N° 17
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 11 octobre 2000 |
RAPPORT
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à la solidarité et au renouvellement urbains ,
Par M. Louis ALTHAPÉ,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Paul Emorine, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Léon Fatous, Louis Moinard, Jean-Pierre Raffarin, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Christian Demuynck, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial, Henri Weber.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : Première lecture : 2131 , 2229 et T.A. 472
Commission mixte paritaire : 2458
Nouvelle lecture : 2408 , 2481 et T.A 555
Sénat : Première lecture : 279 , 304 , 306 , 307 et T.A. 120 (1999-2000)
Commission mixte paritaire : 381 (1999-2000)
Nouvelle lecture : 456 (1999-2000)
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Urbanisme . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à discuter en nouvelle lecture le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains que l'Assemblée nationale a adopté le 29 juin dernier.
Votre Commission des Affaires économiques ne reviendra pas, dans le présent rapport, sur les critiques qu'elle a émises en première lecture quant aux conditions d'examen d'un texte qui concerne la vie quotidienne de tous les Français. Elle déplore cependant une nouvelle fois que la procédure d'urgence prive les deux chambres du Parlement d'un dialogue qui aurait pu être fructueux.
Quant au fond du texte, la Commission des Affaires économiques constate que si quelques dispositions votées au Sénat ont été reprises par l'Assemblée nationale, notamment en matière de transports ou de logement, tel n'a, malheureusement, pas été le cas en ce qui concerne les volets " urbanisme " et " politique de la ville " du texte qui vous est transmis.
I - URBANISME
En matière d'urbanisme, l'Assemblée nationale n'a retenu que quelques unes des modifications de fond adoptées par le Sénat telles que :
- l'organisation d'une enquête publique sur les projets de directives territoriales d'aménagement (article 1er, article 122-1 du code de l'urbanisme) ;
- la faculté de réhabiliter plus aisément les constructions appartenant au patrimoine montagnard en permettant leur changement d'affectation (article.19 ter) ;
- l'obligation pour l'Etat de fournir aux communes les études techniques dont il dispose en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement (article 1er, article L. 121-6 du code de l'urbanisme).
L'Assemblée nationale s'est inspirée du texte du Sénat s'agissant des dispositions qui prévoient :
- la réalisation d'un diagnostic territorial et d'un projet communal ou intercommunal lors de l'élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCT) et des plans d'occupation des sols (POS) (article 1er, article L.122-1, article 3, article L.123-1 du code de l'urbanisme) ;
- la prise en compte de la dimension transfrontalière des documents d'urbanisme (article 1er, article L. 121-4 du code de l'urbanisme) ;
- le développement de la mixité sociale dans l'habitat rural aussi bien que dans l'habitat urbain (article 1er, article L. 121-1 du code de l'urbanisme) ;
- l'assouplissement de certaines dispositions de la loi littoral (article 20 septies A).
Ainsi, hormis pour quelques améliorations techniques apportées par le Sénat, l'Assemblée nationale n'a retenu que peu de propositions issues des travaux de la Haute Assemblée. Il est révélateur qu'elle ait rétabli son texte initial sur divers sujets spécialement importants. On ne citera parmi ceux-ci que :
- l'élaboration des cartes communales par les seules communes (article 4, article L.124-2 du code de l'urbanisme) ;
- l'extension des compétences de la commission de conciliation au permis de construire délivré par l'Etat (article 1er, article L.121-6 du code de l'urbanisme) ;
- la participation du président du conseil général ou de son représentant à la commission départementale de conciliation (article 1er, article L.121-6 du code de l'urbanisme) ;
- l'institution de mécanismes protégeant les communes d'une intégration forcée dans un SCT (article 1er, article L.122-3 du code de l'urbanisme).
Il en va de même des avancées opérées au Sénat afin :
- d'instituer un droit à une constructibilité minimale dans les communes où s'appliquent la loi " littoral " et la loi " montagne " (article 1 er bis) ;
- d'autoriser des constructions nouvelles dans les zones rurales caractérisées par l'absence de toute pression foncière (article 19 septies).
La Commission des Affaires économiques considère comme révélateur que l'Assemblée nationale ait, malgré les réticences manifestées par de nombreux élus, rétabli l'appellation de " plan local d'urbanisme " au lieu de la dénomination " plan d'occupation des sols " que le Sénat avait rétablie. Ceci donne une idée de l'état d'esprit dans lequel a travaillé sa majorité.
II - POLITIQUE DE LA VILLE ET MIXITÉ SOCIALE.
