Projet de loi de finances pour 2001 : Journaux officiels

Rapport général n° 92 (2000-2001) de M. Thierry FOUCAUD , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2000

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N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 39

JOURNAUX OFFICIELS

Rapporteur spécial : M. Thierry FOUCAUD

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .

Sénat : 91 (2000-2001).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Depuis janvier dernier, la Cour des comptes a entrepris un audit technique à la SACI-JO. Cette étude a pour but de répondre à quatre questions : les matériels utilisés sont-il adaptés aux travaux effectués ? Quelle est la qualité de la productivité de la SACI-JO (afin d'apprécier cet élément, le rapport compare l'entreprise à la presse parisienne). De quelle façon la saisie à la source pourra-t-elle être effectuée ? Et, enfin, la consommation de papier est-elle normale ? Cet audit est en cours et ses conclusions seront connues en fin d'année. Votre rapporteur y sera attentif.

Quelles qu'en soient les conclusions, il sera nécessaire de prendre en considération les spécificité de l'entreprise, notamment les contraintes techniques liées aux délais très courts dans lesquels elle travaille et l'exigence de fiabilité à laquelle elle est tenue.

2. Les investissements relatifs aux ateliers de production augmentent de façon particulièrement significative en 2001.

La fusion entre l'atelier de composition et celui de photogravure a été réalisée en 2000.

Cette étape technique a consisté en un regroupement d'une dizaine de postes de photograveurs et de compositeurs, au sein d'une même cellule destinée à traiter en même temps le texte et l'image. Un seul technicien désormais réalise le travail préliminaire à l'impression. Cet atelier dit de " compogravure " est appelé progressivement à se développer afin de traiter une très grande partie de la production. Ceci se fera à effectif constant. Cependant, certains postes seront sans doute redéployés vers d'autres activités. Il est absolument nécessaire qu'un effort important envers la formation soit effectué dans les meilleurs délais afin que la mise en oeuvre des mutations techniques se réalise dans de bonnes conditions.

En 2001, les investissements seront consacrés à une étude d'opportunité d'une évolution des logiciels de saisie. Actuellement, le logiciel en place n'est pas compatible avec les standards du marché. L'étude portera sur l'opportunité de faire évoluer ce système qui date de 1989. L'étude de faisabilité aura lieu en 2001 et le cas échéant, la mise en place du matériel, en 2002. Dans ce domaine, la DJO doit travailler dans l'optique d'une intégration globale des nouvelles technologies de l'information à chacun des stades du processus de production.

Enfin, l'atelier d'impression sera doté d'une nouvelle machine d'impression cinq couleurs. Au total, les crédits de paiement progresseront de 15 millions à 25 millions de francs en 2001.

3. En matière de diffusion des données juridiques, de grandes mutations, dont on peut se féliciter, sont en cours.

Dans son discours du 2 octobre 2000, aux assises parlementaires, le Premier Ministre a annoncé un certain nombre de mesures, conformément aux conclusions du Rapport du Commissariat Général au Plan " Diffusion des données publiques et révolution numérique " de Dieudonné Mandelkern.

L'orientation retenue par le Gouvernement tend à rendre, petit à petit, la diffusion des données publiques gratuites. Le droit sera disponible, sous forme consolidé, avant la fin de l'année sur le site gratuit " Legifrance ". Cela représente 500 lois et 1.500 décrets (actuellement, 80 lois seulement sont répertoriées sur le site gratuit). Le site diffusera également toutes les conventions collectives ayant fait l'objet d'un arrêté d'extension au plan national.

Ces avancées majeures seront complétées par la fin anticipée de la concession qui régit actuellement la diffusion des données publiques. L'actuel concessionnaire a été racheté par la société Reuters.

Votre commission a toujours considéré que ces tâches devaient être réintégrées à la Direction des Journaux officiels. Cette dernière devrait, dans un premier temps, les sous-traiter. Il est souhaitable qu'elle en assure, à l'avenir directement la charge. Pour ce faire des investissements tant matériels que de formation du personnel devront être entrepris.

