TITRE II :
DISPOSITIONS RELATIVES AU SECTEUR
PUBLIC
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 71
A
Offres publiques d'échange menées par les
entreprises dont le capital est détenu à plus de 20 % par
l'Etat
Commentaire : le présent article additionnel propose les modifications législatives nécessaires à la conduite par des entreprises dont le capital est détenu en partie par l'Etat d'offres publiques d'échange.
Plusieurs dispositions législatives actuelles ne permettent pas aux entreprises dont le capital est détenu à plus de 20 % par l'Etat d'initier des offres publiques d'échange dans le cadre de leurs stratégies de développement et de partenariat avec d'autres entreprises privées.
Sauf à mettre ces entreprises en position concurrentielle particulièrement difficile à brève échéance, il paraît indispensable de leur conférer, par le vote de cet article additionnel, la possibilité de lutter à armes égales avec leurs concurrentes. Toutefois, un tel dispositif doit garantir le patrimoine public que représentent ces entreprises. C'est l'objet du présent article additionnel que vous propose votre commission. Il s'inscrit dans le cadre de la loi de 1986 sur les privatisations 179 ( * ) et maintient le la commission des participations et des transferts dans son rôle de garant du patrimoine public.
Une offre publique d'échange consiste en la remise de titres de l'entreprise auteur de l'offre aux actionnaires de l'entreprise cible (en échange des titres de cette dernière qu'ils détiennent). Or, cette remise de titres s'analyse comme un transfert de participations publiques à des acteurs économiques privés, transfert régi par la loi du 6 août 1986 relative aux modalités d'application des privatisations .
L'offre publique d'achat n'y est pas interdite mais son application soulève plusieurs difficultés :
1- la commission des participations et des transferts est chargée de déterminer la valeur des entreprises faisant l'objet de l'opération et, en cas de remise d'actifs en paiement des titres cédés, l'évaluation porte sur la parité ou le rapport d`échange ; un échange de titres n'entre pas dans ces catégories puisqu'il concerne aussi bien les " passifs " que les " actifs " des entreprises concernées ;
2- aucune procédure de la commission ne prend en compte la spécificité d'une offre publique d'échange dans laquelle le choix de la société cible ne relève pas de la commission mais de l'entreprise initiatrice qui le présente à la commission ;
3- aucune procédure de la commission n'est actuellement prévue s'agissant des surenchères et offres concurrentes.
C'est pourquoi il est proposé dans cet article additionnel, afin de garantir une procédure juste et efficace, d'aligner la procédure de la commission, s'agissant des offres publiques d'échange, sur celle du Conseil des marchés financiers .
Ainsi, la commission serait saisie par l'entreprise initiatrice d'un projet d'offre publique d'échange accompagné d'un dossier explicatif. Elle aurait compétence pour approuver ou refuser, dans un avis préalable à la procédure d'offre publique d'échange, l'opération dans son ensemble : choix de la société cible, parité d'échange, procédure de marché utilisée. Cet avis n'aurait pas à être conforme et devrait être rendu dans un délai de dix jours de bourse (cinq en cas de surenchère).
Toutefois, conformément à la loi de 1986, la parité d'échange et les conditions de l'opération seraient ensuite arrêtées par le ministre chargé de l'économie , dans les huit jours suivant la décision de la commission.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 71 A
(nouveau)
Représentation des usagers au conseil
d'administration ou de surveillance des entreprises assurant une mission de
service public
Commentaire : le présent article, introduit par amendement à l'Assemblée nationale, prévoit d'imposer dans les conseils d'administration ou de surveillance des entreprises assurant une mission de service public la désignation d'au moins un représentant des consommateurs ou des usagers au titre des personnalités qualifiées.
L'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public prévoit les règles de composition des conseils d'administration ou de surveillance des entreprises et établissements publics. Ceux-ci, selon la règle générale, doivent être composés de trois catégories de personnes :
1- les représentants de l'Etat et le cas échéant des représentants des autres actionnaires ;
2- les personnalités qualifiées ;
3- les représentants des salariés.
