une telle politique, qui peut se concevoir, ne peut être efficace que si elle s'accompagne d'une politique tout aussi importante d'évaluations systématiquement faites, et systématiquement prises en compte, ce qui ne paraît pas encore pleinement correspondre à la logique générale de la maison Quai d'Orsay, même si des efforts importants sont faits en ce sens.
6. La détérioration évidente de la situation de l'AEFE
L'" AEFE " pèse lourdement -plus du quart- dans l'enveloppe des crédits de coopération mis en oeuvre par la DGCID.
Sur près de 160.000 élèves, elle scolarise pour près de moitié les enfants français de familles résidant à l'étranger, et près de 60 % d'enfants étrangers. Elle emploie aujourd'hui 6.100 enseignants (dont 2.000 expatriés) et près de 8.800 recrutés locaux. La subvention globale versée par le seul Ministère des Affaires étrangères, soit environ 2 milliards de francs, représente un montant à peu près équivalent à celui des droits de scolarité.
La majeure part du réseau AEFE connaît aujourd'hui une agitation profonde généralisée, et d'une ampleur jamais atteinte à ce jour, qui réunit unanimement enseignants et parents d'élèves autour de revendications liées à la contestation du plan de réforme du 14 juin 2000, lequel prévoit la suppression de 600 postes en six ans, à l'insuffisance des rémunérations, à la hausse des droits d'écolage et à la diminution du nombre de bourses.
Au total, il apparaît de plus en plus clairement que la triple mission confiée en réalité à l'AEFE -scolarisation des enfants français à l'étranger, scolarisation des enfants étrangers, action culturelle-, ne peut être convenablement assurée par le seul ministère des affaires étrangères, qui gagnerait, à l'évidence, à partager cette charge avec le ministère de l'éducation nationale, certainement mieux armé en tout cas pour gérer les questions relatives aux enseignants.
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Chargé au début de la session de l'examen de l'ensemble des crédits d'aide publique au développement par la Commission des finances, votre rapporteur n'a pas été en mesure d'adresser les questionnaires adéquats aux différents ministères qui bénéficient de crédits à ce titre, au premier rang desquels, le ministère de l'économie et des finances. La présente note se bornera donc, après avoir récapitulé l'ensemble des crédits gérés à ce titre par d'autres ministères que celui des Affaires étrangères, à analyser ceux qui relèvent strictement de ce dernier.
A. RÉCAPITULATION DES CRÉDITS D'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
Ces crédits font l'objet d'une récapitulation au sein d'un " jaune " annexé au projet de loi de finances. Celui afférent au projet de loi de finances pour 2001 n'est pas paru à la date de rédaction de la présente note.
Le tableau suivant, qui distingue désormais l'aide apportée aux Etats étrangers de celle apportée aux Territoires d'outre-mer, fait ressortir les éléments suivants :
- L'effort global d'aide publique au développement diminue sensiblement entre 1999 et 2000 : moins 1,4 milliard de francs, soit une diminution de près de 5 %.
- Cette baisse résulte uniquement de celle de l'aide bilatérale, qui perd plus de 3 milliards de francs, soit une chute de près de 15 %.
- En revanche, l'effort consacré à l'aide multilatérale progresse de 1,6 milliard de francs (soit près de 20 %).
- Cette évolution est essentiellement liée à celle du prélèvement communautaire, majoré de 20 % en 2000. Représentant plus de la moitié (53 %) du total de l'aide multilatérale, et 16 % du total de l'APD française, il échappe pourtant à tout contrôle du Parlement, et manifestement aussi en grande partie à celui du gouvernement.
- La part occupée, au sein de l'aide multilatérale, par le financement de la Facilité d'ajustement structurel (FAS) gérée par le FMI, et surtout par la participation à divers fonds et banques de développement 10 ( * ) - 4 milliards de francs au total en 2000 - pour une lisibilité quasi nulle de la contribution française, appelle au moins une interrogation.
- En parallèle, la faiblesse des contributions aux organismes des Nations-Unies 11 ( * ) , obligatoires et volontaires, qui diminuent entre 1999 et 2000, doit être relevée.
