II. LA FORTE PROGRESSION APPARENTE DE L'EFFORT FINANCIER GLOBAL EN FAVEUR DE LA VILLE
L'effort financier en faveur de la ville qui figure dans le "jaune" budgétaire pour 2001 est résumé dans le tableau suivant. Son montant total dépasse 40 milliards de francs .
Cependant, cet effort ne provient pas seulement de l'Etat, puisque les collectivités territoriales y contribuent à hauteur de 5 milliards de francs en 2001, contre 3,85 milliards en 2000. Les versements communautaires et les prêts de la Caisse des dépôts et des consignations sont également comptabilisés. Concernant les prêts consentis à des taux préférentiels par la Caisse des dépôts et des consignations, la prise en compte du montant total des dotations gonfle l'effort financier total, puisque la subvention ne correspond en fait qu'au différentiel entre le taux de ses prêt et celui des prêts du marché.
Enfin, les crédits correspondant à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ne devraient pas être comptabilisés dans l'effort financier de l'Etat, puisque ce sont des ressources transférées entre les communes, dans le cadre de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales.
L'effort financier de l'Etat stricto sensu correspond donc seulement aux crédits budgétaires des ministères et à l'évaluation de la dépense fiscale, soit un montant global de 22,257 milliards de francs, en hausse de 22,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000, et de 15,9 % en tenant compte de la loi de finances rectificative de juin 2000.
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Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville |
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(en millions de francs) |
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1999 AP + DO |
2000 AP + DO (1) |
2001 AP + DO (2) |
Evolution 2001/2000 en % |
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A-1. Crédits spécifiques ville |
1 672,73 |
1 961,51 |
3 149,86 |
60,58 |
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A-2. Crédits contractualisés relevant de divers ministères |
660,00 |
442,00 |
442,00 |
0,00 |
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A-3. Crédits relevant de divers ministères contribuant à la politique de la ville |
10 126,17 |
11 782,05 |
15 100,86 |
28,17 |
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A-4. Solidarité urbaine (loi du 13 mai 1991) |
4 023,28 |
4 432,95 |
4 437,03 |
0,09 |
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Total A |
16 482,18 |
18 618,51 |
23 129,75 |
24,23 |
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B. Dépenses fiscales et compensations |
3 364,00 |
3 980,00 |
3 564,00 |
-10,45 |
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Total A + B |
19 846,18 |
22 598,51 |
26 693,75 |
18,12 |
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C. Fonds européens concourant à la politique de développement social urbain |
1 075,00 |
1 430,00 |
1 430,00 |
0,00 |
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D. Intervention de la CDC et autres |
6 230,00 |
7 393,85 |
7 775,16 |
5,16 |
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Total A + B+C+D |
27 151,18 |
31 422,36 |
35 898,91 |
14,25 |
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E. Contribution des collectivités territoriales |
3 110,00 |
3 850,00 |
5 005,00 |
30,00 |
|
TOTAL GENERAL |
30 261,18 |
35 272,36 |
40 903,91 |
15,97 |
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(1) LFI + LFR de juin 2000 |
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(2) PLF |
A. LA CONTRIBUTION DES AUTRES MINISTÈRES
1. Présentation générale
La contribution des différents ministères à la politique de la ville est récapitulée à l'intérieur de trois agrégats distincts.
1. Les transferts en provenance d'autres ministères au sein de l'agrégat A1 "crédits spécifiques ville", ont déjà été analysés.
2. L'agrégat A2 (" crédits contractualisés relevant de divers ministères ") retrace les crédits contractualisés au sein des engagements "politique de la ville" de chaque contrat de plan Etat-Région, et le financement des contrats de ville du XIIème plan.
Les crédits de cet agrégat présentent un lien étroit avec les instruments de la politique de la ville, et s'élèvent à 442 millions de francs en 2001.
3. L'agrégat A3 "crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville", connaît une progression de 28,2 % en 2001, et s'établit à 15,1 milliards de francs. Cette évolution consolide la forte hausse des années précédentes, qui a considérablement accru le poids de cet agrégat. Ces crédits représentent près de 80 % des dépenses de l'Etat en faveur de la politique de la ville (somme des crédits des différents ministères, hors dotations de solidarité, mais en tenant compte des dépenses fiscales et des compensations).
