B. ASSOCIER LES COLLECTIVITÉS LOCALES AU PARTAGE DES FRUITS DE LA CROISSANCE
Les collectivités locales participent du dynamisme de l'économie nationale. Leurs investissements, plus des deux tiers de l'investissement public, ont un impact direct sur le niveau du produit intérieur brut.
Pourtant, dans ses relations financières avec les collectivités locales, l'Etat considère celles-ci comme une charge coûteuse et non comme des partenaires envers lesquels il convient d'être, sinon généreux, du moins loyal.
1. L'évolution des dotations de l'Etat aux collectivités locales est plafonnée à un niveau très bas
Depuis 1996, il existe un mécanisme très efficace de plafonnement du montant des concours de l'Etat aux collectivités locales : l'enveloppe normée, dont le mode de fonctionnement a d'abord été défini dans le cadre du pacte de stabilité (1996-1998), et aujourd'hui du contrat de croissance et de solidarité (1999-2001).
Le contrat de croissance prévoit que le montant total de certaines dotations 48 ( * ) ne peut pas augmenter plus au titre d'une année que les prix à la consommations majorés d'une fraction du taux de croissance du produit intérieur brut (20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001).
Il résulte de ce mécanisme 49 ( * ) que, en 2001, l'ensemble de ces dotations augmentera de 2,3 % alors que les recettes du budget général de l'Etat progresseront de 4,4 % et que les dépenses obligatoires des collectivités conservent leur rythme de progression dynamique. Ainsi en 1999, les dépenses de personnel des communes ont progressé de 5,4 %.
2. Le plafond doit prendre en compte au moins 50 % de la croissance du produit intérieur brut
La principale dotation qui compose l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales est la dotation globale de fonctionnement (DGF). Le code général des collectivités locales prévoit qu'elle évolue chaque année en fonction d'un certain indice, déterminé en prenant en compte l'évolution des prix à la consommation et la moitié du taux de croissance du PIB.
La DGF n'a pas toujours été indexée sur un tel indice. Elle a été indexée sur l'évolution des recettes de la TVA, sur les seuls prix à la consommation et sur les prix et les deux tiers du taux de croissance du produit intérieur brut. Cependant, depuis la réforme de la DGF en 1993, cet indice n'a pas changé.
Dès lors, on peut se demander pourquoi, d'une part, il est admis que la principale dotation de fonctionnement doit au minimum évoluer en tenant compte de la moitié de la croissance du produit intérieur brut mais que, d'autre part, on juge que l'ensemble des dotations aux collectivités locales peut se contenter d'une progression moins importante (un tiers de la progression du produit intérieur brut en 2001).
Ce décalage n'est pas satisfaisant car il conduit à réduire d'année en année le montant de la variable d'ajustement de l'enveloppe normée, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP). Il en résulte une moins-value de recettes pour les collectivités locales. Cette situation suscite l'incompréhension des élus locaux qui constatent que la DCTP baisse surtout en période de forte croissance.
En outre, ce décalage n'est pas conforme à l'esprit de l'enveloppe normée, qui devrait être conçue comme un instrument apportant aux collectivités la prévisibilité de l'évolution de leurs recettes et à l'Etat une garantie que le montant des concours qu'il verse aux collectivités ne dérapera pas.
En aucun cas l'enveloppe normée ne devait être un moyen pour l'Etat de réaliser des économies budgétaires au détriment des collectivités locales. Depuis l'entrée en vigueur du contrat de croissance et de solidarité, le Sénat estime que le " plafond " pour l'évolution de l'enveloppe normée qui permet de respecter l'esprit de ce dispositif est d'aligner le taux de progression de l'enveloppe sur celui de la DGF . Dans cette hypothèse, la DCTP ne joue son rôle de variable d'ajustement que si la progression des dotations qui composent l'enveloppe autres que la DGF est supérieure à celle de la DGF.
* 48 La dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale instituteurs, la dotation élu local, la dotation générale de décentralisation (DGD), la DGD de Corse et la DGD formation professionnelle, les dotations au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation, la dotation globale d'équipement, la dotation départementale d'équipement des collèges et la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation de compensation de la taxe professionnelle.
* 49 Le fonctionnement de l'enveloppe normée fera l'objet de développements plus fournis dans le commentaire de l'article additionnel avant l'article 26 figurant dans le tome II du présent rapport général.