Projet de loi de finances pour 2001 : Transports

N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 22

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

III. - TRANSPORTS ET SÉCURITÉ ROUTIÈRE : TRANSPORTS

Rapporteur spécial : M. Auguste CAZALET

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .

Sénat : 91 (2000-2001).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

PREMIÈRE OBSERVATION : UN BUDGET QUI MARQUE UNE ABSENCE DE POLITIQUE VOLONTARISTE EN FAVEUR DES TRANSPORTS TERRESTRES

A. UNE REBUDGÉTISATION INACCEPTABLE DES CRÉDITS DU FITTVN

Sous le titre " rendre sa vocation au FITTVN ", votre rapporteur estimait l'an dernier que ce fonds, créé par l'article 37 de la loi d'aménagement du territoire de 1995 à l'initiative du Sénat, devrait répondre à un besoin essentiel, à savoir le développement de nouvelles infrastructures. Il regrettait qu'il ait été détourné de son objet pour compenser les défaillances du budget des transports terrestres. Entre 1996 et 1999, l'effort consenti par l'Etat pour les investissements dans le domaine des routes et des transports terrestres a en effet diminué de 1,3 milliard de francs, alors que la création d'un compte spécial du trésor avait pour justification la nécessité d'augmenter les moyens. Il souhaitait que le budget des transports, devenu presque exclusivement un budget de fonctionnement (97,6 % des crédits) redonne une priorité à l'investissement, afin que le FITTVN soit véritablement dédié au financement de nouvelles infrastructures.

Après le FARIF l'an dernier, le présent projet de loi de finances supprime le FITTVN et réintègre ses crédits dans le budget des transports regroupant les crédits des routes et des transports terrestres.

Cette rebudgétisation fait notamment suite aux critiques de la Cour des comptes et de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) menée par l'Assemblée nationale. En revanche, le ministère de l'équipement, des transports et du logement semblait peu favorable à la suppression du FITTVN mais préconisait, comme votre rapporteur, sa modernisation, en expliquant l'an dernier que " l'ampleur du FITTVN reste limitée et la question de son extension, tant du point de vue des ressources que des projets susceptibles d'en bénéficier va rapidement se poser ".

De fait, loin de signifier une simplification du financement des investissements de transports, la suppression du FITTVN permet au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie de puiser dans la trésorerie du fonds et d'affecter au budget général des taxes dynamiques, particulièrement la taxe d'aménagement du territoire, dont le taux avait été relevé l'an dernier, contre l'avis de votre commission.

En effet, le FITTVN disposera d'importants reports de crédits fin 2000, de plus de 4 milliards de francs. Pour 2001, les crédits de paiement inscrits au budget des transports correspondent globalement à moins de 25 % des crédits de paiement inscrits sur le FITTVN, soit 1 milliard de francs. Même si les crédits en compte au FITTVN sont reportés sur le budget général en 2001, les dotations budgétaires pourront ainsi être réduites d'environ 3 milliards de francs. Les taxes qui alimentaient le FITTVN serviront dès 2001 à tout autre chose que ce pour quoi elles ont été créées.

Votre rapporteur considère que l'argument selon lequel les crédits du FITTVN n'étaient pas consommés confirme simplement l'absence de politique actuelle en faveur du développement des transports. De fait, la rebudgétisation en trompe l'oeil des crédits du FITTVN montre que le gouvernement ne souhaite pas accroître son effort budgétaire, bien au contraire.

Votre rapporteur considère que la rebudgétisation du FITTVN sonnerait le glas d'une politique ambitieuse en faveur de l'investissement en infrastructures de transport et ne peut donc l'accepter.

B. UN BUDGET QUI FRAGILISE LES ENGAGEMENTS DE L'ETAT DANS LES NOUVEAUX CONTRATS DE PLAN

Après une évolution modérée en 2000, les crédits affectés à la section transports terrestres du ministère de l'équipement, des transports et du logement chutent de 4,6 % en 2001, en raison notamment de la rebudgétisation " optique " des crédits du FITTVN.

Cette baisse des crédits des transports terrestres pour 2001 est en flagrante contradiction avec la priorité affichée par le gouvernement en faveur du transport ferroviaire.

Les contrats de plan signés entre l'Etat et les régions pour la période 2000-2006 prévoient pourtant la mise en oeuvre d'un important programme de modernisation du réseau ferroviaire classique, destiné à améliorer la qualité des services offerts par le chemin de fer et à adapter la capacité du réseau au besoin de développement de ces services.

