Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2001

II. LES ATTENTES DÉÇUES

La comparaison des sommes prélevées sur la branche et des mesures nouvelles en faveur des familles génère une véritable déception.

Comparaison des prélèvements opérés sur la branche famille
et des mesures en faveur des familles

En millions de francs

Mesures ponctionnant la branche famille en 2001		Mesures du PLFSS en faveur des familles en 2001
Suppression du produit de la taxe de 2 %	- 1.495	Réforme AFEAMA	500
Reprise du FASTIF par le budget de l'Etat	+ 1.100	Allocation présence parentale	500
Transfert majoration pension pour enfant	- 2.900	Cumul APE et activité	-100
Transfert de la MARS	- 4.100	Fonds investissement pour les crèches	1.500
		Hausse du budget du FNAS	1.700
		Réforme des aides au logement	700
Total des ponctions en 2001	- 7.395	TOTAL	4.900

En 2001, le Gouvernement prélève 1,60 franc sur la branche à chaque fois qu'un franc est dépensé en faveur des familles.

Ces prélèvements ont pour conséquence que les mesures annoncées par le Gouvernement, pour utiles qu'elles soient, ne répondent pas à l'attente des familles.

A. LES MESURES DU PLFSS 2001 SONT DES MESURES UTILES MAIS QUI NE VONT PAS AU BOUT DE LEUR LOGIQUE

1. Les mesures en faveur de la petite enfance ne peuvent qu'être considérées comme une première étape

Le Premier ministre, lors de la conférence de la Famille du 15 juin 2000, avait annoncé une forte relance de la politique en faveur des jeunes enfants.

" Le Gouvernement a pour cela dégagé 3 milliards de francs afin que 70.000 enfants puissent être accueillis de façon collective ou individuelle ".

Le Gouvernement a proposé un plan de trois mesures pour faciliter l'accueil des jeunes enfants : un plan en faveur des crèches, une réforme de l'AFEAMA, une croissance du budget du fonds d'action sociale de la branche famille.

Votre rapporteur regrette néanmoins que le Gouvernement n'aille pas au terme de sa démarche.

a) Un plan qui ne résout pas tous les problèmes d'accueil

Lors de la conférence de la Famille, le Premier ministre appelait de ses voeux " une politique familiale féministe c'est-à-dire qui aide les deux parents à concilier vie familiale et vie professionnelle ".

Il ajoutait pour cela : " le regard de la société sur les mères de famille doit changer. Rien ne justifie que le statut de mère soit, comme c'est encore trop souvent le cas, vécu comme un obstacle à l'engagement dans la vie professionnelle. L'activité des femmes est en effet un facteur de la croissance et du dynamisme de notre économie. Cette activité ne doit pas les priver de leur liberté de choisir le moment et le nombre de leurs grossesses. Afin que l'emploi du temps des femmes ne soit plus à la merci d'une réunion de fin d'après-midi qui s'éternise alors que la crèche va fermer et qu'une " deuxième journée de travail " va bientôt débuter pour elles, il est temps de prendre davantage en compte, dans l'entreprise, les obligations familiales et, dans le partage des tâches familiales, l'activité professionnelle des femmes. C'est pourquoi l'accueil des enfants est l'affaire de tous. Le Gouvernement, pour sa part, s'efforce d'apporter des réponses concrètes aux obstacles que les femmes rencontrent ".

Or les réponses concrètes que le Gouvernement apporte sont imparfaites. Les rythmes de travail ont évolué. L'accès des femmes, en nombre de plus en plus élevé, à des emplois à forte responsabilité suppose une disponibilité accrue.

Or, les modes d'accueil collectifs, en contrepartie d'éveil à la vie sociale, n'offrent pas toujours la souplesse et la disponibilité nécessaires.

Les amplitudes des horaires des femmes s'étendent. Comme le souligne le Premier Ministre, l'emploi du temps des femmes est fermement encadré par les horaires d'ouverture des crèches et les tâches qui leur incombent au titre de leurs responsabilités professionnelles.

