III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS : ADAPTER LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI À LA NÉCESSAIRE SOUPLESSE DE GESTION DU PERSONNEL
A. RÉSORPTION DE L'EMPLOI PRÉCAIRE
Votre commission des Lois vous propose d'approuver le dispositif de résorption de l'emploi précaire, afin de ne pas laisser se perpétuer des situations d'inégalités entre agents publics non justifiées par des différences de situation (les agents visés occupent des fonctions normalement dévolues aux agents titulaires) ou par l'intérêt général.
Elle approuve dans leur ensemble les conditions requises, assez proches de celles posées par la loi Perben du 16 décembre 1996, et l'extension du dispositif à d'autres catégories de contractuels, d'autant plus que les dispositions concernant les collectivités locales ont pour la plupart reçu l'aval des représentants des employeurs territoriaux au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
Toutefois, elle regrette de devoir légiférer sans avoir une connaissance précise des effectifs potentiellement bénéficiaires des mesures dérogatoires de recrutement dans la fonction publique, alors que ces chiffres ont une influence directe sur les finances publiques. De plus, elle souhaite renforcer la condition de présence de l'agent au sein de la collectivité publique.
• La méconnaissance des effectifs concernés doit être dénoncée
Selon les termes mêmes de l'étude d'impact du projet de loi, " le nombre des agents concernés n'est pas connu avec précision . La vérification des conditions individuelles, notamment en termes d'ancienneté et de diplômes requis, comme celle de la carence des concours de droit commun [dans la fonction publique territoriale], très variable d'un cadre d'emplois à un autre, ne permet pas de fixer précisément le volume des emplois réellement concernés ".
A titre indicatif, il pourrait être de 100 000 agents dans la fonction publique de l'État, 125 000 à 140.000 dans la fonction publique territoriale et 50 000 dans la fonction publique hospitalière, soit environ la moitié des effectifs d'agents non titulaires des fonctions publiques de l'Etat et territoriale.
• L'incidence financière du plan de résorption de l'emploi précaire doit être précisée
Selon l'étude d'impact du projet de loi, dans les fonctions publiques de l'État et hospitalière, les emplois nécessaires à l'accueil des agents non titulaires seront constitués d'emplois vacants, et " pour une part significative " d'emplois créés par transformation des supports budgétaires d'ores et déjà affectés à la prise en charge des agents (crédits de vacations, d'heures supplémentaires, etc.). Au titre de la seule année 2001, 4020 emplois seront ainsi créés dans la fonction publique de l'État, auxquels s'ajoutent les 1000 emplois créés à partir de crédits d'heures supplémentaires au ministère de l'Éducation nationale. Dans la fonction publique territoriale, les nominations résulteront de la décision des employeurs locaux.
Les emplois étant déjà occupés, généralement de manière durable, le coût budgétaire est, toutes choses égales par ailleurs, le coût additionnel lié à la titularisation et non celui de la création des emplois budgétaires d'accueil ou de l'utilisation d'emplois vacants.
L'accès à une situation statutaire d'agents non titulaires actuellement affiliés à l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC) aura pour corollaire le passage au régime du code des pensions civiles et militaires de retraite (fonction publique de l'État) ou l'affiliation à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL - fonctions publiques territoriale et hospitalière).
Sans préjudice de la compétence de la commission des Finances dans ce domaine, votre commission des Lois souhaite interroger le Gouvernement en séance publique sur l'impact du projet de loi sur les finances publiques et sur les mesures de créations d'emplois dans la fonction publique que le Gouvernement propose dans le projet de loi de finances pour 2001. Une attention particulière devra être portée à la question de la surrémunération des fonctionnaires dans les départements d'outre-mer.
• Renforcer la condition de présence de l'agent au service de la collectivité
Votre commission des Lois estime que certaines conditions posées par le projet de loi sont très avantageuses pour les agents concernés. En particulier, la condition de présence de deux mois sur une période de référence d'une année ne permet pas de garantir que le lien existant entre l'agent concerné et la collectivité publique qui l'emploie est bien établi et que celle-ci souhaite le pérenniser.
C'est pourquoi elle vous proposera de porter la condition de présence de deux à quatre mois sur la période de référence d'une année. Cette modification ne devrait pas avoir pour effet de restreindre significativement le champ d'application des mesures de titularisation, dans la mesure où il est probable que les agents intéressés par la préparation des concours réservés, que les collectivités publiques souhaiteront effectivement intégrer, auront consacré au moins le tiers de leur activité professionnelle de l'année considérée au service public (qu'ils aient été en fonctions ou en congé pendant ces quatre mois).
De plus, votre commission des Lois interrogera le Gouvernement en séance publique sur les aménagements prévus pour les administrations parisiennes. Elle souhaite ainsi montrer que le renvoi au pouvoir réglementaire ne constitue pas un blanc-seing accordé au Gouvernement mais s'exerce sous le contrôle du législateur .