Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2005
57e rapport - Année parlementaire 2004-2005 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 1er décembre 2005III. RÉSORPTION DU STOCK DE LOIS VOTÉES DEPUIS JUIN 1981, ENCORE INAPPLICABLES : APPRÉCIATIONS CONTRASTÉES
La commission des affaires économiques salue le renouvellement de l'effort de production normative entrepris depuis 2003.
Mais elle constate que l'application des lois se heurte à deux réalités difficilement surmontables. La première est d'ordre quantitatif. Il s'agit de l'existence d'un certain « effet boule de neige ». La seconde est qualitative, car elle prend en compte le mode d'élaboration des mesures attendues .
Elle illustre ainsi son propos :
« Une aggravation du stock de lois partiellement applicables : l'effet « boule de neige » :
L'examen du stock de lois selon leur degré d'applicabilité (partiel ou entier) opéré ci-dessus nous enseigne que le stock de lois partiellement applicables s'est accrû : 36 lois partiellement applicables ont été recensées sur la période 2004-2005, contre 32 pour la période précédente. (NDLR : depuis juin 1981).
En conséquence, il en ressort une sorte d' « effet boule de neige » où l'accroissement du stock de lois d'une année sur l'autre provoque un accroissement corrélatif des mesures d'application à prendre, qui ne saurait naturellement diminuer si le nombre de mesures prises demeurent inférieures au nombre de mesures nouvelles à prendre.
Le stock de mesures à prendre et prévues depuis 1981 s'élève à 592 dont 474 relèvent de la XII e législature. 118 mesures, soit près de 20 % du stock, restent donc en souffrance, alors que celles-ci sont antérieures à la XII e législature.
Des délais difficilement compressibles :
La diminution du stock se heurte à des délais de production réglementaire qui peuvent s'avérer incompressibles au regard des éléments suivants.
Ainsi que l'ont rappelé respectivement Messieurs les ministres de l'agriculture et de la pêche, Hervé Gaymard et Dominique Bussereau, l'exigence d'une publication rapide des mesures d'application peut se heurter à trois obstacles qu'illustre parfaitement la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 8 ( * ) .
En premier lieu, la complexité ou l'insuffisante clarté de certaines dispositions législatives (telle que la notion de « produit pays » ou « produits fermiers ») requiert de procéder à de nouvelles concertations entraînant un allongement des délais pouvant lui-même conduire à une évolution du contexte juridique et communautaire.
En effet, l'évolution de ce contexte juridique peut elle-même alors rendre caduque ou retarder l'édiction d'une telle réglementation. A titre d'illustration, l'article 92-III de la loi, relatif à l'agrément des laboratoires, a été modifié par la loi relative au développement des territoires ruraux, retardant ainsi la mise en oeuvre de ces dispositions.
En deuxième lieu, le cadre communautaire peut constituer également un obstacle à la production règlementaire dans les mêmes conditions que mentionnées ci-dessus, et être à l'origine des trois situations particulières suivantes :
. un échec de la concertation (à l'occasion de l'article 101-XIII sur la redevance pour la certification vétérinaire, par exemple) ;
. une non-conformité de la disposition législative avec le droit communautaire (le décret d'application relatif à l'article 20 sur l'installation progressive a été abandonné) ;
. une abrogation législative de l'article subséquente (article 98-VI sur l'agrément des produits d'hygiène de la traite, revenu au droit commun) ;
. la caducité même de la mesure (articles 91,100 et 101-III sur la traçabilité des produits devenus sans objet depuis la parution des règlements communautaires CE n°1829/2003 et 1830/2003).
Enfin, en dernier lieu, des difficultés de mise en oeuvre en « droit et en opportunité » ainsi qualifiées par le ministre de l'agriculture relativement à la non-application de l'article 9 de la loi sur l'immatriculation des exploitants agricoles par les chambres d'agriculture, peuvent intervenir. Cette dernière limite est en revanche beaucoup plus difficile à apprécier et à anticiper éventuellement dans le cadre d'un contrôle.
En revanche, la surcharge de travail des services ministériels ne devrait en aucun cas constituer un obstacle irrémédiable à une production normative rapide.
Au-delà des raisons invoquées pour expliquer le retard pris dans la publication des mesures d'application, force est de constater que certains secteurs ne semblent pas constituer une priorité aux yeux du Gouvernement ».
Progressant dans l'analyse, la commission des affaires économiques regrette que deux secteurs, l'agriculture et l'environnement, n'aient pas fait l'objet d'une « attention réglementaire poussée ».
Ainsi, à titre d'exemple, le taux d'application de la loi du 4 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale et modifiant le code rural est d'à peine 10 % au 30 septembre 2005. Une seule mesure prévue sur 9 a été prise. Cette loi n'a fait l'objet, depuis la publication de ce premier décret, d'aucune autre mesure dans la période 2004-2005. L'enjeu de son application est essentiel, eu égard au contexte de crises sanitaires déjà expérimentées en France. Or, la non application d'une disposition telle que celle de l'article 5 de la loi précisant les mesures particulières de contrôle en cas de risques sanitaires ne devrait pas se pérenniser.