I. DE LA DIFFUSION PAYANTE À LA DIFFUSION GRATUITE : VERS UNE MUTATION DES RECETTES DU BUDGET DES JOURNAUX OFFICIELS

Le projet de budget annexe des Journaux officiels atteint, en recettes et en dépenses nettes, 1,269 milliard de francs ( dont 4,18 millions de francs de prélèvement sur le fonds de roulement) dans le projet de loi de finances pour 2001. Il est en progression de 3,85 % par rapport au budget voté en 2000 (1,221 milliard de francs). L'excédent d'exploitation prévisionnel devrait atteindre 279 millions de francs.

Globalement, l'augmentation des crédits destinés aux dépenses d'exploitation (+1,14%) est trois fois moindre que celle des recettes .

Le fonds de roulement enregistrera une baisse de 4,18 millions de francs (contre une augmentation de 20,78 millions de francs en 2000).

A. LES RECETTES D'EXPLOITATION

Les recettes des Journaux officiels connaîtront une légère progression, passant de 1,221 milliard de francs en 2000, à 1,265 milliard de francs prévus en 2001.

1. Les recettes d'annonces

Les recettes d'annonces constituent à elles seules près de 90 % des ressources du budget. En 2000 et 2001, elles connaîtront, pour la première fois, l'impact des nouvelles technologies de l'information.

Depuis le 1 ^er juillet 2000, les annonces passées aux BOAMP peuvent être saisies directement par les annonceurs via Internet. Lorsqu'ils choisissent cette procédure, ils bénéficient d'une remise de 20 % sur le tarif habituel. La direction des Journaux officiels estime à 30 % le nombre d'annonces qui seront ainsi passées en 2001. Les recettes attendues sont minorées en conséquence mais restent en forte croissance.

Par ailleurs, certaines annonces du BODACC, celles relatives à la création d'entreprises, sont désormais gratuites (Décret n° 2000-587 du 29.06.2000). Le manque à gagner est estimé à 150 millions de francs en année pleine. C'est la raison pour laquelle les recettes attendues sont en forte baisse. Cette gratuité des annonces ne met pas en danger l'équilibre du budget annexe.

En dépit de ces facteurs, cette faible prévision d'augmentation (3,5 %) semble, cette année encore, trop prudente.

2. Les recettes papier

• Les recettes d'abonnements

Evolution du nombre d'abonnements servis pour les éditions papier

	1999	1999/1998	2000 estimation	2000/2001	2001 estimation	2001/2000
(1) Abonnements payants dont :	221 626	- 2,1 %	201 000	- 9,3 %	179 000	- 11 %
Lois et Décrets	45 304	- 3,6 %	42 000	- 7,3 %	37 000	- 12 %
Tables Lois et Décrets	13 997	- 4,2 %	12 700	- 9,3 %	11 000	- 13,4 %
Editions parlementaires (11 éditions)	29 196	- 4,4 %	27 000	- 7,5 %	25 000	- 7,4 %
B.O.A.M.P.*	51 682	- 5,3 %	45 000	- 13 %	38 000	- 15,5 %
B.O.D.A.C.C. (3 éditions)	6 818	- 6,9 %	6 000	- 12 %	6 000	--
B.A.L.O.	1 307	- 4,9 %	1 300	- 0,5 %	1 000	- 23 %
ASSOCIATIONS	7 375	- 6,3 %	7 000	- 7,1 %	6 000	- 14,3 %
Autres éditions (29 éditions)	65 947	- 4,7 %	60 000	- 4,8 %	55 000	- 8,3 %
(2) Abonnements gratuits	17 349	- 2,8 %	16 000	- 7,8 %	15 000	- 7,2 %
Total des abonnements servis (1) + (2)	238 975	- 2,1 %	217 000	- 9,2 %	194 000	- 10,6 %

* Le BOAMP comporte 3 éditions depuis 1997.

Source : DJO

Le nombre d'abonnements servis poursuit sa chute. Les recettes, elles aussi, s'effondrent dans les mêmes proportions. Désormais, une grande partie du contenu de ses publications sont disponibles gratuitement sur les sites Internet : Légifrance pour les lois et décrets ou, sur d'autres sites publics comme ceux des assemblées, pour une partie des éditions parlementaires ; certaines administrations et entreprises disposent de réseaux intranet en partie dévolus à cet usage.

Les autres recettes ne sont guère dynamiques à l'exception des ventes d'ouvrages.