Cet article de la loi de 1983 prévoit explicitement la possibilité pour l'Etat de nommer au titre des personnalités qualifiés des " représentants des consommateurs ou des usagers " et l'Etat utilise la faculté qui lui est ouverte. Ainsi, les conseils de surveillance d'Electricité de France et de Gaz de France comptent en leur sein de tels représentants.
Le présent article transforme la possibilité ouverte à l'Etat en obligation dans les entreprises publiques chargées d'une mission de service public : dans ces entreprises, au moins une des personnalités qualifiées devra être choisie parmi les représentants des consommateurs ou des usagers.
Votre commission comprend les objectifs poursuivis par ce dispositif acceptable dans son principe. Il permet en effet de garantir une représentation des usagers et des consommateurs. Néanmoins, elle souhaite attirer l'attention sur un certain nombre de difficultés d'application et émettre des réserves .
Il convient tout d'abord de mettre en évidence que cet amendement semble procéder d'une certaine confusion des genres. Le rôle du conseil d'administration appartient au domaine de la gestion de l'entreprise. Les organisations de consommateurs et d'usagers ont, quant à elles, un rôle de représentation des intérêts de ces catégories de personnes. Il est bien naturel que l'entreprise et celles-ci dialoguent. Il va de soi que ce dialogue ne saurait se tenir dans le cadre du conseil d'administration.
De plus, le champ d'application de cette nouvelle obligation est très flou : les entreprises publiques concernées par l'article 5 de la loi de 1983 ne forment pas un ensemble clairement délimité, en particulier du fait que, sans même avoir à mentionner le fait que la notion de service public ne constitue pas un critère d'application claire et certaine, le texte de l'article 5 visé dans le présent article est en partie obsolète.
Ensuite, votre commission estime que la notion de " représentant des consommateurs ou des usagers " est très large et que la désignation d'un tel représentant pourra entraîner des difficultés d'appréciation et de choix . A titre d'exemple, dans un établissement public tel qu'Aéroports de Paris, de nombreuses catégories d'usagers coexistent : les compagnies aériennes, les voyageurs, les commerçants installés dans l'aéroport... La désignation d'un représentant des usagers ou consommateurs risque ainsi d'apparaître souvent arbitraire et par conséquent critiquable.
Enfin, il convient de souligner les obligations, devoirs et responsa-bilités qui incombent aux représentants des consommateurs et usagers en tant que membres des conseils d'administration ou de surveillance, en particulier en matière de responsabilité civile et pénale .
Sous ce dernier angle, il faut s'interroger sur les conditions d'accom-pagnement -en termes de formation notamment- d'une mesure qui, sans doute, résulte d'une très bonne intention, mais est susceptible, mal appliquée, de se retourner contre ses bénéficiaires.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 71
Elargissement de la
représentation de l'Etat aux entreprises privées dont il est
indirectement actionnaire
Commentaire : le présent article ouvre la possibilité pour l'Etat d'être représenté au sein de l'organe délibérant d'une entreprise privée dans laquelle l'Etat détient, indirectement, 10 % du capital.
Le présent article ouvre une faculté nouvelle pour l'Etat : celle d'être représenté au sein du conseil d'administration ou de surveillance ou de l'organe délibérant en tenant lieu, d'une entreprise privée, dans laquelle l'Etat, indirectement , et un ou plusieurs établissements publics de l'Etat, directement ou indirectement, détiennent ensemble ou séparément, au moins 10 % du capital .
Les représentants de l'Etat pourront être :
- soit des agents publics de l'Etat ,
- soit des dirigeants d'entreprises ou établissements publics 180 ( * ) .
Ces représentants seront désignés par l'organe compétent de l'entreprise, sur proposition des ministres dont ils dépendent s'ils sont agents publics de l'Etat ou des ministres de tutelle de l'entreprise ou de l'établissement public dont ils sont dirigeants.
Le texte prévoit en outre que la rémunération perçue pour l'exercice de ce mandat de représentation de l'Etat (les jetons de présence) sera versée au budget général de l'Etat.