Il convient de remarquer que l'évaluation des contributions des ministères diffère sensiblement d'une année sur l'autre , ce qui empêche pratiquement toute comparaison et conduit à s'interroger sur la fiabilité du " jaune " budgétaire comme outil d'appréciation de l'effort financier consacré à la politique de la ville . Votre rapporteur ne peut déterminer s'il s'agit de modifications du périmètre pris en compte, de changements dans l'évaluation des crédits ou encore, de crédits correspondant à des mesures nouvelles mises en oeuvre par les ministères. Les crédits inscrits pour le calcul de l'effort financier consacré à la politique des villes et au développement social urbain correspondent souvent à une simple proportion des crédits du ministère, " dont il est d'usage de considérer que, pour x %, elles financent des actions qui s'inscrivent dans la politique de la ville ".
Aucun moyen ne permet d'apprécier la pertinence des crédits regroupés dans le " jaune " , puisque le détail des chapitres budgétaires des différents ministères concernés n'est pas indiqué, pas plus que la précision, qui est pourtant d'importance, de savoir si les crédits ainsi recensés concernent exclusivement ou non l'objet du " jaune ".
De surcroît, aucune indication ne permet de connaître de manière spécifique la consommation de ces crédits , ni dans le cadre du " jaune ", ni dans les rapports de gestion des différents ministères. Par conséquent, votre rapporteur ne dispose d'aucun moyen de contester les chiffres avancés dans le " jaune " pour ce qui concerne les crédits des différents ministères concourant à la politique de la ville.
A4. Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville
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2000 DO+AP 3 ( * ) |
PLF 2001 DO+AP |
évolution (en %) |
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|
Equipement-logement-transports |
374,35 |
357,15 |
- 4,5 |
|
Culture |
45,90 |
47,00 |
+ 2,4 |
|
Intérieur |
1.351,88 |
3.068,70 |
+ 127,9 |
|
Aménagement du territoire-environnement |
24,78 |
27,50 |
+ 11,0 |
|
Education nationale |
3.025,31 |
3.496,10 |
+ 15,6 |
|
Jeunesse et sports |
105,31 |
127,86 |
+ 21,4 |
|
DOM-TOM |
291,45 |
308,58 |
+ 5,9 |
|
Emploi et solidarité |
5.291,86 |
6.154,86 |
+ 16,3 |
|
Justice |
246,71 |
303,71 |
+ 23,1 |
|
Fonction publique |
4,20 |
65,00 |
+ 1547,6 |
|
Défense |
303,60 |
417,40 |
+ 37,5 |
|
Affaires étrangères-coopération |
2,80 |
2,80 |
- |
|
FAS(*) |
713,90 |
724,20 |
+ 1,4 |
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Sous-total A-3 |
11.782,05 |
15.100,86 |
+ 28,2 |
(*) FAS : fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles.
2. Le ministère de l'emploi et de la solidarité
Les autres sections du ministère de l'emploi et de la solidarité contribuent massivement à la mise en oeuvre de la politique de la ville , puisque leur contribution s'établit à 6,15 milliards de francs, en progression de 16,3 %, et représentera encore, en 2001, près de deux fois le montant des crédits inscrits au bleu "Ville".
Des mesures nouvelles au titre notamment de la lutte contre les exclusions, expliquent la croissance de la contribution du ministère de l'emploi et de la solidarité . On notera, en particulier, la création du fonds " solidarité eau ", soit une charge de 30 millions de francs pour l'Etat, la mise en oeuvre d'une aide à la gestion locative sociale pour les résidences sociales, à hauteur de 21,5 millions de francs, destinée en particulier à stimuler le plan de création de 10.000 logements en résidences sociales en Ile-de-France en cinq ans, et le montage des dispositifs d'abonnement social et d'aide aux impayés de dépenses téléphoniques.
3. Le ministère de l'éducation nationale
La relance de la politique de l'éducation prioritaire en 1997 s'est accompagnée de la révision de la carte des zones d'éducation prioritaires (ZEP) et de la création des réseaux d'éducation prioritaires (REP), en associant aux ZEP des écoles et des collèges proches " dont la concentration des difficultés mérite une vigilance et une aide particulière ". Ces aménagements ont conduit à étendre d'environ 40 % le " territoire " de l'éducation prioritaire. Depuis la rentrée 1999, l'éducation prioritaire concerne ainsi près de 1,7 millions d'élèves.