Or, la question des amplitudes d'horaires ne touche pas seulement les femmes cadres, qui disposent souvent de plus de moyens pour assurer la garde de leurs enfants. Elle affecte également les femmes dont l'emploi ne peut s'exercer que le soir, ou qui, en raison d'un temps partiel non choisi, sont amenées à travailler en dehors des heures d'ouverture des modes d'accueil collectif.

Ceux-ci n'apportent pas toujours une réponse pertinente au problème de la garde en milieu rural, où les distances plus grandes augmentent les contraintes et réduisent les gains du mode d'accueil collectif.

Pour toutes ces raisons, les mesures annoncées en faveur de la garde des enfants demeurent insuffisantes parce que fortement tournées vers le collectif.

Certes, le Gouvernement justifie sa démarche par des enquêtes qui font de la crèche le mode de garde favori des parents. D'autres enquêtes sont moins affirmatives. Mais l'essentiel n'est pas là.

Lors de son audition par votre commission, la présidente de la CNAF, Mme Nicole Prud'homme, a rappelé que seulement 9 % des enfants étaient accueillis dans des cadres collectifs, que 530.000 enfants étaient gardés par leurs parents dans le cadre de l'APE et que le mode de garde de 500.000 autres enfants n'était pas répertorié, c'est-à-dire qu'ils n'ont pas trouvé, pour beaucoup, dans les dispositifs existants, une réponse à leurs besoins.

b) La garde individuelle des enfants doit aussi être aidée

Il est nécessaire de renforcer la possibilité pour chaque famille de recourir au mode de garde de son choix.

Le Gouvernement souhaite un aménagement des actuels barèmes de l'aide familiale pour l'emploi d'une assistante maternelle (AFEAMA). A l'aide unique de 826 francs mensuels pour un enfant, le Gouvernement introduit trois niveaux, selon trois tranches de revenus.

Dans le même temps, la Cour des comptes a noté dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2000, que le dispositif de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED), rendu moins attractif par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 1998, soutient de moins en moins de familles.

Nombre d'allocataires de l'AGED

1997	1998	1999
81 875	72 899	65 385

Source : Cour des comptes

La Cour note " les dépenses diminuent fortement (moins 689 millions de francs en 1999 par rapport à 1998, soit une baisse de 42,2 %) après le recul déjà significatif constaté en 1998 (- 13,6 %). En deux ans, les dépenses d'AGED ont été réduites de moitié .

" D'abord, l'impact sur la situation financière des ménages est très difficile à apprécier. Il dépend de leurs comportements. Ont-ils réduit le recours à une employée de maison ? Ont-ils maintenu le taux d'emploi mais en le sous-déclarant pour ajuster l'emploi déclaré aux nouvelles conditions de l'AGED ? " .

Les débats qui ont entouré la réforme de cette prestation n'étaient pas suffisamment sereins pour trouver un équilibre conforme à l'intérêt des familles. M. Jacques Machet, dans son rapport sur la loi de financement pour 1998 ^{9 ( * )} avait souligné que la diminution de cette prestation était une régression pour les femmes qui travaillent mais surtout un risque pour l'emploi. Au vu de l'enquête de la Cour des Comptes, ce dernier pronostic est confirmé.

Votre rapporteur tient à insister sur la nécessité de conduire une politique familiale pragmatique, qui réponde aux besoins des familles et non à des impératifs idéologiques.

c) A ce titre le fonds d'investissement en faveur des crèches soulève des interrogations

Lors du vote de la loi Famille de 1994, un accroissement de l'enveloppe des prestations de service de 3 milliards de Francs sur la période 1995 a été prévu.

Il s'agissait de l'ensemble des prestations de service destinées aux jeunes enfants, y compris les subventions d'investissement liées aux contrats enfance. Or, comme le souligne la CNAF, au total sur cette période, seulement 2,13 milliards de francs ont été dépensés.

Votre rapporteur ne se satisfait pas de la multiplication des fonds, qui caractérise aujourd'hui les finances sociales, parce qu'ils accroissent l'opacité de l'action publique. Il constate par ailleurs que les sommes mises à la disposition des crèches n'ont pas été dépensées en totalité.