Ce texte est essentiellement un texte de circonstance , destiné à permettre la représentation de l'Etat dans EADS dont il est appelé à détenir indirectement une fraction du capital inférieure à 50 %.
Votre commission n'est pas défavorable à ce dispositif souple qui ne prévoit qu'une possibilité pour l'Etat de se faire représenter.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 72
Instauration des
contrats d'entreprise entre l'Etat et les entreprises du secteur
public
Commentaire : le présent article ouvre la possibilité à l'Etat de conclure, avec les entreprises du secteur public placées sous sa tutelle ou celles dont il est actionnaire et qui sont chargées d'une mission de service public, des contrats d'entreprise pluriannuels.
I. LE DISPOSITIF DE L'ARTICLE
Le dispositif de cet article, consiste d'abord, dans son I , à ouvrir à l'Etat la faculté de conclure des contrats pluriannuels, dits d'entreprise, avec les entreprises du secteur public dont il assure la tutelle ou dont il est actionnaire et qui sont chargées d'une mission de service public.
Les cocontractants potentiels de l'Etat sont donc les entreprises du secteur public dotées ou non d'un capital social dès lors qu'elles sont chargées d'une mission de service public.
L'objet du contrat d'entreprise consiste à déterminer :
- les objectifs de la mission de service public ;
- les moyens nécessaires à leur réalisation ;
- et les relations financières entre l'Etat et l'entreprise.
Le II de l'article prévoit quels sont, du côté de l'Etat, les négociateurs des contrats d'entreprise : il s'agit des ministres chargés de l'économie et du budget et des autres ministres, chargés d'exercer la tutelle de l'Etat.
Le même II prévoit encore que les contrats d'entreprise ne peuvent faire l'objet d'une résiliation unilatérale par l'une des parties avant leur date normale d'expiration que dans les formes et conditions stipulées par le contrat.
Il dispose enfin que les clauses des contrats d'entreprise sont réputées contractuelles.
Le III de l'article précise enfin que dans les textes législatifs en vigueur qui se réfèrent aux contrats de plan conclus en application de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 est ajoutée la référence aux contrats d'entreprise instaurés par le présent article.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UN DISPOSITIF LIMITÉ DANS SON OBJET
La question des relations entre l'Etat et les entreprises publiques et, en particulier, la capacité de l'Etat à gérer lesdites entreprises a fait l'objet d'une abondante littérature à laquelle la commission des finances du Sénat a apporté toute sa contribution 181 ( * ) .
On se souvient encore qu'à la suite du rapport Nora de 1968, un mouvement de contractualisation des relations entre l'Etat et les entreprises publiques avait été entamé, les quelques " contrats de programme " conclus à sa suite ayant finalement fait " long feu ".
Un sort analogue devait toucher les contrats de plan conclu entre l'Etat et les entreprises publiques.
Il est vrai que ces documents contractuels étaient handicapés par leur vaste ambition qui consistait à décrire le devenir d'ensemble des entreprises concernées et par les ambiguïtés juridiques, mais aussi pratiques, desdits contrats.
Le présent dispositif a un objectif plus mesuré. Il s'agit de prévoir dans les contrats d'entreprise les seules données relatives au service public. La gestion des autres aspects de l'entreprise n'entre donc pas dans le champ du contrat.
B. UN DISPOSITIF INSATISFAISANT SOUS PLUSIEURS ANGLES
1. Une volonté d'affichage, à la source de nombreuses incongruités juridiques
Dans sa conversion à la contractualisation de l'action de l'Etat, le gouvernement semble en venir à mésestimer un certain nombre de principes juridiques.
a) Domaine de la loi, domaine du règlement
Il est d'abord manifeste que la capacité donnée à l'Etat de conclure des contrats avec les organismes mentionnés dans l'article ne mériterait de figurer dans la loi que pour autant que ledit article contienne des dispositions précisant avec un certain détail le régime juridique de ces contrats.
Or tel n'est pas le cas compte tenu du caractère vague des dispositions définissant l'objet des contrats d'entreprise et de l'absence sauf sur un point (voir infra ) de règles concernant leur portée.