• Les recettes de vente d'ouvrages

Evolution du nombre d'ouvrages vendus par séries

	1999	1999/1998	2000 estimation	2000/1999	2001 estimation	2001/2000
Ouvrages thématiques	145 271	+ 16,7 %	160 000	+ 10,1 %	170 000	+ 6,25 %
Conventions collectives	285 424	+ 3,7 %	300 000	+ 5,1 %	310 000	+ 3,4 %
Codes	31 700	+ 4,3 %	36 000	+ 13,6 %	40 000	+ 11,1 %
Rapports	143 317	+ 21,3 %	130 000	- 9,3"	138 000	+ 6,2 %
Ouvrages des ministères	26 996	- 7,5 %	30 000	+ 11,1 %	33 000	+ 10 %
Total	632 708	+ 9,6 %	656 000	+ 3,7 %	691000	+ 5,3 %

Les quantités d'ouvrages vendus évoluent modérément. Toutefois, dans les années à venir, il faut s'attendre à une forte baisse des recettes tirées de la vente des conventions collectives. En effet, dès la fin de l'année, celles ayant fait l'objet d'un avenant au plan national seront diffusées gratuitement sur le site légifrance.

3. Les recettes liées aux technologies

• Les services télématiques

L'extension des services internet gratuit engendrent une baisse des recettes relevant des services minitel et des redevances de rediffusion.

Evolution des recettes des services télématiques

de la Direction des Journaux officiels

					en millions de francs
	1999	1999/1998	2000 estimation	2000/1999	2001 estimation	2001/2000
JOURNAL OFFICIEL + FONCTIONNAIRE	2,81	- 20,8 %	2,5	- 11 %	2	- 20 %
JOELECO, BOAMP, BALO	1,70	+ 1,2 %	1,8	+ 5,9 %	1,4	- 22,3 %
Total	4,51	- 13,8 %	4,3	- 4,7 %	3,4	- 21 %

Source : DJO.

Depuis la diffusion gratuite du Journal officiel lois et décrets sur le site Légifrance, une chute des recettes du service minitel est de plus en plus prononcée. Elles s'élevaient à 3,55 millions de francs en 1998 pour s'établir probablement à 2 millions de francs en 2001.

Les autres services ont vu leur fréquentation diminuer un peu plus tard (au second semestre 1999) et pour les mêmes raisons ; c'est à cette époque que la diffusion gratuite des annonces du BOAMP a été effective sur le site de la DJO.

Cette tendance ne peut que s'amplifier dans les années à venir et l'on peut s'interroger, à terme, sur l'utilité de conserver ces services.

• Les recettes de rediffusion

Evolution des recettes de rediffusion

					en millions de francs
	1999	1999/1998	2000 estimation	2000/1999	2001 estimation	2001/2000
Redevances des rediffuseurs d'annonces légales	3	- 10,7 %	5,6	- 5,3 %	2,9	- 48,2 %
Redevances de rediffusion des banques de données juridiques	1,13	- 61,0 %	1	- 11,5 %	0,5	- 50 %
Total des redevances	7,04	- 71,7 %	6,6	- 6,3 %	3,4	- 48,5 %

Source : DJO.

Les recettes de rediffusion ont fortement reculé, en 1998 et 1999. Cette tendance s'amplifiera dans les années à venir.

Les redevances des rediffuseurs d'annonces légales devaient poursuivre leur chute car un certain nombre d'entre elles sont désormais disponibles gratuitement sur Légifrance.

Les redevances de rediffusion des banques de données juridiques devraient s'éteindre d'ici deux ans. En effet, le Premier Ministre a annoncé le 2 octobre 2000 qu'il serait mis fin en 2002 et par anticipation à la concession accordée à la société Or-télématique.

De ce fait, les recettes seront nulles dès cette date, et la DJO devra prendre à sa charge les frais de rediffusion gratuite sur le site Légifrance des lois et décrets.

Votre rapporteur se félicite de constater que l'accès au droit soit enfin gratuit pour l'ensemble de nos concitoyens. Le site " Legifrance " diffusera gratuitement 500 lois et 1.500 décrets (actuellement, 80 lois seulement sont accessibles). Toutes les conventions collectives ayant fait l'objet d'un arrêté d'extension au plan national seront également disponibles.