Au total, les projets ferroviaires inscrits dans le cadre des contrats de plan représentent un programme d'investissements de près de 25 milliards de francs, avec une participation de l'Etat de 7,6 milliards de francs. Pour 2001, seuls 1,7 milliard de francs sont inscrits pour les dépenses en capital de l'Etat.

2ÈME OBSERVATION : L'AVENIR DU SECTEUR FERROVIAIRE COMPROMIS PAR L'ABSENCE DE REFORMES ET LE POIDS DE L'ENDETTEMENT

Comme l'a montré le groupe de travail de votre commission, l'Etat verse chaque année de très importantes dotations, pour environ 65 milliards de francs, au secteur ferroviaire, SNCF et RFF confondus. Il est donc essentiel de connaître les progrès réalisés par le mode ferroviaire.

A. LES PROGRÈS DE LA SNCF SONT ENCORE INSUFFISANTS POUR ASSURER SON AVENIR

Les résultats du groupe SNCF ont progressé en 1999. Le résultat de l'ensemble consolidé présente un bénéfice de 264 millions de francs contre - 542 millions de francs au 31 décembre 1998, soit une amélioration de 806 millions de francs. La part revenant au groupe s'élève à 336 millions de francs (-304 millions de francs en 1998) et la SNCF améliore son résultat net consolidé de 146 millions de francs. L'excédent brut d'exploitation diminue de 356 millions de francs en raison de l'augmentation des redevances d'infrastructures. Le résultat financier s'améliore de 669 millions de francs.

La contribution de la SNCF au chiffre d'affaires consolidé passe de 74,3 milliards de francs à 75,6 milliards de francs (+1,8 %). Cette hausse s'explique par la croissance des produits du trafic de 1 milliard de francs (+2,2 %) grâce aux bons résultats du trafic grandes lignes et par l'augmentation de la rémunération du gestionnaire de l'infrastructure par RFF de 597 millions de francs (+3,6 %).

En revanche, la contribution de la SNCF au résultat d'exploitation, soit 2 milliards en 1999, se dégrade de 370 millions de francs. Les facteurs expliquant cette dégradation sont l'augmentation des redevances d'infrastructures versées à RFF (+3,5 milliards de francs) malgré leur compensation partielle par des versements de l'Etat (958 millions de francs pour les grandes lignes et TER et 800 millions de francs à titre exceptionnel) et la dégradation des charges de personnel de 680 millions de francs. En contrepartie, le chiffre d'affaires n'aura progressé que de 1,4 milliard de francs.

Cette évolution confirme les observations formulées par votre rapporteur l'an dernier. Le développement de la SNCF est bridé par plusieurs éléments : les difficultés persistantes de l'entreprise dans sa gestion du dialogue social, les effets de l'accord national du 7 juin 1999 sur l'application des trente-cinq heures, l'insuffisance des moyens dévolus au fret ferroviaire.

S'agissant des personnels, l'année 1999 a été marquée par un renversement de tendance et une évolution globale à la hausse des effectifs, en raison notamment de l'anticipation au deuxième semestre des recrutements liés à la mise en oeuvre des 35 heures. Les effectifs ont augmenté de 640 agents, auxquels se sont ajoutés 600 nouveaux emplois-jeunes. Par ailleurs, suite à l'accord de juin 1999, 25.000 admissions au statut sont prévues. L'idée selon laquelle ces modifications ne pèseraient pas sur l'entreprise car elles " trouvent leur équilibre dans les économies et les richesses attendues des organisations du travail rénovées, mais aussi dans une progression modérée des salaires ", selon les termes du ministère de l'équipement, des transports et du logement, relève de l'utopie.

En revanche, le dialogue social dans l'entreprise s'est apaisé en 1999, puisque 53.779 journées ont été perdues du fait de grève, soit le plus faible total de ces quinze dernières années. En 1998, ce total dépassait 180.000 journées. Avec 27.892 journées perdues au premier semestre, l'année 2000 présente un profil comparable.

En matière de fret ferroviaire, les résultats de l'entreprise et les moyens budgétaires ne sont toujours pas à la hauteur des déclarations du gouvernement.

Le fret ferroviaire continue de stagner en tonnage transporté (133,8 millions de tonnes en 1998, 133,9 millions de tonnes en 1999) et se réduit en tonnes-kilomètres (52,66 milliards de francs en 1998, 52,11 milliards de francs en 1999). La part relative du fret ferroviaire continue donc de baisser au profit des autres modes de transport, et en particulier de la route.