L'on n'aperçoit pas davantage la pertinence de l'insertion dans l'article des dispositions par lesquelles est précisé le niveau de négociation des contrats d'entreprise au sein de l'exécutif, d'autant que les autorités administratives habilitées à conclure ces contrats ne sont pas désignées par l'article.
b) La question du régime de la résiliation des contrats d'entreprise
La seule disposition qui, dans l'article, concerne la portée des contrats d'entreprise -celle par laquelle le texte interdit toute résiliation du contrat par chacune des parties avant sa date normale d'expiration autrement qu'en application des formes et conditions qui y sont stipulées-, pose également quelques problèmes juridiques.
Il paraît d'abord superfétatoire d'étendre cette règle à l'entreprise publique : on n'identifie pas aisément dans quel cas le cocontractant de l'Etat pourrait mettre en oeuvre un quelconque droit unilatéral de résiliation qui n'appartient qu'à l'Etat à raison de ses responsabilités dans l'organisation des services publics.
Un second problème juridique doit être relevé. Dès lors que notre ordre juridique donne à l'Etat la responsabilité générale d'organiser et de faire fonctionner les services publics dont il a la charge, on peut s'interroger sur les fondements de la compétence du législateur lorsque celui-ci entreprend d'interdire à l'Etat de prendre une décision susceptible d'être rattachée à la compétence générale donnée à l'Etat en la matière. En effet, s'il est loisible à la loi, intervenant dans les domaines qui sont les siens en application de l'article 34 de la Constitution, d'encadrer les services publics, le législateur ordinaire ne peut, en l'état du droit, aller au-delà.
Il n'a en particulier pas compétence pour introduire une quelconque injonction de faire ou de ne pas faire à l'Etat.
Même si l'on peut probablement s'associer sur le fond à l'encadrement dans le régime des contrats administratifs du droit de résiliation unilatérale de l'Etat, celui-ci pose un problème de droit qui n'est pas négligeable.
2. Un dispositif opaque
La contractualisation des rapports entre l'Etat et les entreprises publiques peut, idéalement, déboucher sur deux effets vertueux. Le premier consiste en la construction d'un cadre de référence permettant aux tiers, qu'il s'agisse des usagers ou des organes de contrôle dont, au premier chef, le Parlement, de prendre la mesure de l'organisation, du fonctionnement et des coûts du service public concerné. Le second consiste dans la clarification des responsabilités entre l'Etat et le cocontractant chargé de la gestion d'un service public.
Or, ni le premier ni le second de ces effets ne sauraient être garantis par le présent article.
a) Une assertion tautologique, compréhensible au regard des intentions du gouvernement
Le gouvernement souhaitant afficher son modernisme en affirmant son goût pour la contractualisation, il ne va pas cependant jusqu'à vouloir en assumer toutes les responsabilités. C'est cette inquiétude qui explique la phrase par laquelle l'article énonce que les contrats d'entreprise " sont réputés ne contenir que des clauses contractuelles ".
Cette assertion quelque peu déconcertante s'explique par les solutions contraires apportées par la jurisprudence administrative. Celle-ci considère en effet que certaines clauses figurant dans les contrats administratifs, en particulier dans les concessions de service public, ont un caractère réglementaire et non pas contractuel du fait de leur objet. Il s'agit, généralement, des dispositions portant sur l'organisation et le fonctionnement des services publics. Cette qualification recèle plusieurs implications dont la suivante : les tiers, et en particulier, les usagers peuvent se prévaloir de ces clauses dans leurs rapports avec l'administration.
