N° 92
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
|
Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000. |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
|
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances) ANNEXE N° 6 ANCIENS COMBATTANTS Rapporteur spécial : M. Jacques BAUDOT |
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .
Sénat : 91 (2000-2001).
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. Une dépense globale de 28 milliards de francs pour 4,7 millions de bénéficiaires
Les crédits proposés pour 2001 pour le budget des Anciens combattants s'élèveront à 23,8 milliards de francs, dont 23,5 milliards de francs de crédits d'intervention, pour l'essentiel destinés à financer la dette viagère.
La baisse des crédits ainsi enregistrée, soit 1,3 % par rapport à la loi de finances pour 2000, reste inférieure à celle du nombre des bénéficiaires, évaluée à 4 %. Rapportée au nombre de bénéficiaires potentiels, les dotations affectées au monde combattant progresseront de 2,8 % en moyenne. De ce fait, l'appréciation portée sur l'évolution des moyens consacrés aux anciens combattants peut être globalement positive.
Le montant des crédits inscrits sur le seul budget des Anciens combattants ne représente pas la totalité de l'effort de la Nation en faveur des anciens combattants.
Tout d'abord la fusion du secrétariat d'Etat au sein du ministère de la Défense implique en effet que les moyens de fonctionnement de l'administration centrale ainsi que les subventions d'équipement des deux organismes sous tutelle -Office national des Anciens Combattants et Institution Nationale des Invalides - sont désormais inscrits au budget de la Défense, soit un montant pour 2001 de 929 millions de francs en titre III et de 23 millions de francs en titres V et VI.
Il convient, ensuite, de tenir compte de la dépense liée à la majoration légale des rentes viagères correspondant aux retraites mutualistes du combattant. Imputée sur le budget des Charges communes, cette dépense a été évaluée à 150 millions de francs pour le budget 2000.
Enfin, le montant des dépenses fiscales (exonérations et déductions spécifiques) se rapportant aux anciens combattants est évalué, pour 2001, à 3 milliards de francs par le Rapport sur l'évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2001 .
Au total, pour 2001, la dépense budgétaire globale en faveur du monde des Anciens combattants sera de l'ordre de 28 milliards de francs.
2. L'augmentation tendancielle du nombre des anciens combattants, et donc de la charge future des retraites
Le nombre de bénéficiaires concernés s'élève, au 1 er janvier 1998, à 4.680.000 personnes, réparties pour moitié environ entre " ayants-droit " et " ayants-cause ".
La majorité des ayants-droit est désormais constituée par les anciens combattants d'Afrique du Nord, dont le nombre s'accroît avec l'élargissement des conditions d'obtention de la carte depuis 1997. Sont en revanche en diminution forte les anciens combattants de la seconde Guerre mondiale et des guerres de Corée et d'Indochine ainsi que les survivants de la première Guerre mondiale. Il convient d'ajouter les anciens combattants de nouveaux conflits et les ayants-droit " hors guerre " (militaires ou appelés du contingent atteints d'infirmités causées directement par le service ou à l'occasion de celui-ci).
L'essentiel des crédits inscrits au budget des Anciens combattants est aujourd'hui lié au versement de la dette viagère et au financement de la majoration spécifique des rentes mutualistes : 20,2 milliards de francs prévus pour 2001, soit 85 % du total du budget.
Au sein de la dette viagère, la divergence d'évolution entre le poste " pensions d'invalidité ", qui a tendance à diminuer, (16,6 milliards de francs en 2001) et le poste " retraite du combattant ", qui a tendance à augmenter, (3,05 milliards de francs en 2001) se confirme.
En effet, si le nombre de pensionnés est structurellement orienté à la baisse en raison de la mortalité naturelle, les effectifs d'anciens combattants enregistrent, depuis 1997, une hausse sensible, liée aux assouplissements successifs des conditions d'attribution de la carte du combattant. Cette tendance risque de réduire progressivement les " économies " de constatation liées à la disparition progressive des actuels bénéficiaires.
