II. LE BUDGET DE L'ADMINISTRATION : 25,7 MILLIARDS DE FRANCS
Le budget de l'administration du ministère de l'intérieur s'élèvera en 2001 à 25,7 milliards de francs contre 23,5 milliards de francs en 2000, soit une hausse de 2,2 milliards de francs (+ 9,3 %) qui s'explique en grande partie par les mesures de transferts de cotisations sociales et des crédits nécessaires au paiement des pensions et par les dépenses électorales. L'administration territoriale représente 27,4 % de ces crédits et l'administration générale 72,6 %.
A. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE : 7 MILLIARDS DE FRANCS
En 2001, l'administration territoriale disposera de 28.869 agents et de 7,04 milliards de francs de moyens de paiement. L'action du ministère s'oriente vers trois axes s'agissant de cet agrégat :
• des mesures catégorielles en faveur des agents des préfectures
• un effort de modernisation informatique ;
• la poursuite des programmes immobiliers en cours.
Cela signifie, selon les mots du ministre de l'intérieur lors de son audition devant la commission des finances, " un meilleur accueil dans les préfectures " et la préparation des deux réformes au coeur desquelles se trouvera l'administration territoriale, le mouvement de déconcentration et la " nouvelle étape de la décentralisation " annoncée par le Premier ministre à Lille.
Le gouvernement a relancé la réforme de l'Etat, en privilégiant la modernisation de l'administration territoriale au contact des citoyens et de leurs préoccupations. L'institution préfectorale est en effet de plus en plus sollicitée et doit faire face aux enjeux de la réforme de l'Etat en poursuivant sa modernisation interne. En outre ces dernières années, elle a fait face à une évolution importante de ses missions : nouvelles réglementations, introduction du droit européen, prise en compte du droit de l'environnement dans les politiques publiques, exigence plus forte de nos concitoyens en matière de sécurité.
Trois domaines sont révélateurs de cette évolution. Il s'agit d'abord de l'accueil du public qui connaît des évolutions profondes avec l'introduction croissante des nouvelles technologies de l'information et de la communication, dans le cadre du programme gouvernemental pour l'entrée de la France dans la société de l'information. Au 1 er août 2000, 47 préfectures ont mis en place des sites Internet, proposant des services de mise en ligne des formulaires administratifs, avec renvois fréquents vers le site Admifrance géré par la documentation française. Le ministère de l'intérieur s'est aussi engagé dans le développement des téléprocédures afin de limiter les déplacements des usagers aux guichets des préfectures et des sous-préfectures : la télétransmission des cartes grises et des actes des collectivités locales en constituent des exemples. Par ailleurs, le ministère entend développer la diffusion d'outils méthodologiques dans les préfectures pour leur permettre de mettre en place des actions de modernisation (fiches d'information sur les meilleures initiatives locales, une charte de l'accueil téléphonique, audit immobilier). Enfin, la modernisation passe par le renforcement du rôle des préfets dans la conduite des politiques interministérielles et des services de l'Etat.
1. Dépenses de personnel
Au total, hors personnel des 14 préfectures globalisées, 4,216 milliards de francs seront consacrés en 2001 au personnel relevant de l'administration territoriale, soit 68,5 millions de francs de plus qu'en 2000. Cependant, ces chiffres sont faussés par les transferts de crédits résultant de la globalisation budgétaire en oeuvre dans 4 préfectures en 2000 et dans 10 nouvelles préfectures en 2001.
Les crédits du chapitre 31-11 " rémunérations principales " passeront ainsi en 2001 de 3,387 milliards de francs à 3,138 milliards de francs, soit une baisse de 7,35 % justifiée principalement par les transferts d'emplois vers les dix préfectures passant en 2001 en gestion globalisée des crédits. A l'inverse, les crédits des chapitres 37-20 (dotation globalisée de préfectures, régions concernées dès 2000) et 37-21 (dotation globalisée de préfectures, régions concernées dès 2001) sont abondés en conséquence, sans que la représentation nationale soit en mesure de mesurer précisément la hausse des crédits aux personnels.
