CHAPITRE II :
RÉFLEXIONS DIVERSES POUR
SERVIR À LA RÉFORME DE L'ORDONNANCE ORGANIQUE DU 2 JANVIER
1959
Les documents budgétaires relatifs aux comptes spéciaux du Trésor ne donnent qu'un aperçu vague et incomplet des conditions réelles de leur exécution.
En particulier, les données relatives aux crédits ouverts par les lois de finances ne permettent pas d'appréhender la réalité budgétaire des comptes d'affectation spéciale en raison des particularités de leur régime et des conditions dans lesquelles s'exercent leurs opérations.
I. LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR OU DES « ICEBERGS BUDGÉTAIRES » AU SEIN DU BUDGET DE L'ÉTAT
A. D'EXCESSIFS REPORTS DE CRÉDITS
Les comptes d'affectation spéciale constituent ainsi une série « d'icebergs budgétaires » dont la partie immergée n'apparaît pas.
Les comptes d'affectation spéciale « bénéficient » en effet de reports de crédits pour un montant considérable. Ces reports qui n'apparaissent pas dans les documents budgétaires fournis à l'appui du projet de loi de finances initiale nuisent singulièrement à leur signification.
Reports de crédits 1998/1999
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I. Comptes d'affectation spéciale |
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N° de compte |
Désignation du compte |
Montant du report |
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902-00 |
Fonds national pour le développement des adductions d'eau |
949.720.029 |
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902-01 |
Fonds forestier national |
138.354.425 |
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902-10 |
Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle |
1.284.797.059 |
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902-12* |
Fonds de soutien aux hydrocarbures ou assimilés |
170.049.794 |
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902-13 |
Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités |
45.955.065 |
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902-15 |
Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision |
282.293.045 |
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902-16 |
Fonds national du livre |
11.269.017 |
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902-17 |
Fonds national pour le développement du sport |
276.728.939 |
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902-19 |
Fonds national des haras et des activités hippiques |
430.991.214 |
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902-20 |
Fonds national pour le développement de la vie associative |
4.676.842 |
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902-22 |
Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France |
2.025.162.602 |
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902-23 |
Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'Outre-mer |
114.450.041 |
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902-25 |
Fonds de péréquation des transports aériens |
139.787.822 |
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902-26 |
Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables |
2.913.906.863 |
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902-30 |
Fonds pour le financement de l'accession à la propriété |
47.307.344 |
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902-31 |
Indemnisation des créances françaises sur la Russie |
1.209.440.000 |
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902-32 |
Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale |
139.563.312 |
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Total pour les CAS |
10.184.453.413 |
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II. Comptes de prêts |
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903-05 |
Prêts du Fonds de développement économique et social |
310.033.647 |
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903-07 |
Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement |
1.405.305.985 |
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903-17 |
Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France |
3.436.662.500 |
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Total pour les comptes de prêts |
5.152.002.132 |
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Total pour les CST |
15.336.455.545 |
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*Compte 902-12 : ouverture en 1999 sur le budget de l'industrie.
Votre rapporteur a régulièrement souhaité qu'il soit remédié à cette " infirmité ". Il a, en particulier, conseillé que le " bleu " consacré aux comptes spéciaux du Trésor comporte, pour information, une évaluation de ces reports. La réforme à l'étude de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 devrait être l'occasion de progresser sur ce point mais ce problème appelle d'autres solutions.
La signification de ces reports est sans doute variable selon les situations mais, en l'état, il est difficile de l'appréhender correctement compte tenu de l'absence d'explications sur ce point.
Pour certains comptes, la formation d'importants excédents résulte de l'étalement de leurs dépenses qui s'explique par les modalités techniques de gestion des autorisations de programme. Mais, dans d'autres hypothèses les soldes traduisent des difficultés d'exécution des crédits ouverts en lois de finances, soit que les évaluations de départ aient été erronées soit que les opérations finançables se trouvent plus délicates à définir qu'escompté.
Du fait de ces modalités, les crédits de paiement des comptes d'affectation spéciale qui sont inscrits en loi de finances initiale excédent en effet systématiquement les crédits nécessaires. Les crédits ouverts en loi de finances sont, en effet, calibrés pour permettre l'engagement des autorisations de programme inscrites, engagement qui, du fait de la pratique des contrôleurs financiers, obligent à " réserver " l'ensemble des crédits de paiement nécessités par une opération d'investissement.
Alors que, pour le budget général, seuls sont ouverts pour une année, les crédits de paiement nécessaires à la couverture des engagements au cours de cette année, pour les comptes d'affectation spéciale, la pratique susmentionnée, qui n'est pas une application de l'ordonnance organique, conduit à l'inscription de crédits de paiement dont seule une partie sera nécessaire.
On aboutit ainsi à la situation pour le moins paradoxale où les crédits ouverts en loi de finances ne sont pas appelés à être consommés tandis que les crédits consommés ne sont pas débattus.
Il faut souligner que cet excès de " provisionnement " est, dans son ampleur, une fonction directe de la part des crédits en capital dans le total des crédits des comptes d'affectation spéciale. Cette caractéristique n'est pas étrangère aux tentatives des gestionnaires d'accroître la proportion de leurs crédits de fonctionnement. Ces tentatives sont parfois couronnées de succès comme le démontrent les exemples du FNDS ou du Fonds national de l'eau (FNE). Elles réussissent, notons le, au détriment des investissements de l'Etat.
Le régime des comptes spéciaux du Trésor comporte des entorses au principe d'annualité budgétaire qui sont excessives.