En prévoyant que l'ensemble des clauses des contrats d'entreprise ont un caractère contractuel, l'article souhaite ôter cette faculté aux usagers. Est-ce vraiment un progrès ?
b) L'absence de toute publicité donnée aux contrats d'entreprise
L'article ici commenté n'organise en rien la publicité des contrats d'entreprise qu'il instaure. Les contrôleurs extérieurs et le Parlement en particulier se voient ainsi privés de la garantie d'obtenir la connaissance de documents qui, pourtant, sont appelés à contenir des dispositions d'un particulier intérêt pour eux.
c) Un dispositif qui n'apporte pas de garantie particulière de clarification dans le domaine des responsabilités de l'Etat et de ses cocontractants
Qu'il s'agisse de l'objet des contrats d'entreprise tel qu'il est défini par l'article ou de la portée juridique de ces contrats, le texte ici examiné n'apporte aucune garantie particulière que lesdits contrats puissent être facteur de clarification dans les relations entre l'Etat et ses cocontractants chargés d'une mission de service public.
Dans le domaine de la gestion des services publics, l'Etat dispose du fait de notre droit public, de tant de prérogatives unilatérales que la contractualisation y apparaît soit impossible, soit illusoire.
On trouve une illustration de cette assertion dans le texte même de l'article. Celui-ci, on l'a vu, apparaît rigoureux pour l'Etat lorsqu'il conditionne la résiliation unilatérale par l'Etat des contrats d'entreprise aux stipulations expresses du contrat. Toutefois, cette rigueur ne passe pas le stade des apparences En effet, pour l'Etat qui dispose de tous les moyens pour modifier les clauses contractuelles relatives au service public de son propre chef, la renonciation à la résiliation unilatérale- qui laisse d'ailleurs ouverte la voie de la résiliation juridictionnelle- n'est qu'une incommodité négligeable.
Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, et rien n'empêchant l'Etat d'aménager sur la base du droit existant ses relations avec les entreprises visées, votre commission vous propose la suppression de cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 73
Modifications
apportées à la loi
relative à la
démocratisation du secteur public
Commentaire : le présent article apporte les modifications à la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public qu'implique l'instauration des contrats d'entreprise et étend le champ de certaines dispositions de cette loi.
L'instauration des contrats d'entreprise conduit, pour la prendre en compte, à modifier l'article 7 de la loi n° 83-675 afin de prévoir :
• que le conseil d'administration ou de surveillance de l'entreprise cocontractante est l'organe délibérant en la matière ;
• et que le conseil d'administration ou le directoire fixe les modalités de consultation des institutions représentatives du personnel en vue de la conclusion des contrats d'entreprise.
Enfin, le présent article procède à une extension du champ d'application des articles 7, 8 et 9 de la loi relative à la démocratisation du secteur public en supprimant les réserves prévues par l'article 4 de cette loi.
L'objet de ces articles qui concernent certains aspects des délibérations du conseil d'administration ou de surveillance ne suscite pas de problème particulier et n'engendre pas d'objections à l'extension de leur champ d'application ici entreprise.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 74
Information du
Parlement sur la situation économique et financière du secteur
public et sur le transfert au secteur privé d'entreprises
publiques
Commentaire : le présent article prévoit que le gouvernement doit déposer chaque année sur le bureau des assemblées et au Haut conseil du secteur public un rapport global sur le secteur public. Ce rapport serait en partie composé à partir de deux rapports existant.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article prévoit qu'au plus tard le 30 septembre de chaque année, à partir de l'année 2000, le gouvernement présente au Parlement et au Haut conseil du secteur public 182 ( * ) un rapport sur lequel le Haut conseil du secteur public délivre un avis remis au Parlement au plus tard le 15 octobre.
Ce rapport serait composé de trois parties dont deux seraient issues de rapports existants :
1- la première partie serait relative aux structures ; elle ferait l'analyse économique des principaux établissements publics industriels et commerciaux de l'Etat et des principales sociétés dont l'Etat détient directement ou indirectement plus de la moitié du capital ; l'Assemblée nationale a précisé que cette analyse devrait avoir " pour objet d'apprécier la situation financière y compris les engagements hors bilan, l'évolution globale et sectorielle de la valeur patrimoniale et des résultats de ces entreprises " ; ce rapport existe actuellement sous le titre de " Rapport sur la situation du secteur public " et est publié par le gouvernement depuis 1994 ;
2- la seconde partie retracerait les opérations de privatisation ; elle devrait mentionner les produits encaissés par l'Etat en cours d'exercice et faire état de leur utilisation ; ce rapport existe actuellement sous le titre de " Compte-rendu des opérations de privatisations " et est rendu public par le gouvernement depuis 1993 ;
3- la troisième partie, qui est la seule véritablement nouvelle, dresserait le bilan par l'Etat de sa mission d'actionnaire ou de tuteur des entreprises publiques .