Il reste un reliquat de 870 millions de francs, qui, n'étant plus utilisable au terme de l'année 1999, viendra gonfler l'excédent de cet exercice. Le Gouvernement propose donc de recycler pour la moitié des sommes qu'il annonce, des fonds qui n'ont pas été dépensés alors qu'ils avaient une finalité semblable.

Evolution des capacités d'accueil des modes collectifs depuis 1994

	1994	1995	1996	1997	1998	Evolution 98/94
Crèches collectives	130 200	133 900	135 500	137 200	138 400	+ 6,3 %
dont parentales	8 200	8 500	8 600	8 500	8 500
Crèches familiales	64 900	63 100	60 600	61 400	60 900	- 6,2 %
(enfants inscrits)
Haltes garderies	63 300	64 700	66 600	68 100	68 100	+ 7,6 %
dont parentales	6 100	6 300	6 700	6 100	6 000
Jardins d'enfants	11 800	12 000	11 200	10 900	10 400	- 11,8 %
TOTAL	270 200	273 700	273 900	277 600	277 800	+ 2,8%

Les résultats de ce fonds seront ce que les collectivités locales et les associations en feront . Une politique à l'égard des crèches suppose, en dehors des investissements de structures, une situation des finances locales susceptible de porter le projet, en regard notamment des coûts de fonctionnement inhérents à toute structure nouvelle.

L'augmentation de 1,7 milliard de francs du budget du fonds national d'action sociale (FNAS) de la Caisse nationale d'allocations familiales pourrait accompagner le plan. Aujourd'hui, 2,9 milliards de francs sont consacrés par ce fonds aux crèches et subventionnent massivement les dépenses de fonctionnement de celles-ci.

Evolution des dépenses d'action sociale des CAF de 1992 à 2000

Le fonds spécifique d'investissement sera-t-il suffisant pour convaincre l'ensemble des partenaires concernés de la possibilité d'investir dans une politique de long terme en matière de crèche.

Ces incertitudes font du plan gouvernemental en faveur de la petite enfance un plan déséquilibré. Pour que la politique d'accueil des enfants " marche sur ses deux jambes ", il lui faut avancer à la fois dans la direction collective et dans la direction individuelle.

Or la réforme de l'AFEAMA entraînera en année pleine un coût d'environ 1 milliard de francs contre des dépenses bien supérieures -si et seulement si les projets de création sont au rendez-vous- pour les modes collectifs.

Est-il bien sage de mettre ainsi " tous les oeufs de la garde des enfants dans le même panier de l'accueil collectif " ?

2. L'allocation de présence parentale reste en recul par rapport à la proposition de " l'allocation de présence familiale " sénatoriale

a) La reprise d'une initiative sénatoriale à laquelle le Gouvernement s'était pourtant opposé

Le Sénat a voté le 15 juin dernier une proposition de loi ayant pour objet d'instituer une allocation de présence familiale. Le souci de la Haute Assemblée était de prendre en compte les difficultés rencontrées par les familles dont l'enfant souffre d'une maladie grave.

Protéger l'emploi du parent qui choisit d'interrompre son activité professionnelle pour assister son enfant ; assurer un revenu de substitution à la famille pour compenser la perte résultant de la cessation d'activité : telle était l'ambition de la Haute Assemblée.

Le Gouvernement avait alors opposé l'irrecevabilité financière de l'article 40 de la Constitution à la proposition du Sénat , tout en s'engageant à reprendre son objet dans le cadre de la conférence de la Famille.

b) Un projet qui reste en deçà des ambitions du Sénat

Annoncée par cette Conférence le 15 juin dernier, l'allocation de présence parentale ne reprend que partiellement la proposition de la Haute Assemblée.

Elle propose la faculté de recourir à un congé non rémunéré et compensé en fonction du taux d'activité concerné. En cas de cessation complète de celle-ci, le montant de l'allocation serait de 3.000 francs mensuel. Ce montant a été majoré à l'Assemblée nationale en faveur des familles monoparentales.