S'agissant des articles 25 à 27 du projet de loi, qui modifient en profondeur la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville en élargissant le champ d'application du dispositif imposant la construction de logements sociaux, l'Assemblée nationale a rétabli son texte initial, récusant ainsi l'essentiel des propositions sénatoriales qui portaient sur :
- la prise en compte, autant que faire se peut, des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale, compétents en matière de logement ;
- la définition des logements à vocation sociale retenus pour l'appréciation du seuil de 20 %, qui devrait intégrer le logement social de fait du parc privé, les logements locatifs intermédiaires dans certaines conditions et surtout l'accession sociale à la propriété ;
- l'objectif de réalisation de logements sociaux dans un contrat d'objectifs signé entre l'Etat et l'EPCI compétent en matière de logement ou, à défaut, la commune ;
- la contribution versée par la commune à l'EPCI compétent ou au fonds d'aménagement urbain, assorti d'un mécanisme de pénalités conventionnelles défini dans le contrat d'objectifs.
Sur cette partie du projet de loi, la Commission des Affaires économiques vous demande donc de rétablir le texte du Sénat, hormis quelques modifications rédactionnelles.
III - POLITIQUE DU LOGEMENT
S'agissant des dispositions du projet de loi relatives à la protection de l'acquéreur et au régime de la copropriété sur lesquelles la commission des lois avait présenté un avis lors de la première lecture, l'Assemblée nationale a, en revanche, retenu nombre de propositions adoptées par le Sénat.
Sur certains points, le dialogue s'est poursuivi au cours de la nouvelle lecture, notamment pour l'article 28, dans lequel l'Assemblée nationale a instauré un délai de réflexion pour l'acquéreur d'un bien immobilier, lorsque l'avant-contrat est conclu par l'intermédiaire d'un notaire.
En ce qui concerne les articles 30 à 31 qui modifient en profondeur la loi du 10 juillet 1965 relative au statut de la copropriété des immeubles bâtis, l'Assemblée nationale a également pris en compte des modifications proposées par le Sénat.
Néanmoins, sur certains points, il convient de préciser la rédaction adoptée par nos collègues députés. Il en est ainsi des obligations comptables que devront respecter les comptes du syndicat, de la faculté ouverte à un acquéreur éventuel de consulter le carnet d'entretien de l'immeuble, ou encore de l'information du syndic, par ce notaire, en cas de mutation à titre onéreux d'un lot.
Enfin, en ce qui concerne la définition du " logement décent ", la rédaction de l'Assemblée nationale a tenu compte des modifications adoptées par le Sénat. Cependant, les dispositions relatives à l'action en réduction de loyer prévues à l'article 85 A sont trop largement rétroactives pour ne pas mettre gravement en cause la stabilité des contrats en cours. Il vous sera, en conséquence, proposé de remédier à cet inconvénient.
S'agissant des dispositions relatives à la procédure d'insalubrité et de péril, l'Assemblée nationale a également entériné les propositions adoptées par le Sénat, sauf en ce qui concerne le régime des sanctions, qu'elle a rétabli, les modalités de calcul de l'indemnité de relogement et l'interdiction d'indemnisation en cas de suppression d'un commerce.
Sur ces différents dispositifs, il vous sera proposé de rétablir le texte voté en première lecture au Sénat.
En ce qui concerne les objectifs et les moyens de la politique du logement, l'Assemblée nationale a réalisé sur plusieurs points des avancées certaines.
On peut citer, à ce titre, la définition, à l'article 60 du projet de loi, des moyens de la politique du logement, la pérennité du logement social et le statut du logement social. A propos de ce dernier, l'Assemblée nationale, a abandonné la notion de " mission de service public ", pour adopter d'une part celle de service d'intérêt général pour la production de logements locatifs et d'autre part, celles de mission d'intérêt général englobant les opérations d'aménagement et l'accession sociale à la propriété.
Sur d'autres points enfin, comme en matière de garantie des opérations de promotion immobilière, l'Assemblée nationale est revenue à son texte de première lecture instituant une caisse séparée, tout en le complétant de sorte qu'il répond désormais à la plupart des interrogations soulevées devant le Sénat.
Il conviendra cependant de rétablir le texte de première lecture au Sénat, s'agissant du statut de la Caisse et des actions qu'elle est susceptible de financer.
L'Assemblée nationale a enfin adopté plusieurs dispositions nouvelles inacceptables, à l'image de celle introduite à l'article 61 du projet de loi qui pérennise le patrimoine des filiales de la Caisse des dépôts et consignations, qui doivent donc être supprimées.
IV - TRANSPORTS
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a fait, d'une manière générale, peu de cas des nombreux enrichissements apportés par le Sénat en première lecture sur les différentes dispositions de ce titre.
S'agissant de la section I relative aux plans de déplacement urbains, le Sénat avait souhaité tempérer leur caractère normatif et contraignant pour les collectivités locales. Il avait notamment insisté sur la nécessaire compatibilité entre les PDU et les nouveaux schémas de cohérence territoriale.