Le problème se retrouve dans une moindre mesure pour les régimes indemnitaires des chapitres 31-12 (indemnités et allocations diverses de l'administration territoriale) qui passe de 540,9 à 531 millions de francs, et 31-98 (rémunérations et vacations des autres agents non titulaires (de 11 à 10,7 millions de francs). Les évolutions de ces chapitres ne sont là aussi pas significatives puisque 14 préfectures sont globalisées.
L'ensemble des crédits de rémunération principale (chapitres 31-11, 37-20 et 37-21) augmenteraient en fait de 200,5 millions de francs compte tenu du transfert de la gestion des personnels des transmissions depuis l'administration générale (134,3 millions de francs). Les lignes indemnitaires augmentent de 51,65 millions de francs soit 9,06 % de hausse.
Au total, le ministère indique que l'administration territoriale bénéficiera de 34,5 millions de francs de mesures catégorielles permettant de revaloriser pour 25 millions de francs le régime indemnitaire des agents des préfectures, de requalifier pour 9 millions de francs les personnels administratifs et techniques des préfectures et de repyramider pour 0,6 million le début de la carrière des sous-préfets.
Les mouvements d'emplois sont importants : suppression de 100 emplois du cadre national des préfectures ; création de 52 emplois dans les secrétariats généraux pour les affaires régionales 4 ( * ) dont 8 outre-mer, de 38 emplois pour les services des étrangers ; transformation d'emplois d'agents administratifs en adjoints administratifs, avec à la clef une diminution de 30 emplois et diverses autres transformations d'emplois. Toutes mesures confondues, les personnels administratifs verront leur effectif augmenter de 181 emplois mais les agents techniques le leur baisser de 210.
Par ailleurs, la gestion des personnels des transmissions est confiée au cadre de l'administration territoriale, soit 1.184 agents supplémentaires en 2001 (1.186 en provenance de l'agrégat administration générale, 2 étant retransférés vers le secrétariat général du gouvernement) pour un total de personnels des transmission de 1.242.
2. Dépenses de fonctionnement des préfectures
L'article 10 du chapitre 37-10 qui regroupe les moyens de fonctionnement des préfectures passera de 2000 à 2001 de 1,546 à 1,374 milliard de francs, soit une diminution de 172 millions de francs.
Cette évolution recouvre une révision des services votés de 9 millions des moyens de fonctionnement en application du contrat de gestion conclu avec le ministère des finances et un transfert vers les chapitres 37-20 et 37-21 de 163 millions de francs pour la globalisation des crédits.
Ainsi, même en retirant les effets de structure, les préfectures voient leurs moyens rognés en valeur, mouvement qui s'est accompagné d'une modernisation accrue de la gestion de leurs crédits par les préfectures.
Les crédits du chapitre 37-10 ont évolué à la baisse de puis 1997, cette évolution étant compensée par un transfert sur les chapitres 37-20 et 37-10 :
Les moyens de fonctionnement des préfectures
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 * |
2001 ** |
|
|
37-10 |
1.733 |
1.674 |
1.672 |
1.546 |
1.374 |
|
37-20 |
- |
- |
- |
86(1) |
nd |
|
37-21 |
- |
- |
- |
- |
nd |
|
Total |
1.733 |
1.674 |
1.672 |
1.632 |
nd |
* Délégation des crédits à 4 préfectures
** Délégation à crédits à 10 nouvelles préfecture
(1) Le solde du chapitre correspond au transfert des dépenses de personnel.