Or l'incidence budgétaire de cet élargissement fait l'objet d'un calibrage encore incertain. Ainsi, en 1999, il a été nécessaire de majorer de 272 millions de francs les crédits affectés à la retraite du combattant (222 millions de francs pour les retraites, 50 millions de francs pour la majorations des rentes mutualistes), du fait de l'insuffisante évaluation initiale des conséquences de l'élargissement des conditions d'attribution.
Il convient donc que le gouvernement évalue mieux les conséquences budgétaires futures de ses décisions actuelles
3. Des mesures nouvelles attendues, mais inscrites seulement sous forme d'"étapes", alors que "l'économie" aujourd'hui dégagée par la disparition de bénéficiaires est évaluée à près d'un milliard de francs...
Le présent projet de loi de finances comporte quatre mesures importantes, évaluées à 236 millions de francs pour 2001, ce qui ne représente en définitive que le quart des économies dégagées par la baisse du nombre de bénéficiaires.
La première mesure correspond à une nouvelle étape du rattrapage de la valeur du point militaire de pension des grands invalides ( article 52 ).
Sont inscrits à ce titre au budget 2001, 21 millions de francs, après une première mesure -insuffisante- de 15 millions de francs intervenue en 2000, pour un coût total, correspondant à la complète remise à niveau, estimé à environ 70 millions de francs.
Il reste donc encore " la moitié du chemin " à accomplir. On rappellera que, dans le cadre de la discussion du précédent budget, le ministre avait souligné sa volonté de " régler définitivement la question d'un bloc l'an prochain ". On ne peut donc que déplorer qu'il n'ait pas été suivi sur ce point lors des arbitrages budgétaires, pour un montant qui reste assez faible au regard de l'ensemble du budget, puisqu'il s'agit de 30 millions de francs, soit moins de 0,1 % du total... Du moins la présentation officielle du projet de budget précise-t-elle que " cette mesure se renouvellera en 2002 ".
La deuxième mesure (article 53) correspond à une nouvelle progression à 110 points de pension militaire d'invalidité du plafond majorable servant au calcul des majorations spécifiques sur les rentes mutualistes .
Cette mesure représente un coût supplémentaire évalué à 13 millions de francs. On soulignera que, à juste titre, le Gouvernement n'a pas suivi les recommandations de la Cour des comptes visant à assujettir cette rente, au moins partiellement, à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux.
La troisième mesure ( article 51 ) concerne l'attribution, à compter de 2001, de la carte du combattant aux rappelés de la guerre d'Algérie ayant passé un minimum de quatre mois sur le territoire. Il s'agit là aussi d'une demande ancienne et justifiée et on peut regretter que le bénéfice de cette mesure ne concerne pas également les rappelés en Tunisie et au Maroc.
La quatrième mesure concerne l' attribution du Titre de reconnaissance de la Nation (TRN) aux militaires présents sur les territoires algériens et indochinois , postérieurement à la date officielle de cessation des combats. Les crédits nouveaux ouverts à ce titre s'élèvent à 84 millions de francs.
4. Des mesures essentielles qui restent à prendre et qui auraient pu l'être, raisonnablement, au moins " par étapes "...
Si toutes les demandes -chacune ayant sa légitimité- ne peuvent raisonnablement être satisfaites, du moins de façon simultanée et immédiate, il est clair que certains sujets toujours non traités restent injustifiés.
Si leur traitement global représente à l'évidence un coût budgétaire non négligeable, votre rapporteur tient néanmoins à souligner que l' " économie " que représentera pour 2001 la diminution naturelle du nombre des bénéficiaires des mesures financées par le présent budget, notamment au titre des pensions d'invalidité et du Fonds de solidarité pour l'Afrique du nord et l'Indochine, est estimée à 929 millions de francs, ce qui laisse malgré tout une certaine marge de manoeuvre... On ne peut donc que regretter que le Gouvernement n'ait pas choisi de l'utiliser davantage, en ne les " recyclant " qu'à hauteur du quart seulement au bénéfice du monde des Anciens combattants.
Le premier " dossier " concerne la " cristallisation " des pensions servies aux anciens combattants d'outre-mer.