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission s'étonne que le gouvernement n'ait pas jugé bon, s'agissant d'un dispositif contenant manifestement une disposition législative destinée " à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ", de la faire figurer dans une prochaine loi de finances. En effet, il semble peu contestable qu'un rapport qui fait état des " produits encaissés par l'Etat en cours d'exercice et de leurs utilisations " entre bien dans le champ de l'article 1 er alinéa 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
Sur le fond, votre commission estime qu'une amélioration de son information sur le secteur public et les opérations que sa gestion suppose est loin d'être superflue. Elle avait en ce sens déposé plusieurs amendements à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 1999 qui, adoptés par le Sénat, avaient été rejetés par l'Assemblée nationale.
Elle ne considère pas que le dispositif contenu dans le présent article soit en mesure de satisfaire l'exigence d'une complète information du Parlement sur la gestion du patrimoine de l'Etat.
Toutefois, compte tenu de son innocuité, de la perspective d'une remise à plat de cette question dans le cadre des travaux parlementaires sur la modernisation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, il ne semble guère opportun d'entreprendre à ce stade d'améliorer le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 75
(nouveau)
Mise à disposition de fonctionnaires de la
Caisse des dépôts et consignations à la
société CDC Finance
Commentaire : le présent article autorise la mise à disposition de fonctionnaires de la Caisse des dépôts et consignations au profit de la société CDC Finance, destinée à regrouper les activités concurrentielles de la Caisse. Il définit par ailleurs les missions d'intérêt général de la Caisse des dépôts et de ses filiales et complète les dispositions de l'article 34 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 relatives à la concertation entre les partenaires sociaux.
I. LE DISPOSITIF PROPOSE PAR LE GOUVERNEMENT ET ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE
A. LA GENESE DE L'ARTICLE
Le présent article a été introduit à l'Assemblée nationale par voie d'amendement gouvernemental.
Il répond à une demande explicite du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations.
En effet, la Caisse a décidé de créer la société CDC Finance afin de séparer clairement ses activités d'intérêt général (dépôts des professions juridiques, consignations, gestion de l'épargne réglementée) et ses activités bancaires et financières concurrentielles. Certaines de ces activités concurrentielles sont encore exercées par la direction des activités bancaires et financières (DABF), et la création de CDC Finance vise à transférer " une fois pour toutes " ces activités concurrentielles à la nouvelle filiale.
La commission de surveillance de la Caisse des dépôts, dans laquelle siège votre président Alain Lambert, a approuvé la création de CDC Finance. Cette société est donc déjà une compagnie financière dotée de 18 milliards de francs d'actifs, par apport des filiales financières du groupe. Elle a obtenu l'agrément du comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) en juillet 2000.
CDC Finance sera ainsi le troisième pôle filialisé du Groupe, à côté de la Caisse nationale de prévoyance (CNP) et de C3D. La nouvelle société sera détenue majoritairement par la Caisse des dépôts et consignations et regroupera CDC-Marché, CDC Asset Management, CDC Participations et CDC Gestimmo, ainsi que les activités de conservation de titres, les crédits et financements structurés. CDC Finance sera dotée du statut de banque et soumise à la loi bancaire.