L'examen des comptes-rendus de gestion des préfets fait apparaître une maîtrise des dépenses de fonctionnement courant (fluides, électricité, fournitures de bureau, carburant, déplacements, télécommunications,...), au profit essentiellement du poste " informatique " traduisant ainsi la politique des préfectures, à moyens budgétaires constants, de moderniser leurs équipements et d'accéder aux nouvelles technologies de l'information et de la communication. Un accord conclu en 1999 avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur la maîtrise des dépenses de fonctionnement général des préfectures sur 2000 - 2002 réduit de 27 millions de francs les moyens financiers des préfectures par rapport à 1999, hors mesures nouvelles et hors mesures de transferts. En contrepartie, le montant global est garanti dès le début de l'exercice budgétaire et sur l'ensemble de la période. Une plus grande souplesse dans la gestion des crédits est accordée aux préfets, notamment le fait de pouvoir reporter sur l'exercice suivant, les crédits de l'année qui n'auraient pas été engagés à la date de clôture de l'exercice budgétaire. Cette dernière disposition autorise les gestionnaires à établir des plans pluriannuels notamment dans le cas de programmes d'acquisition de matériels ou d'entretien du patrimoine immobilier. Il en est attendu une meilleure utilisation des crédits et, par ce biais, une neutralisation des effets de la diminution de l'enveloppe globale. Parallèlement, une mesure de péréquation des dépenses de fonctionnement des préfectures, la troisième engagée depuis 1986, est entrée en vigueur le 1 er janvier 2000. Elle a pour objectif sur trois ans également, de rectifier les disparités constatées dans le niveau des dotations, entre préfectures, et qui trouvent leurs origines dans les situations très diverses héritées du volume des subventions de fonctionnement accordées par les départements aux préfectures à la date du transfert de gestion.
En revanche, compte tenu de la fongibilité des enveloppes, le volume total des crédits affectés au fonctionnement de l'ensemble des préfectures ne peut être déterminé avec précision, en raison de l'absence d'informations, à la date d'aujourd'hui, sur la part que cette catégorie de dépenses représentera dans les budgets des préfectures globalisées en 2001 qui sont en cours d'élaboration. Votre rapporteur spécial ne peut que déplorer cette situation.
3. Crédits globalisés
Entamée en 2000, la globalisation des moyens des préfectures vise à permettre aux préfets un meilleur emploi des crédits. Ils disposent ainsi d'une enveloppe globale et fongible incluant leurs crédits de fonctionnement et de personnel.
En 2000, quatre préfectures étaient concernées : celles du Doubs, du Finistère, de l'Isère et de Seine-Maritime. En 2001, devraient s'y adjoindre celles du Territoire de Belfort, de l'Eure, de la Charente-Maritime, de l'Eure et Loir, du Maine et Loir, du Haut-Rhin, de la Somme, du Var, des Vosges et de Seine-Saint-Denis. En pratique, les crédits des quatre premières et des préfectures du Territoire de Belfort et de l'Eure sont inscrits au chapitre 37-20 tandis que les crédits des huit autres le sont au chapitre 37-21 nouvellement créé. Votre rapporteur spécial espère qu'il ne faudra pas dans l'avenir poursuivre sur ce lien " un article = une préfecture ".
Les transferts pour 2001 portent sur 687,3 millions de francs, dont 606,3 sur le chapitre 37-21. Quant aux préfectures déjà globalisées, elles voient leurs crédits augmenter de plus de 3 millions de francs.
Le principe de la globalisation est de donner l'assurance d'une progression des dotations de 0,3 % par an (hors augmentations du point fonction publique) et de les préserver de toute régulation budgétaire. Les crédits non consommés sont reportés sur l'exercice suivant. Ceci permet au préfet, pendant trois ans, dans le respect d'une enveloppe globale et d'un plafond d'emplois, de prévoir une modification progressive du poids relatif des différents catégories de personnel à l'occasion des vacances d'emplois, de développer des qualifications manquantes, voire de recourir à la sous-traitance. Parallèlement à cette politique de globalisation des crédits, le ministère de l'intérieur a mis en place dans les préfectures globalisées un outil de contrôle de gestion dont les premiers résultats seront disponibles en 2001. Pour ce faire, l'activité des préfectures a été répartie en sept missions et en six fonctions logistiques. Pour chacune des missions et des fonctions logistiques, une liste d'enjeux fondamentaux a été déclinée en objectifs fixés annuellement par l'administration centrale. Ce système permettra de rendre compte des conditions d'utilisation des crédits globaux et des résultats obtenus dans les différentes missions des préfectures.