Cette idée, défendue par la commission des finances du Sénat depuis plusieurs années l'a également été dans les conclusions du rapport du Commissariat général du Plan " Diffusion des données publiques et révolution numérique " de Dieudonné Mandelkern.

D'un simple point de vue financier et administratif, la DJO a prévu de sous-traiter cette nouvelle tâche, ce que votre rapporteur le déplore. Il est souhaitable qu'à terme, la DJO assure elle-même cette mission de service public.

B. LES RECETTES EN CAPITAL

Le fonds de roulement fait l'objet d'une baisse conséquente.

Il régresse de 4,18 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001. Depuis plusieurs années, cette ligne était en forte hausse. Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1999, la Cour des comptes avait jugé ce fonds trop important (354 millions de francs en 1999) par rapport au montant des dépenses annuelles. Cette baisse est donc conforme aux recommandations de la Cour.

* *

*

On observe que la structure des recettes du budget des journaux officiels est en mutation. Depuis quelques années, les recettes liées aux travaux d'impression (abonnements et travaux divers) stagnent ou baissent du fait de la diffusion gratuite des informations.

Les recettes de rediffusion suivent la même évolution.

Le budget est toujours favorisé pour le très grand dynamisme des recettes d'annonces. Toutefois, ces dernières sont pour la première fois touchées par un début de gratuité ou la baisse des redevances.

Il convient donc d'être attentif à cette évolution et de préparer l'avenir en développant la politique éditoriale et en créant de nouveaux produits, plus ciblés et dont la valeur ajoutée serait plus forte.

II. DES DÉPENSES D'EXPLOITATION ET D'INVESTISSEMENT QUI EVOLUENT MODEREMENT

A. LES DEPENSES D'EXPLOITATION

Les dépenses d'exploitation progresseront de 1,14 % par rapport au budget voté pour 2000. Cette augmentation est comparable à celle enregistrée l'an passé.

1. Les achats

Après avoir réalisé une économie de 2 millions de francs en 2000 sur le poste d'achat de papier, en 2001, une provision de 12 millions de francs a été effectuée par crainte d'une hausse de son prix. Il était envisagé, en 2000, de changer, le papier utilisé pour les lois et décrets, ce qui n'a pas été réalisé.

2. Les dépenses de personnel

Les effectifs budgétaires sont inchangés. La DJO emploie 608 ouvriers et 11 fonctionnaires ; à cela s'ajoute 400 personnes à la Société anonyme à capital variable de composition et d'impression des Journaux officiels (SACI-JO). Toutefois le personnel temporaire employé à la DJO croît très fortement (29 personnes en 1998, 48 personnes au 30 juin 2000).

3. La formation professionnelle

Elle semble essentielle à votre rapporteur dans les circonstances actuelles. La formation professionnelle est importante en nombre de jour et nombre de personnes concernées. Il conviendrait de la renforcer dans les années à venir afin d'assurer le renouvellement des compétences nécessaires à la maîtrise des nouvelles technologies.

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL

Les dépenses en capital s'élèveront à 321,13 millions de francs, en augmentation de 16,63 %.

1. Les immobilisations

Elles sont en forte hausse de 48,01 % avec 41,96 millions de francs prévus pour 2001.

L'excédent s'accroît cette année encore de façon significative, passant de 247 millions de francs à 279 millions.

Les crédits de paiement, pour les acquisitions d'immobilisations s'élèvent à 28,46 millions de. Toutefois, ils semblent encore trop faibles au regard des excédents et des enjeux liés aux mutations technologiques.

Les crédits seront consacrés à la mise à niveau des ateliers de composition et de photogravure et à l'acquisition d'une machine d'impression cinq couleurs.

2. Les errements informatiques

Les crédits de paiements pour 2001 s'élèveront à 13,5 millions de francs pour les dépenses informatiques.

Un problème particulièrement important s'est posé en 2000. En juillet 1997, le marché de modernisation des bases de données juridiques des Journaux officiels a été attribué à la société Siemens. Son montant était de 21 millions de francs et sa durée prévue de 20 mois. A la suite de déboires techniques, la société Siemens n'a pu honorer le marché qui a pris fin au cours de l'été 2000. Les bases de données sont donc malheureusement restées en l'état.