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Les missions de CDC Finance CDC Finance interviendra principalement pour compte de tiers, elle proposera des services et produits à une clientèle d'investisseurs (institutions publiques, entreprises, banques à réseaux) en France et à l'étranger. Quatre métiers seront concernés : la conservation d'actifs (tenue de comptes-titres, services aux investisseurs), la gestion d'actifs (portefeuilles de values mobilières et produits de placement collectifs, actifs immobiliers, capital-investissement...), l'intermédiation sur les marchés financiers (opérations d'achats et de ventes de valeurs mobilières et de produits dérivés) et les activités de conseil. La société remplira un rôle de holding à l'égard de ses propres filiales et assurera en direct un certain nombre d'activités opérationnelles : la conservation des titres, les services bancaires pour le compte de ses clients (tenue des comptes-espèces et instruments de paiement), les financements structurés (montage des financements en fonds propres et par emprunts de grands projets d'infrastructures en France et à l'étranger) et la gestion pour compte propre (gestion financière de ses fonds propres). Elle assurera le pilotage et le contrôle du pôle, notamment de ses filiales : CDC Marchés et ses filiales internationales, ainsi que CDC Asset Management, CIMCO (actifs financiers), CDC-Participations (capital-investissement), CDC Gestimo (actifs immobiliers) pour ce qui est des activités pour compte de tiers. Les activités financières exercées dans un cadre concurrentiel encore menées au sein de l'établissement public Caisse des dépôts seront apportées à la CDC Finance : les activités de banque commerciale, les financements structurés, les back-offices de marchés (la tenue comptable des opérations d'achats/ventes sur les marchés financiers), le dépositaire non réglementé (la conservation de titres exercées dans un cadre commercial), la gestion immobilière et le service d'intermédiation sur les marchés financiers liés au métier de gestion d'actifs financiers pour compte de tiers. Les missions financières publiques de la Caisse des dépôts (activités bancaires et de conservation d'actifs soumises à une réglementation particulière) demeureront dans l'Etablissement public, de même que la gestion du bilan, de la trésorerie et des fonds propres de la Caisse des dépôts. Source : le projet stratégique du groupe Caisse des dépôts - février 2000 |
La création de CDC Finance se traduira par une nouvelle organisation du groupe Caisse des dépôts et consignations.
ORGANISATION PREVISIONNELLE DU GROUPE CAISSE DES DEPOTS
Etablissement public
Pilotage/contrôle du Groupe et exécution des missions publiques et d'intérêt général
Stratégie et finances Investisseur compte propre Contrôle des risques
Audit
Secrétariat Général Caissier général
Direction
générale
MISSIONS PUBLIQUES ET D'INTERET GENERAL
Retraites
Dépôts réglementés
Fonds d'épargne
Emploi et développement local
PILOTAGE/CONTRÔLE DU GROUPE
Pôle C3D
ingénierie et
services
Pôle CDC Finances
Banque
d'investissement
Pôle CNP
Assurance de personnes
CNCE - Groupe Caisses d'épargne
partenariat stratégique
Bien que déjà très engagée, la mise en place effective de CDC Finance implique la mise à disposition de personnels public et privé actuellement employés par la direction des affaires budgétaires et financières (DABF).
En effet, sur les 1.450 collaborateurs de la Caisse des dépôts travaillant dans les services de sa DABF, 850 environ seront employés par CDC Finance, dont environ 400 fonctionnaires.
Le présent article a donc pour objet de permettre la mise à disposition pendant quinze ans des fonctionnaires en poste à la DABF de la Caisse des dépôts et consignations, au profit de la nouvelle société CDC Finance. Il vise également à permettre la création d'un comité de groupe qui accompagnera le transfert d'actifs, d'activités et de personnel à l'établissement public.
B. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS
Le présent article reprend l'économie du dispositif prévu pour les fonctionnaires de la Caisse nationale de prévoyance en 1992 et renouvelé en 1998.
Les principales dispositions sont les suivantes :
- la mise à disposition à CDC Finance des fonctionnaires de l'Etat en activité dans la DABF est de quinze ans à compter de la promulgation de la loi (contre six ans, puis un prolongement de dix ans pour la CNP) ;
- les fonctionnaires concernés par la mise en disposition restent rémunérés par la Caisse des dépôts et consignations, et CDC Finance et ses filiales lui remboursent les charges correspondantes ;
- d'un point de vue statutaire, les fonctionnaires demeurent en position d'activité dans l'établissement public Caisse des dépôts et conservent tous leurs droits, notamment à l'avancement et à la retraite ;
- à tout moment, un fonctionnaire mis à disposition peut obtenir sa réaffectation dans l'établissement public (droit de retour inconditionnel) ;
- à l'issue de la période de quinze ans, tous les fonctionnaires qui n'auront pas opté pour la position de détachement, de hors cadres ou de disponibilité seront réaffectés dans les services de la Caisse de dépôts et consignations.