Mais la reprise de la proposition sénatoriale n'est que partielle et ne traite pas le cas d'accompagnement d'un proche en fin de vie. Lors du dépôt de la proposition de loi, le Sénat avait souhaité étendre la faculté de recourir à ce congé pour assister un proche en fin de vie. Lors du vote de la loi sur les soins palliatifs ^{10 ( * )} , un large consensus s'est dessiné pour rendre plus humaines les conditions entourant les soins de maladies douloureuses et incurables.

Permettre à une personne d'accompagner non seulement son enfant, comme le dispositif le prévoit, mais également son conjoint ou ses parents afin que la solitude n'entoure pas les derniers moments du malade, ressort sans conteste de la politique familiale.

Aussi, l'adoption de ce dispositif est une étape importante mais qui doit être complétée. Il gagnerait à être étendu dans un certain nombre de cas qui appellent un traitement plus humain de ces situations douloureuses.

En l'état, il n'est destiné qu'à 10.000 familles, c'est-à-dire celles dont un enfant est gravement malade. Votre rapporteur se réjouit que le public concerné par cette mesure soit peu nombreux : la grave maladie d'enfants est toujours une tragédie.

Mais il rappelle avec force que ce n'est pas l'adoption de cette mesure consensuelle, engageant 500 millions de francs par an en faveur des familles, qui pourrait masquer les insuffisances de la politique familiale française.

3. La réforme des aides au logement : une réforme nécessaire mais qui doit davantage prendre en compte le fait familial

a) Une annonce gouvernementale qui reprend des propositions sénatoriales

1. Une simplification que le Sénat appelait de ses voeux

Dans son rapport sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ^{11 ( * )} , M. Jacques Machet prenait acte de l'augmentation des loyers plafonds de l'allocation de logement familiale (ALF). Il constatait : " Ce rapprochement des loyers plafonds de l'ALF et de l'APL est en outre un premier pas vers une simplification du système des aides au logement dont chacun s'accorde à reconnaître la complexité. Cet effort de simplification doit être poursuivi. Votre rapporteur souligne à cet égard la nécessité de rapprocher encore davantage les trois aides existantes (APL, ALF et ALS) et d'étudier la possibilité de fusionner ces trois aides en une seule. La lisibilité de la politique d'aide au logement en faveur des familles y gagnerait certainement ".

Votre rapporteur note de surcroît que cette réforme avait été également préconisée par le rapporteur pour avis de notre commission sur les crédits budgétaires du logement social, M. Jacques Bimbenet.

2. Un axe fort des annonces gouvernementales

Le Premier ministre, lors de la dernière conférence de la Famille, a souhaité faire du logement un axe fort de sa politique familiale.

" Pour plus de solidarité, nous réformons les aides au logement. Lors de notre dernière Conférence, l'an passé, j'ai confirmé la volonté du Gouvernement de poursuivre la réforme de ces aides autour de deux axes : justice et simplification.

" Cet engagement, nous le tenons aujourd'hui. Nous mettons en oeuvre une réforme ambitieuse. Ambitieuse parce qu'elle touche un élément essentiel de la vie quotidienne des familles : leur logement. Ambitieuse parce qu'elle concernera 4,8 millions de ménages, parmi les plus modestes de nos concitoyens. Ambitieuse parce qu'elle mobilisera 6,5 milliards de francs.

" Cette réforme, préparée par Jean-Claude Gayssot et Louis Besson, vise à fusionner les barèmes des différentes aides existantes dans le secteur locatif : l'allocation de logement familiale, créée en 1948, la plus ancienne d'entre elles, l'allocation de logement sociale, l'aide personnalisée au logement. Les nouvelles aides personnelles au logement seront ainsi plus simples, leur barème plus facilement compréhensible pour l'ensemble des bénéficiaires. Elles seront aussi plus justes. Cette réforme permettra d'une part d'améliorer sensiblement les aides versées aux familles ayant les revenus les plus faibles. Elle introduira d'autre part plus d'équité dans la prise en compte des ressources de chacun -c'est également un point essentiel- et permettra de supprimer l'une des plus importantes " trappes à inactivité " de notre système de protection sociale. Aujourd'hui, le bénéficiaire de minima sociaux qui retrouve un emploi voit ses aides au logement diminuer sensiblement, au point parfois de ne pas trouver avantage à sa nouvelle situation. Demain, cette diminution sera moins importante, afin qu'il ne soit pas dissuadé de reprendre une activité.