Dans ce contexte, l'objectif de doublement du trafic fret d'ici 2010 semble de plus en plus inaccessible. Seule la réalisation d'infrastructures importantes, comme l'a souligné la commission d'enquête du Sénat, permettrait de répondre à cet objectifs ambitieux mais, en l'état actuel des équipements ferroviaires, irréaliste.

Votre rapporteur fait observer que le redressement de la SNCF est indispensable dans un contexte de modernisation de nos infrastructures ferroviaires, alors que la tarification des infrastructures est amenée à s'étendre.

Or, on peut légitimement s'interroger sur la capacité de la SNCF à remplir ses obligations, notamment en matière de péages d'infrastructure. Dans son document sur la stratégie de l'entreprise, la SNCF note : " l'activité fret, avec un résultat prévisionnel négatif de l'ordre de 300 millions de francs en 2000 ne peut évidemment supporter aucune hausse de ses redevances ".

Concernant la ligne nouvelle Est, la SNCF suggère même d'ajuster les barèmes généraux de péages " en fonction de la variation de capacité contributive de la SNCF ".

B. DES INVESTISSEMENTS FREINÉS PAR UN ENDETTEMENT SANS PROGRAMME DE REMBOURSEMENT

D'une manière générale, l'examen des budgets d'investissement ferroviaire d'ici à 2002 traduit bien le désengagement de l'Etat en ce domaine.

Pour 2001, les investissements de RFF s'élèveront à 10,3 milliards de francs, contre 11,2 milliards en 2000 (-7,6 %).

Pour 2002, les investissements de RFF devraient atteindre 12,1 milliards de francs, dont 6,7 milliards de francs sur fonds propres et 5,5 milliards de francs sous forme de subventions publiques. En 1997, les investissements s'élevaient à 13,3 milliards de francs, dont 11,1 milliards de francs sur fonds propres. En cinq ans, les investissements de RFF auront chuté de 9 %.

En 10 ans, de 1991 à 2001, financements SNCF et RFF confondus, les investissements ferroviaires auront chuté de 17,6 à 10 milliards de francs.

La chute des investissements ferroviaires s'explique par le faible engagement des pouvoirs publics mais également le poids de l'endettement du secteur.

En effet, le secteur ferroviaire supporte un endettement trop lourd qui, même cantonné à RFF depuis la réforme de 1997, pèse énormément sur les choix d'investissement.

Au 31 décembre 1999, l'endettement à long terme de la SNCF s'élevait à 44 milliards de francs et la dette du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) à 58,7 milliards de francs, soit au total 102,7 milliards de francs.

Au 31 décembre 1999, l'endettement de RFF s'élevait à 170 milliards de francs. La dette brute de RFF a fortement augmenté en 1999, en raison de la mise en place par l'établissement d'un programme de restructuration du profil de sa dette par la constitution d'un portefeuille d'actifs pour 20 milliards de francs.

Au total, l'endettement global du secteur ferroviaire atteint 253 milliards de francs au 31 décembre 1999.

On rappellera que RFF ayant le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial, dont plus de la moitié des recettes est d'origine commerciale, sa dette n'est pas agrégée à la dette des administrations publiques.

Pour le moment, l'Etat se contente de " stabiliser " la dette de RFF autour de 160 milliards de francs, mais il devra bien, un jour ou l'autre, trouver le moyen de la rembourser.

TROISIÈME OBSERVATION : LA RÉGIONALISATION DES SERVICES DE TRANSPORTS DE VOYAGEURS DOIT S'ACCOMPAGNER DES TRANSFERTS DE RESSOURCES CORRESPONDANTS

L'expérience de régionalisation des services régionaux de voyageurs engagée le 1er janvier 1997 a enregistré un certain succès : les régions expérimentales ont connu un développement de recettes supérieur à celui des autres régions grâce à la politique de recomposition de l'offre, de dynamique tarifaire et commerciale, et d'action sur la qualité.

Le trafic régional a progressé en 1999 de 7,2 % dans les sept régions volontaires (Alsace, Centre, Limousin, Nord-Pas de Calais, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rhône-Alpes), contre 5,3 % pour les régions non expérimentales.

Sur l'initiative du Sénat, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 a prolongé l'expérimentation, qui devait se terminer au 31 décembre 1999, jusqu'au 31 décembre 2001.