Ces zones et réseaux d'éducation prioritaires bénéficient de moyens supplémentaires par rapport aux établissements " de droit commun " :
Nombre d'enseignants pour 100 élèves dans les écoles
|
en ZEP / REP |
dont ZEP |
hors ZEP / REP |
ensemble public |
|
5,56 |
5,62 |
4,75 |
4,89 |
Les établissements classés dans ces zones bénéficient également de manière prioritaire d'emplois jeunes . On rappellera que 66.600 emplois jeunes pour l'enseignement scolaire publics ont été inscrits dans la loi de finances initiale pour 2000.
En moyenne, un élève de zone d'éducation prioritaire bénéficie d'un effort financier environ 10 à 15 % supérieur à celui dont bénéficie, en moyenne, un élève dans l'enseignement public . Enfin, les 10.000 bourses au mérite créées à la rentrée 2000 devraient bénéficier, en priorité, aux élèves des REP et des ZEP. Ces bourses permettent à des collégiens ayant obtenu de bons résultats au brevet de bénéficier d'une aide financière complémentaire au cours de leur scolarité, afin de préparer dans de bonnes conditions un baccalauréat et des études supérieures.
L'opération " Ecole ouverte ", financée par le ministère de la ville et le ministère de l'éducation nationale, vise à faire des établissements scolaires des lieux d'accueil et de citoyenneté lors des différentes périodes de congés scolaires. Cette opération se développe : en 1999, 415 établissements (dont plus de la moitié est classée en ZEP ou en REP) y ont participé, soit 21,7 % de plus qu'en 1998.
4. Le ministère de l'intérieur
Le développement de la police de proximité constitue la principale action mise en oeuvre dans le cadre de la politique de la ville par le ministère de l'intérieur . En 2000, 10.000 agents sont sectorisés dans 63 circonscriptions, qui représentent un tiers environ de la population vivant en zone " police " (soit 10,9 millions d'habitants). En 2001, la deuxième phase de généralisation de la police de proximité concernera 25.000 agents pour 239 circonscriptions.
5. Le ministère de la justice
Le ministère de la justice a arrêté des priorités d'actions pour la période 2000-2006, visant à permettre le développement de la justice de proximité, l'accès au droit, et la prévention . En particulier, 1,75 milliard de francs de crédits supplémentaires sont prévus en 2001 pour permettre la généralisation des cellules départementales justice-ville, chargées d'animer et de coordonner les actions de l'institution judiciaire dans un département.
Les maisons de justice et du droit se multiplient : 14 d'entre elles ont été ouvertes en 2000, portant à 56 le nombre de maisons ouvertes en octobre 2000. Une trentaine de nouvelles créations sont prévues en 2001. De même, les conseils départementaux d'accès au droit (CDAD), généralisés par la loi du 18 décembre 1998, sont passés de 32 en septembre 1999 à 43 en 2000.
6. La nouvelle bonification indiciaire
Le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a décidé de revaloriser les fonctions exercées par les fonctionnaires dans les quartiers difficiles , en dégageant une nouvelle enveloppe de 200 millions de francs en année pleine. Cette dotation supplémentaire doit permettre, soit de majorer les attributions déjà prononcées (dans la limite de 50 %), soit de doter de la bonification indiciaire de nouveaux emplois, sur proposition des chefs de services déconcentrés, après avis du préfet sur l'identification des emplois éligibles.
Au cours du même comité interministériel, des mesures ont été décidées afin de favoriser la formation des fonctionnaires affectés dans les quartiers difficiles. 50 millions de francs doivent ainsi être consacrés, en 2000, à l'organisation d'actions de formation :
- une formation de prise de poste pour les agents arrivant dans un quartier difficile pour une première ou une nouvelle affectation ;
- une " formation-action " relative à la sociologie urbaine ainsi qu'aux méthodes et aux outils de la politique de la ville, conçue pour les cadres et leurs équipes ;
- une " formation-action " portant sur les mêmes thèmes que la précédente, mais destinée en priorité aux préfets et aux chefs de services déconcentrés.
Une somme de 15 millions de francs est prévue dans le budget 2001 pour la poursuite de ces opérations. De plus, des aides spécifiques sont prévues pour le logement des fonctionnaires exerçant dans les zones urbaines sensibles.
* 3 LFI + LFR de juin 2000.