- L'effort en faveur des Territoires d'outre-mer reste conséquent, puisqu'il s'élève à près de 5 milliards de francs, en progression de 1999 à 2000, alors que l'aide aux états étrangers régresse, de 30,3 à 28,9 milliards de francs.
- La part " gérée " par le Ministère des Affaires étrangères (9 milliards de francs en 2000) est à peine supérieure à celle gérée par le Ministère de l'Economie et des Finances (8,3 milliards de francs), tandis qu'une dizaine d'autres ministères interviennent dans ce secteur pour un montant total proche de 2 milliards de francs.
1. La prépondérance du ministère de l'Economie et des finances : 8,4 milliards de francs (total de l'aide bilatérale et multilatérale)
En 2000, la part des crédits gérés par " Bercy " s'élevait au total à 8,4 milliards de francs en crédits de paiement et 1,4 milliard de francs en autorisations de programme, hors charges des Comptes spéciaux du Trésor.
Les principales dépenses sont les suivantes :
- Sur le budget des Charges communes :
participation de la France au FED 12 ( * ) : 1.450 millions de francs en 2000 (1.400 millions de francs inscrits pour 2001).
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La participation de la France au FED : " cagnotte " ou " gâchis " ? -Situation du chapitre 68-02 du budget des Charges communes- Autorisations de programme en compte au 1/1/2000 49,4 milliards de francs Crédits de paiement en compte au 1/1/2000 27,1 milliards de francs Sur ce total, 21 milliards de francs relèvent d'autorisations de programme ouvertes avant 2001, mais ne seront appelés qu'à partir de 2004... Evolution de l'exécution budgétaire - De 1998 à 1999, le montant des reports enregistrés sur ce chapitre a continué d'augmenter, passant de 826 millions de francs en 1998 à 1.715 millions de francs en 1999. |
- Sur le budget Economie, finances et industrie :
Agence française de développement,
- 3.439 millions de francs en 2000 13 ( * ) (chiffres non communiqués pour 2001),
- 183 millions de francs en 2000 14 ( * ) ((chiffres non communiqués pour 2001).
Participation de la France à divers fonds 15 ( * )
- 970 millions de francs en crédits de paiement pour 2000 (160 millions de francs pour 2001),
- 2.000 millions de francs en autorisations de paiement pour 2000 (2.520 millions de francs pour 2001).
Participation de la France au capital d'organismes internationaux 16 ( * )
- 237 millions de francs en crédits de paiement pour 2000 (110 millions de francs pour 2001),
- 100 millions de francs en autorisations de programme pour 2000 (0 pour 2001).
Participation de la France à des dons aux Etats étrangers 17 ( * )
- 100 millions de francs en crédits de paiement pour 2000 (100 millions de francs pour 2001),
- 280 millions de francs en autorisations de programme pour 2000 (300 millions de francs pour 2001).
Services de l'expansion économique et DREE
- 502 millions de francs pour 2000 (chiffre non communiqué pour 2001).
* 9 Sauf peut-être en termes de " jetons de présence " pour les fonctionnaires de Bercy qui participent aux divers conseils d'administration desdits fonds...
* 10 sous gestion " Bercy "
* 11 sous gestion " MAE "
* 12 Chapitre 68-02 - Cette part s'ajoute au " prélèvement communautaire " qui prend la forme d'un prélèvement sur recettes.
* 13 Chapitre 44-97, article 36, paragraphes 11, 12, 13 et 14 : bonifications d'intérêts et indemnisations au titre des annulations de dettes et des réductions de taux d'intérêt.
* 14 Chapitre 37-01, articles 30 et 50 : " remboursement de frais de gestion " (en fait, " subvention de fonctionnement " de l'AFD)
* 15 Chapitre 68-04, articles 10 à 90. Essentiellement pour la reconstitution des ressources de l'Agence internationale de développement (AID), et le Fonds africain de développement (FAD).
* 16 Chapitre 58-00. Essentiellement pour la BERD.
* 17 Chapitre 68-00