Dès la discussion du projet de loi de finances pour 1999, le secrétaire d'Etat avait proposé d'engager la réflexion sur cette question en termes de pouvoir d'achat, en comparant, pour un même taux d'invalidité, le pouvoir d'achat d'une pension attribuée à un ancien combattant ressortissant français et celui de la pension aujourd'hui versée à un ancien combattant d'un pays devenu indépendant. Les résultats avaient souligné un retard particulièrement significatif pour le Maroc et la Tunisie : " le pouvoir d'achat de la pension versée au Maroc et en Tunisie ne permet pas aux intéressés de subvenir à leurs besoins ".
Aucune mesure n'avait pourtant été prise dans le cadre de la loi de finances 2000, M. Jean-Pierre Masseret indiquant d'ailleurs le 11 décembre 1999 devant le Sénat : " c'est un échec personnel que j'enregistre. Je me suis bagarré tout au long de l'année pour faire avancer ce dossier, sans résultat ". A nouveau, tout au long de l'année 2000, dans le cadre notamment de diverses réponses à des questions parlementaires, il a souligné sa volonté de faire avancer ce dossier.
La Cour des comptes, elle-même, pourtant soucieuse par nature d'épargner les deniers publics, a estimé nécessaire dans son Rapport particulier de juin 2000, de " réexaminer dans le sens d'une plus grande équité les mécanismes de la cristallisation, tant pour les pensions militaires d'invalidité que pour la retraite du combattant ".
Selon les calculs (chiffres 1998) établis par le Secrétariat d'Etat et annexés au Rapport de la Cour des comptes, " l'économie résultant pour l'Etat de la cristallisation " -en d'autres termes le coût de la décristallisation, avait été évaluée à 975 millions de francs- 826,8 millions de francs pour les pensions d'invalidité et 148,1 millions de francs pour les retraites.
Pour les trois pays du Maghreb, seuls en réalité à enregistrer un retard en termes de pouvoir d'achat, l'actualisation du coût du rattrapage du niveau de vie, faite à la demande de votre rapporteur, s'établit aujourd'hui à 66 millions de francs au total (60 millions de francs pour les retraites, 6 millions de francs pour les pensions).
|
Evolution du coût du " rattrapage du niveau de vie " |
|||
|
Coût global actuel |
Coût du rattrapage |
||
|
I - Retraites du combattant Algérie Maroc Tunisie Sous-total |
6,6 6,5 1,7 14,8 |
2,7 1,5 1,6 5,8 |
|
|
II - Pensions militaires d'invalidité |
|||
|
Algérie Maroc Tunisie Sous-total |
39,0 20,0 16,00 75,0 |
28,1 10,1 21,8 60,2 |
|
|
Total |
89,8 |
66,0 |
|
Calculs établis par le SEDAC, à la demande de votre Rapporteur
Il est difficile de comprendre comment, dans les conditions budgétaires actuelles, il n'a pas été au moins possible de prendre une décision " équitable " concernant les combattants originaires du Maghreb, pour une dépense évaluée à 66 millions de francs seulement, soit environ 6 % du montant des économies dégagées.
L'argument consistant à dire que les gouvernements des états concernés n'en font pas une priorité n'est pas recevable. Il s'agit d'une responsabilité et d'une exigence propre à notre pays, et à notre histoire.
Certes, le Secrétaire d'Etat s'est engagé à oeuvrer " en faveur de la traduction au plan administratif de décisions de justice ".
Une récente décision du Conseil d'Etat ( avis rendu sur question préjudicielle du Tribunal administratif de Dijon - JO du 1 er janvier 2000 ) a en effet précisé que la cristallisation ne devait s'appliquer qu'aux tarifs des prestations versées au titre du Code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, et non à l'ouverture de droits nouveaux. De fait, l'article additionnel introduit par le Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale est d'un apport limité, puisqu'il ne fait que confirmer l'arrêt du Conseil d'Etat.