" Cette réforme sera mise en oeuvre en deux étapes. Au 1 ^er janvier 2001, les différents barèmes seront fusionnés et simplifiés et le principe d'une aide indépendante de la nature des revenus, jusqu'à environ 75 % du RMI, sera instauré. La seconde étape débutera le 1 ^er janvier 2002. "

Votre rapporteur salue cette annonce de réforme mais formule à son égard une objection et un souhait.

b) Un financement incertain.

La réforme des aides à la personne annoncée pour un montant de 6,5 milliards de francs doit prendre effet sur deux ans, au 1 ^er janvier 2001 et 1 ^er janvier 2002.

1. Un financement d'une grande complexité

•  Un financement fractionné

Dans le dossier de presse du budget de l'urbanisme et du logement, accompagnant le projet de loi de finances 2001, le Gouvernement prévoit de consacrer 3,5 milliards de francs en 2001 à cette réforme dont 2 milliards de francs prélevés sur le budget de l'Etat.

L'annexe C du présent projet de loi fait état d'une contribution de la CNAF à la réforme des aides au logement de 710 millions de francs.

En conséquence, l'effort social de la Nation fait pour cette réforme des aides au logement, tel qu'il est annoncé dans les documents de la loi de finances et la loi de financement pour la sécurité sociale, n'est que de 2,71 milliards de francs.

De surcroît, cet effort de 2,7 milliards de francs ne se traduit pas par des débours équivalents.

Une ligne budgétaire du projet de loi de finances pour 2001 ouvre bien 2 milliards de francs de crédits en faveur de cette réforme mais une autre ligne minore de 1,345 milliard de francs la contribution de l'Etat au fonds national de l'habitat et au fonds national des aides au logement, qui sont les organismes financeurs des aides à la personne.

•  Un financement qui repose en fait sur une diminution des prestations d'aide au logement

Le Gouvernement justifie cette mesure d'économie par les moindres prestations versées du fait de la croissance . En effet, avec la baisse du chômage et l'augmentation des salaires, les ayants droit d'allocations touchent un montant moins élevé d'aides, voire sortent du dispositif en dépassant le niveau plafond de revenu pour prétendre à une aide au logement.

Au moment où le Gouvernement annonce la mise en place d'une réforme généreuse, un nombre considérable de nos concitoyens, parce que leur situation s'est un peu améliorée, sortent du dispositif et perdent leur aides au logement.

L'effort budgétaire annoncé n'est que de 655 millions de francs c'est-à-dire inférieur à l'effort supporté par la branche famille qui est, lui, de 710 millions.

2. Une réforme dont le coût pourrait exploser si la conjoncture se retournait

M. Jacques Bimbenet, dans son rapport pour avis sur les crédits budgétaires consacrés au logement social, salue une réforme qu'il avait lui-même proposée l'année dernière mais sous des modalités différentes et constate que le coût de la réforme à terme était loin d'être maîtrisé.

La fusion des trois types d'aide à la personne en un barème unique se faisant " par le haut ", c'est-à-dire par une augmentation généreuse des barèmes, conduirait à une explosion des coûts si la conjoncture se retournait.

c) Une réforme qui met en lumière les confusions du Gouvernement entre politique de lutte contre l'exclusion et politique familiale

1. Une réforme qui ne prend pas assez en compte le fait familial

Les liens entre politique familiale et politique de solidarité sont forts. Mais ces deux politiques ne sauraient se confondre.

Or, le Gouvernement, qui présente lors de la conférence de la Famille la réforme des aides au logement comme un considérable effort en faveur des familles, révèle la véritable nature de celle-ci dans les documents de presse relatifs au budget de l'urbanisme et du logement accompagnant le projet de loi de finances pour 2001.

" Cette réforme, dont le coût s'élèvera à 3,5 milliards de francs en 2001, dont près de 2 milliards pour le budget de l'Etat, a pour objectif de corriger les phénomènes de " trappes à inactivité " et de contribuer à la politique du Gouvernement en matière de retour à l'emploi ".