Il n'a pas été possible de connaître à la fois le détail de l'utilisation 2000 des crédits globalisés (en dehors de ce qui figure de manière " indicative " et prévisionnelle dans le vert budgétaire) et des prévisions d'utilisation pour 2001. Votre rapporteur spécial le déplore car il estime que cela nuit à la capacité d'exemple que pouvait revêtir cette réforme qui constitue pourtant une piste d'avenir pour l'administration.
4. Dépenses d'informatique
Les crédits inscrits aux articles 21 (informatique de l'administration territoriale) et 23 (autocommutateurs de l'administration territoriale) du chapitre 34-82 sont en diminution importante de 12,5 millions de francs soit - 5,6 %.
Evolution des crédits d'informatique de l'administration territoriale (articles 21 et 23 du chapitre 34-82)
(en millions de francs)
|
LFI 2000 |
PLF 2001 |
Evolution |
|
|
Informatique |
196,6 |
191,3 |
- 2,7 % |
|
Autocommutateurs |
27,2 |
20 |
- 26,5 % |
|
Total |
223,8 |
211,3 |
- 5,6 % |
Cependant, cette évolution doit être nuancée :
• par une inscription différente de ces crédits au programme d'emploi des crédits 2000 : respectivement 218,1 et 16,2 millions de francs ;
• par l'existence au sein des crédits du chapitre 37-10 d'une part de moyens destinés à l'informatique (estimée à 110 millions de francs en 2000, utilisée pour 65 % aux achats et au renouvellement des postes, pour 13 % à l'entretien, pour 13 % aux fournitures, pour 4 % aux prestations de services et pour 5 % à diverses dépenses).
Cependant, il n'en reste pas moins qu'alors que le ministère se targue de consentir un effort particulièrement important sur les dépenses informatiques, il semble que la traduction chiffrée pour l'administration territoriale soit plutôt rude. Les sommes inscrites serviront à poursuivre le câblage des préfectures, à étendre l'utilisation de Delphine - application servant à l'élaboration des passeports - et à développer les grandes applications informatiques relatives aux cartes grises et aux services des étrangers.
5. Dépenses immobilières
Le patrimoine immobilier préfectoral représente 2,5 millions de m² répartis sur 600 implantations.
Les crédits de paiement inscrits au titre V en faveur de l'équipement immobilier de l'administration préfectorale (article 51 du chapitre 57-40) augmenteront en 2001 de 8,65 millions de francs à 204,65 millions de francs (+ 4,4 %), tandis que les autorisations de programme passeront de 244 millions de francs à 262,5 millions de francs (+ 7,6 %).
En 2000, les crédits ont été répartis entre les programmes d'équipement au niveau national (114,5 millions de francs) et régional (49 millions de francs). Les principales opérations du programme national ont concerné : la désimbrication / restructuration / acquisition (54 millions de francs), la remise aux normes de sécurité (21 millions de francs) et les travaux de réfection (22 millions de francs).
Ainsi, plusieurs opérations ont été réalisées comme l'étude du transfert des préfectures d'Avignon et Lille, l'étude de la construction de la sous-préfecture de Torcy, l'extension des sous-préfectures de Dunkerque, Lannion, Mantes-la-Jolie et Nogent-sur-Marne.
En 2001, les sous-préfectures de Mantes-la-Jolie, Sarcelles, et Torcy devraient être construites. En revanche, votre rapporteur spécial ne détient aucune information particulière ni sur le coût de ces opérations, ni sur le détail des autres opérations qui seront menées.
* 4 Est aussi prévue la création de 36 emplois dans les SGAR pour suivre l'utilisation des fonds accordés par l'Union européenne dans le cadre du FEDER. Cependant, ces emplois qui iront pourtant renforcer les capacités des préfectures du ministère de l'intérieur seront rattachés au CNASEA et financés par l'Union européenne. Les trésors d'imagination déployés pour éviter une augmentation des effectifs budgétaires laissent parfois rêveur votre rapporteur spécial.