S'agissant ensuite de l' anticipation de l'âge de versement de la retraite du combattant , votre rapporteur tient à rappeler que la modicité de cette allocation fait que cette mesure n'aurait véritablement de portée que pour les personnes disposant de faibles ressources, et qu'une telle disposition constitue une mesure de solidarité significative et fondée. Une première étape pourrait être accomplie, de façon progressive, avec un abaissement par étapes, effectué parallèlement à l'extinction programmée du fonds de solidarité. En tout état de cause, votre rapporteur estime que l'argumentation du Gouvernement, qui craint que, ce faisant, on se rapproche des caractéristiques d'une pension de vieillesse (et donc, partant, d'un risque d'assujettissement fiscal) n'est pas fondée. La retraite des anciens combattants reste et restera toujours, l'expression d'une reconnaissance de la Nation et n'a rien à voir avec la retraite versée au terme d'une vie professionnelle.
Votre rapporteur continue également de regretter qu'aucune mesure n'ait toujours été prise en faveur de la situation dérisoire que continuent de connaître la plupart des veuves de combattants .
Sur 1.750.000 veuves ressortissantes de l'ONAC en 1998, moins de 150.000 seulement bénéficient de la réversion de la pension d'invalidité de leur conjoint décédé, étant entendu que la pension de veuve au taux normal est inférieur au minimum vieillesse.
La commission des Affaires sociales du Sénat a pourtant formulé plusieurs pistes de solution utiles et approfondies, quoique d'incidence budgétaire inégale : réversion de la retraite, assouplissement des conditions de réversion des pensions d'invalidité, revalorisation des pensions de veuves. Aucune n'a été prise en compte par le gouvernement.
De la même façon, les engagements pris concernant l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD-KHD) 1 ( * ) , par alignement sur la situation des incorporés de force dans l'armée allemande, n'ont toujours pas été tenus. Le recensement a pourtant été effectué depuis plus d'un an, la quasi totalité des 10.000 demandes reçues, examinées, et la fondation " Entente franco-allemande " est prête à financer en partie cette indemnisation à la condition expresse que le Gouvernement français s'y engage lui aussi. Aujourd'hui, de façon un peu dérisoire, chacun attend que l'autre fasse le premier pas.
De fait, votre rapporteur regrette que cette partie des crédits nécessaires ne soient toujours pas inscrits dans le présent projet de budget, ce qui permettrait de procéder au règlement définitif de ce dossier.
Enfin, votre rapporteur s'interroge sur le bien-fondé de la mesure d'indemnisation prise par le décret du 13 juillet 2000, qui concerne seulement les orphelins de déportés juifs morts en camp de concentration à l'exclusion de tous les orphelins de déportés non juifs, fusillés ou massacrés, ou même de juifs résistants non déportés. Cette mesure, financée sur le budget des services généraux du Premier Ministre 2 ( * ) bénéficie de 200 millions de francs au projet de budget pour 2001.
5. Le retard pris dans les travaux d'équipement et de sécurité dans les établissements sous tutelle
Votre rapporteur tient à souligner, pour s'en inquiéter, l'importance des reports à nouveau constatés -de façon croissante- pour l'exercice 1999, sur les travaux de sécurité effectués dans les établissements publics sous tutelle.
Ainsi, en 1999, le montant des reports de crédits de paiement s'est élevé à 37 millions de francs pour un montant total de crédits ouverts de 47 millions de francs. Il est vrai que la dotation initiale 1998, peut-être mieux " calibrée ", s'était inscrite à 16 millions de francs.
De fait, la sous-consommation des crédits déjà relevée par le contrôleur financier sur l'exercice 1998 s'est confirmée, en 1999, notamment sur l'article 30, relatif aux travaux de sécurité dans les établissements publics sous tutelle. Au total, on constate 24 millions de francs de crédits non utilisés, pour un total de 29 millions de francs ouverts, entre 1996 et 1999...
La situation apparaît particulièrement tendue à l'INI, où l'on relevait pour 1999 un taux très élevé de crédits non employés. Cette situation résulte pour l'essentiel du non achèvement sur 1999 de deux importantes opérations d'investissement pourtant attendues et nécessaires (rénovation du bloc opératoire et remplacement d'une table de radiologie). Il ne semble pas que l'exercice 2000 ait amélioré la situation.