La réforme des aides au logement ne ressort manifestement pas d'un souci de politique familiale mais d'une meilleure articulation avec la politique de l'emploi.

Il n'est possible d'annoncer une vraie réforme en faveur des familles que lorsque celle-ci améliore sensiblement la situation des familles.

La réforme des aides au logement :
politique familiale ou politique contre l'exclusion ?

Dans le document, le Gouvernement annonce l'exemple suivant :

" A titre d'exemple, un couple avec deux enfants vivant en location dans le parc privé avec un salaire mensuel de 7.500 francs pourra bénéficier en 2002, à la faveur du nouveau barème, d'une allocation de logement familiale de l'ordre de 1.550 francs par mois, soit près de 350 francs de plus qu'avec le barème actuel. De même, une personne seule bénéficiant du RMI et retrouvant un emploi au SMIC à mi-temps partiel verra son aide passer à environ 1.500 francs en 2002, au lieu de 1.088 francs avec le barème antérieur qui pénalisait le retour à l'emploi ".

Ainsi une famille de quatre personnes dispose d'un revenu global de 7.500 francs . En comptant chaque enfant pour un demi-adulte, ce qui est le cas dans le mécanisme de quotient familial, bien qu'un adolescent coûte probablement plus cher, le revenu de cette famille par unité de consommation est de 2.500 francs. De son côté, le bénéficiaire du RMI dispose d'un revenu de 2.552 francs mensuels soit, par unité de consommation, 52 francs de plus que cette famille de quatre personnes.

La famille verra augmenter son allocation de 350 francs, soit de 14 % de son revenu par unité de consommation. La personne au RMI profitera, elle, d'une augmentation de 412 francs soit 16 %.

Au terme de la réforme, la famille qui dispose d'un revenu par unité de consommation inférieur à celui du RMIste aura une aide pour le paiement d'un loyer de quatre personnes supérieure de 50 francs environ à celle accordée pour le logement d'une personne seule !

L'incitation à l'activité des titulaires du RMI est une politique utile car il n'est pas admissible de laisser perdurer des allocataires en situation de " trappe à pauvreté ".

Par ailleurs, cette réforme améliore la situation de la famille dans l'absolu, puisque son gain est de 350 francs, mais c'est au titre d'une réforme en faveur des moins favorisés et non au titre de la politique familiale. Les aides au logement ressortent avant tout de la politique de lutte contre l'exclusion, même si elles améliorent la situation de nombreuses familles, parmi les plus modestes.

Elles doivent donc être prioritairement financées par la solidarité nationale et elles ne sauraient être présentées comme une mesure phare en faveur des familles sauf à prendre résolument en compte le fait familial dans leur calcul c'est-à-dire une forte progressivité des aides en fonction du nombre d'enfants.

Votre rapporteur appelle donc de ses voeux une meilleure prise en compte des charges de famille dans la politique menée au titre de la solidarité, tant pour les prestations d'aides au logement que pour les minima sociaux.

Le financement des aides au logements par la branche famille

(en millions de francs)

	1999		2000			2001
	Provisoire mai 2000	Résultats	Prévision mai 2000	Prévision	Ecarts	Prévision
ALF tous régimes métropole	16.249	16.249	17.288	17.117	- 171	18.231
Contribution au FNH (au titre de l'APL)	20.527	20.420	21.046	20.581	- 465	20.938
Contribution au FNAL (au titre de l'ALT)	128	136	141	142	1	188
Contribution au FNH/FNAL	20.655	20.556	21.187	20.724	- 463	21.126
Ensemble	36.904	36.805	38.475	37.840	- 635	39.447

Source : Direction de la sécurité sociale (SDPEF/6A)

* ⁹ Rapport n° 73 (1997-1998), tome II - Famille.

* ¹⁰ Loi n° 99-882 du 9 juin 1999 visant à garantir le droit à l'accès aux soins palliatifs.

* ¹¹ Rapport n° 58 (1998-1999), tome II - Famille.