Votre rapporteur souhaitait l'an dernier que ce sujet soit traité dans le projet de loi " solidarité et renouvellement urbain " et que les moyens nécessaires soient transférés. Le projet de loi prévoit effectivement la généralisation de la régionalisation au 1er janvier 2002, toutes les régions devenant des autorités organisatrices pour les transports ferroviaires régionaux. Cependant, cette réforme présente deux insuffisances majeures :

- le peu de fiabilité des comptes de la SNCF. Il n'existe pas actuellement de répartition fine des coûts de chaque branche d'activité de la SNCF (fret, voyageurs grandes lignes, TGV, TER...) sur la base de laquelle pourrait être évaluée correctement le coût des services régionaux de transport de voyageurs ;

- le gouvernement a clairement souhaité limiter la compensation aux régions, en refusant de nombreux amendements sur le fondement de leur irrecevabilité financière.

Dans ces conditions, votre rapporteur estime qu'il conviendra d'être très vigilant quant à l'évolution des charges de ce secteur pour les régions.

A cet égard, la forte revalorisation de la dotation pour 2001 (+ 350 millions de francs) traduisant une " remise à niveau " des dotations, montre que d'importantes subventions devraient intervenir pour ne pas grever fortement les budgets d'investissement des régions.

QUATRIÈME OBSERVATION : LES AUTRES DOMAINES D'INTERVENTION DU BUDGET DES TRANSPORTS TERRESTRES

A. LA PREMIÈRE ANNÉE DE RÉFORME DU FINANCEMENT DES TRANSPORTS EN ILE DE FRANCE

En 2000, pour la première fois, la contribution de l'Etat au fonctionnement des transports en Ile-de-France a été versée directement au syndicat des transports parisiens, autorité organisatrice des transports, qui sera responsable de sa répartition entre les entreprises de transport sur la base d'une contractualisation avec les entreprises comprenant des engagements sur le niveau du service rendu.

En Ile-de-France, les transports collectifs restent largement de la responsabilité de l'Etat qui assure la tutelle du syndicat des transports parisiens (STP) ainsi que des deux principales entreprises de transport (SNCF et RATP). Cette implication de l'Etat est sans équivalent en province, où les transports collectifs urbains sont de la responsabilité des collectivités locales et où celle des services régionaux de voyageurs devrait être transférée aux régions.

Le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains prévoit l'entrée de la région Ile-de-France au conseil d'administration du STP. Par ailleurs la région contribuera, comme les autres membres du STP, au financement de l'exploitation, soit environ 1,5 milliard de francs en 2000. En contrepartie, la contribution de l'Etat est diminuée du même montant.

Le décret du 6 juillet 2000 modifiant les décrets relatifs à l'organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne et portant statut du syndicat des transports parisiens prévoit des conventions pluriannuelles entre la RATP, la SNCF et le STP.

Elles ont pour objectif principal de rompre avec le mécanisme de l'indemnité compensatrice et de responsabiliser les deux entreprises publiques sur des objectifs de service (en volume et en qualité), de trafic et de maîtrise des charges.

Votre rapporteur approuve cette réforme, en ce qu'elle vise à accroître la responsabilité des acteurs publics de transport en Ile-de-France. Il en attend toutefois des résultats concrets, notamment en termes de qualité de service.

B. LA FAIBLESSE DES DOTATIONS EN FAVEUR DU TRANSPORT FLUVIAL

La dotation destinée aux voies fluviales pour 2001 s'élève à 5,4 millions de francs pour l'entretien préventif et la réhabilitation et 159 millions de francs pour les subventions d'investissement.

Cette dotation est réduite de plus de moitié par rapport à l'an dernier, mais les chapitres budgétaires concernés devraient recevoir, en cours de gestion, des reports de crédits de paiement à la clôture du FITTVN.

En tout état de cause, les dotations continueront à être réduites. Une estimation de Voies navigables de France, reprise dans le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les infrastructures de transport estimait le coût de la remise en l'état du réseau compris entre 7,2 et 17,4 milliards de francs, et le coût annuel de maintenance de 450 à 550 millions de francs.

En matière de grands projets, le projet Seine-Nord, qui a pour but de relier la Seine et l'Oise aux réseaux de canaux du Nord de la France et du Benelux par un canal à grand gabarit permettant l'acheminement régulier de chargements pouvant atteindre 4.400 tonnes n'est toujours pas engagé.