Votre rapporteur s'interroge : cette opération a duré trois ans, pour n'aboutir à aucune amélioration des techniques. Cette situation remet en cause la modernisation, pourtant plus que jamais nécessaire, de la diffusion numérique. D'un point de vue financier, la DJO a engagé une réclamation devant le Comité national de règlement amiable des litiges relatifs aux marchés publics.

* *

*

Pour conclure, en dépit d'une estimation des recettes que votre rapporteur juge trop prudente, et des dépenses d'investissement qui ne sont pas encore au niveau de l'enjeu des mutations en cours du budget des journaux officiels.

Les deux années à venir seront déterminantes pour la modernisation des outils de production. Le Sénat sera attentif à la capacité de la Direction des journaux officiels de s'adapter à son nouvel environnement et au rôle qui lui est imparti par le programme d'action gouvernementale pour l'entrée de notre pays dans la société de l'information.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 7 novembre 2000 sous la présidence de M. Jacques Oudin, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits du budget annexe des Journaux Officiels pour 2001, sur le rapport de M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a indiqué que le budget annexe était en hausse de 3,85 % et s'élevait à 1,269 milliard de francs pour 2001. Il a expliqué que les crédits destinés aux dépenses d'exploitation augmentaient de 1,14 %, tandis que les recettes s'accroissaient de plus de 3 %.

Il a ensuite exposé ses trois observations.

Dans la première observation, le rapporteur spécial a souhaité informer la commission que la Cour des comptes portait actuellement attention à la Société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACI-JO), et que le président de la quatrième chambre de la Cour des comptes avait entrepris, en janvier dernier, un audit technique. Il a rappelé les spécificités de l'entreprise, notamment les contraintes techniques liées aux délais très courts dans lesquels elle travaille et l'exigence de fiabilité à laquelle elle est tenue. Il a déclaré qu'il serait attentif aux conclusions de cet audit.

Dans une deuxième observation, il a fait le bilan des investissements effectués en 2000. Il a indiqué que les ateliers de composition et de photogravure avaient été fusionnés, cette fusion n'ayant abouti à la création d'une unité de " compogravure " qui sera appelée progressivement à se développer pour traiter une très grande partie de la production. Il a indiqué que si cette mutation était réalisée à effectif constant, certains postes seraient sans doute redéployés vers d'autres activités. Il s'est dit convaincu de la nécessité de mener un effort important de formation du personnel afin que la mise en oeuvre des mutations techniques se réalise dans de bonnes conditions.

Pour 2001, il a expliqué qu'outre l'achat d'une machine d'impression cinq couleurs, serait menée une étude d'opportunité d'une évolution des logiciels de saisie. Il a estimé que dans ce domaine, il fallait travailler dans l'optique d'une intégration globale des nouvelles technologies de l'information à chacun des stades du processus de production.

Enfin, dans une dernière observation, il s'est félicité des évolutions de la diffusion gratuite annoncée par le Premier ministre le 2 octobre dernier. Le site " Legifrance " diffusera gratuitement 500 lois et 1500 décrets contre 80 lois actuellement. Toutes les conventions collectives ayant fait l'objet d'un arrêté d'extension au plan national seront également disponibles. Il s'est félicité de l'annonce par le Premier ministre de la fin anticipée de la concession faite à ORTélématique, cette mesure ayant été depuis toujours revendiquée par la commission des finances. Toutefois, il a regretté qu'il soit envisagé de faire sous-traiter les tâches techniques. Il a souhaité que la direction des Journaux officiels procède à tous les investissements nécessaires afin, qu'à terme, elle puisse elle-même assurer cette mission de service public.

En réponse à M. Jacques Oudin, vice-président, qui s'interrogeait sur l'évolution des effectifs, le rapporteur spécial a indiqué qu'ils étaient stables, et que le recours à du personnel temporaire était courant. D'autre part, sur l'application des 35 heures, il a indiqué que le personnel était soumis à la convention collective de la presse quotidienne parisienne, convention qui applique cette réduction du temps de travail depuis plus de dix ans.

Interrogé sur les investissements, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, les a jugés trop faibles.

Sous réserve de ces observations, le rapporteur spécial a proposé l'adoption du budget annexe des Journaux officiels.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter le budget annexe des Journaux officiels.