De même, pour l'ONAC, pour un total de crédits ouverts en autorisations de programme de 30 millions de francs depuis 1996 et en crédits de paiement de 25 millions de francs, la consommation au 31 décembre 1999 s'élevait à 10 millions de francs en crédits engagés et à 4,7 millions de francs en crédits ordonnancés. Les conditions de sécurité et d'habitabilité des maisons de retraite gérées par l'ONAC paraissent pourtant justifier d'importants, et urgents, travaux.
Il reste à espérer que le transfert de ces crédits -et donc de leur gestion- au ministère de la Défense permettra d'améliorer cette situation. La sous-consommation traditionnelle des crédits du titre V inscrits au budget de la Défense incite malheureusement à en douter.
6. La nécessité de clarifier le rattachement de la contribution du fonds social européen, faute de voir se perdre, ici comme ailleurs, les financements européens
Le budget des Anciens combattants bénéficie, par rattachement de fonds de concours, d'une importante contribution du Fonds social européen , dans le cadre du Programme 1994-1999 " tendant à promouvoir l'intégration des personnes handicapées exposées à l'exclusion du marché du travail ", notamment par l'intermédiaire des écoles de rééducation professionnelle de l'ONAC.
En 1999, cette contribution a atteint 53 millions de francs, après 61 millions de francs en 1998 et 75 millions de francs en 1997.
En fait, l'existence de ces moyens n'est pas toujours lisible, compte tenu du relatif éparpillement de leur rattachement.
Surtout, une redéfinition claire de la participation du Fonds social européen paraît s'imposer, pour ne pas voir se perdre les crédits européens.
En effet, la mise en place du financement européen s'est faite sur des bases peu précises, ce qui entraîne des difficultés importantes entre l'ONAC, les écoles et les directions départementales d'action sanitaire et sociale. Dans son Rapport sur la gestion 1999, le contrôleur financier relève ainsi que " compte tenu des imprécisions sur le montant exact des dépenses agréées, des modifications rétroactives des agréments, une partie du financement du FSE semble difficilement utilisable et perdu pour l'Office ".
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS AFFECTÉS AU MONDE DES ANCIENS COMBATTANTS
A. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT
Les crédits du secrétariat d'Etat aux anciens combattants prévus dans le projet de loi de finances pour 2001 s'élèvent à 23,8 milliards de francs, soit une réduction de 1,3 % par rapport aux crédits votés pour 2000.
Rapporté à la baisse de 4 % du nombre de bénéficiaires, ceci correspond à une sensible revalorisation des prestations accordées. De fait, rapportées au nombre de bénéficiaires potentiels, les dotations affectées en 2001 au monde combattant augmentent de 2,8 % en moyenne.
Depuis l'insertion de l'administration des Anciens combattants au sein du ministère de la défense, les crédits inscrits au budget des Anciens combattants sont, pour l'essentiel, constitués de crédits d'intervention : 23,5 milliards de francs pour 2001, dont 156,2 millions de francs de mesures nouvelles.
Dans le cadre des dispositions permanentes de la seconde partie du projet de loi de finances initiale pour 2001, le monde des anciens combattants bénéficie de trois mesures importantes :
- Attribution de la carte du combattant aux rappelés d'Afrique du Nord ( article 51 ) ;
- Nouvelle étape de rattrapage du point de pension militaire d'invalidité pour les grands invalides ( article 52 ) ;
- Relèvement à 110 points d'indice de PMI du plafond donnant lieu à majoration de la rente mutualiste du combattant ( article 53 ).
En cours d'examen à l'Assemblée nationale, trois mesures supplémentaires ont été adoptées :
- Réaffirmation de la spécificité des organismes mutualistes chargés de la gestion de la rente mutualiste du combattant ( article 53 bis nouveau ) ;
- Levée de la forclusion pour l'attribution de retraite du combattant pour les anciens combattants d'outre-mer ( article 53 ter nouveau ) ;
- Institution d'une commission d'étude de la revalorisation des pensions ( article 53 quater nouveau) ;
* 1 Reichsarbeitsdienst - Kriegshilfädienst
* 2 Chapitre 46-02