II. LES AUTRES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE
A l'occasion de l'examen de l'amendement du gouvernement, deux sous-amendements ont été présentés et adoptés.
• Un sous-amendement, présenté par nos collègues députés Jean-Pierre Brard et Daniel Feurtet, précise que la Caisse des dépôts " et ses filiales constituent un groupe public au service de l'intérêt général et du développement économique du pays. Ce groupe remplit des missions d'intérêt général en appui des politiques publiques conduites par l'Etat et les collectivités locales et peut exercer des activités concurrentielles ".
De surcroît, sont précisés les missions d'intérêt général (gestion des dépôts réglementés, protection de l'épargne populaire, financement du logement social, gestion d'organismes de retraite) et les domaines d'action de la Caisse des dépôts et consignations (politique de la ville, lutte contre l'exclusion bancaire et financière, création d'entreprise et développement durable).
L'idée de mettre en avant la notion de " pôle financier public " englobant les filiales de la Caisse des dépôts est quelque peu contradictoire avec la création de CDC Finance qui vise clairement à séparer les activités concurrentielles des activités d'intérêt général de la Caisse, et cela notamment pour se mettre en conformité avec le droit communautaire.
Toutefois, les dispositions adoptées sont des déclarations de principe dont la portée normative est modeste, à l'exception de l'énumération des missions d'intérêt général de la Caisse des dépôts et consignations, qui sont plus précises, mais dont on peut relever qu'elles ne modifient pas les missions déjà dévolues à l'établissement public.
• Un sous-amendement, présenté par notre collègue député Jean-Pierre Balligand, président de la commission de surveillance de la Caisse, complète les dispositions de l'article 34 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 afin de permettre au directeur général de la Caisse des dépôts et consignations de conclure des accords collectifs avec les organisations syndicales, portant sur la désignation et les compétences de délégués syndicaux communs aux différentes personnes morales constituant le groupe Caisse des dépôts.
Au-delà des dispositions du présent article, la création de CDC Finance s'accompagne d'importantes réformes internes à la Caisse des dépôts et consignations. La direction du groupe devra procéder à des ajustements de l'organisation de l'établissement public consécutif à la création de CDC Finance et à la structuration des métiers du pôle dépôts, épargne et financements publics.
Pour que tout cela soit possible, il apparaît indispensable que le projet CDC Finance, mûri par la Caisse des dépôts et consignations depuis de longs mois, puisse voir le jour dans des délais raisonnables.
Après la création de CDC Finance, la modification du régime fiscal appliqué à la Caisse des dépôts et notamment la mise en place de véritables mécanismes de marché pour la rémunération de la garantie de l'Etat, qui ne fait actuellement l'objet d'aucune tarification objective, pourraient être envisagées comme une étape complémentaire vers la modernisation financière et comptable de la Caisse des dépôts et consignations.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 179 Loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations.
* 180 Le texte vise les " présidents, directeurs généraux ou directeurs généraux adjoints des établissements publics de l'Etat et des sociétés , groupements ou personnes morales, quel que soit leur statut juridique, dans lesquels plus de la moitié du capital est détenue, directement ou indirectement, ensemble ou séparément, par l'Etat et les établissements publics de l'Etat ".
* 181 Sur cette question, on se reportera utilement en particulier au rapport " Les ambiguïtés de l'Etat actionnaire " de MM. Jean Arthuis, Claude Belot et Philippe Marini - Sénat, commission des finances - n° 591 (1993-1994).
* 182 L'intervention du Haut conseil dans ce dispositif résulte d'une modification intervenue à l'Assemblée nationale.