L'Assemblée nationale étant, le plus souvent, revenue à ses rédactions initiales, il vous sera proposé de confirmer les votes de la Haute assemblée.
S'agissant de la section II relative à la coopération entre autorités organisatrices de transports, le Sénat a souhaité qu'un comité des partenaires du transport public puisse être créé auprès de chaque syndicat mixte de transport. Sur ce point, l'Assemblée nationale a retenu la proposition du Sénat. En revanche, la Haute assemblée n'a pas accepté qu'un versement transport additionnel soit imposé aux entreprises pour financer le syndicat mixte de transport en zone périurbaine. Elle a préféré que le financement soit assuré par une taxe additionnelle assise sur le produit des amendes perçues au titre des contraventions de stationnement.
En nouvelle lecture, les députés ont rétabli leur dispositif initial et aggravé, en passant, la charge imposée aux entreprises, en prévoyant qu'il serait désormais possible d'instituer le versement transport dans les communes urbaines de plus de 10.000 habitants contre 20.000 actuellement. Sur ce point, il vous est demandé d'en revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture.
En ce qui concerne la section III relative au syndicat des transports d'Ile-de-France, l'Assemblée nationale a retenu plusieurs dispositions interdites par le Sénat, notamment celles qui concernent la despécialisation de la RATP et l'extension des compétences du comité des partenaires du transport public en Ile-de-France.
Sur ces articles, il vous sera notamment proposé de rétablir un amendement adopté par le Sénat en première lecture et supprimé par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture tendant à permettre aux syndicats des transports d'Ile-de-France d'exercer un contrôle de la maîtrise d'ouvrage des projets d'investissement réalisés par les entreprises.
Par ailleurs, votre Commission des Affaires économiques vous proposera d'adopter par amendement un dispositif nouveau, très attendu par l'Assemblée des départements de France, tendant à permettre aux départements de l'Ile-de-France de se voir déléguer certaines missions pour les services routiers réguliers -de pôle à pôle ou de bassin à bassin- par le Syndicat des transports d'Ile-de-France.
Enfin, s'agissant de la section IV relative à la régionalisation des services ferroviaires régionaux, l'Assemblée nationale a rejeté, en nouvelle lecture, la plupart des améliorations apportées par le Sénat en première lecture afin, notamment, de permettre aux régions de connaître avec clarté l'état des comptes de la SNCF et d'assurer une compensation financière suffisante des nouvelles charges incombant aux régions.
Il vous sera donc demandé de rétablir l'article 51 bis, qui oblige la SNCF à présenter à chaque région un rapport présentant l'état de ses comptes, état sur la base duquel devrait être calculée la compensation par l'Etat du transfert de compétences aux régions.
Votre Commission des Affaires économiques souhaite de plus que la compensation soit constituée :
- d'une contribution pour l'exploitation des services transférés ;
- du montant de la dotation annuelle nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant transféré ;
- d'un montant fixé en fonction à la modification des tarifs sociaux décidés par l'Etat (sur ce point, l'Assemblée nationale a suivi le Sénat) ;
- d'un montant correspondant aux conséquences d'une modification législative aggravant la charge imposée aux régions (sur ce point encore, l'Assemblée nationale a suivi le Sénat) ;
- d'un montant correspondant à la nécessaire modernisation des gares.
Il vous sera aussi proposé de rétablir le régime d'indexation souhaité par le Sénat en première lecture ainsi que la disposition exonérant de taxe professionnelle les véhicules ferroviaires destinés au transport régional de voyageurs.
Ces deux innovations majeures ont été rejetées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
Il est à noter que deux dispositions importantes concernant la compensation financière bénéficiant aux régions ont été conservées par l'Assemblée nationale. Il s'agit d'une part la compensation des tarifs sociaux et, d'autre part, de la compensation des dispositions législatives ou réglementaires aggravant la charge des régions.
Par ailleurs, il convient de souligner que la commission de la production des échanges de l'Assemblée nationale avait adopté conforme l'article additionnel, introduit par le Sénat en première lecture, et créant un fonds de développement des transports collectifs régionaux financé par un prélèvement sur le produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers.
La conclusion à tirer est que si le Gouvernement avait laissé s'instaurer un véritable dialogue entre les deux assemblées, le texte dont le Sénat débat en nouvelle lecture aurait pu être sensiblement amélioré.
La Commission des Affaires économiques vous demande, en conséquence, de rétablir, pour l'essentiel, le texte du Sénat, hormis sur quelques articles pour lesquels elle vous proposera une solution de transaction susceptible d'être retenue par l'Assemblée nationale.