La commission des lois indique que 6 lois, adoptées antérieurement à la session, ont été rendues applicables en 2004-2005 :
« - loi du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique ;
- loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse ;
- loi du 4 mars 2002 portant réforme de la loi du 1 er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, dans ses dispositions relatives à la publicité foncière ;
- loi du 18 juin 2003 relative à la dévolution du nom de famille ;
- loi organique du 1 er août 2003 relative au référendum local ;
- loi du 26 mai 2004 relative au divorce : pour cette dernière loi, ainsi que pour la loi du 18 juin 2003, le législateur avait expressément prévu une entrée en vigueur au 1 er janvier 2005, limitant par là même la marge de manoeuvre du Gouvernement quant à la publication des mesures d'application ».
Mais elle rappelle que 23 lois ne sont toujours pas totalement applicables :
« - loi du 21 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;
- loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales ;
- loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
- loi du 10 novembre 1999 portant réforme du code de justice militaire et du code de procédure pénale ;
- loi du 6 mars 2000 instituant un défenseur des enfants ;
- loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer ;
- loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte ;
- loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne ;
- loi du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes ;
- loi du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales ;
- loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ;
- loi du 28 février 2002 portant création d'une fondation pour les études comparatives ;
- du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale ;
- loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice ;
- loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ;
- loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière ;
- loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, modifiée par la loi du 26 juillet 2004 relative aux conditions permettant l'expulsion des personnes visées à l'article 26 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ;
- loi du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques ;
- loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité ;
- loi du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;
- loi du 9 août 2004 relative au conseil supérieur des français de l'étranger ;
- loi du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile ;
- loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ».
La commission des lois souligne pourtant le « très bon niveau » atteint, en 2004-2005, pour l'application des lois votées antérieurement à la session 2004-2005 (166 mesures ont été publiées, contre 111 en 2003-2004). Elle constate également un substantiel raccourcissement des délais de publication (54,8 % à plus d'un an, contre respectivement 70,3 %, 76 %, 70 % et 57 % les exercices précédents).
La commission des affaires culturelles relève que, sur le stock de 18 lois relevant de ses compétences, une seule est devenue applicable en 2004-2005 : il s'agit de la loi du 18 juin 2003 relative à la rémunération au titre du prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs (décrets publiés les 15 octobre et 22 décembre 2004) ; sur le reliquat, 16 lois demeurent partiellement applicables et une loi est toujours inapplicable, à savoir la loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants.
Elle en conclut que « peu de changements » sont intervenus au cours de l'exercice.
Elle illustre son propos en visant plus particulièrement :
« - la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur ;
- la loi du 16 juillet 1984 modifiée relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives ;
- la loi du 25 janvier 1985 modifiant et complétant la loi du 22 juillet 1983 et portant diverses dispositions relatives aux rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales ;
- la loi du 4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l'Etat et des départements concernant les Instituts universitaires de formation des maîtres, à la maîtrise d'ouvrage de construction d'établissements d'enseignement supérieur et portant diverses dispositions relatives à l'éducation nationale, à la jeunesse et aux sports ;
- la loi du 13 juillet 1992 modifiant la loi du 16 juillet 1984, relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives et portant diverses dispositions relatives à ces activités (urgence) ;
- la loi du 13 juillet 1995 de programmation du nouveau contrat pour l'école ;
- la loi du 6 mars 1998 relative à la sécurité et à la promotion d'activités sportives ;
- la loi du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage ;
- la loi du 6 juillet 2000 modifiant la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives (urgence) ;
- la loi du 1 er août 2003 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives ».
La commission des affaires culturelles note que dans le domaine de la jeunesse et des sports, aucune mesure réglementaire n'a été publiée en 2004-2005. Ce secteur demeure, selon elle, le « mauvais élève » parmi les ministères relevant de ses compétences.
La commission des affaires sociales brosse le bilan de l'application des lois adoptées au cours des XI e et XII e législatures.
Parmi les 56 lois adoptées au cours des sessions 1997-1998 à 2003-2004, 25 lois sont désormais applicables, soit 45 % du total.
En outre, 29 lois sont partiellement applicables, tandis que deux lois, toutes deux votées en 1999, demeurent non applicables . Il s'agit de :
- la loi du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » ;
- la loi du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances, chacune de ces lois n'attendant pourtant qu'une seule mesure d'application.
Commission des affaires sociales : état
d'application des lois votées
au cours des XI
e
et
XII
e
législatures
|
Lois d'application directe (1) |
Lois applicables (2) |
Lois partiellement applicables |
Lois non applicables |
TOTAL |
|
|
Année parlementaire 1997-1998 |
- |
5 |
3 |
- |
8 |
|
Année parlementaire 1998-1999 |
2 |
1 |
2 |
2 |
7 |
|
Année parlementaire 1999-2000 |
3 |
1 |
2 |
- |
6 |
|
Année parlementaire 2000-2001 |
- |
4 |
4 |
- |
8 |
|
Année parlementaire 2001-2002 |
2 |
1 |
7 |
- |
10 |
|
Année parlementaire 2002-2003 |
1 |
3 |
4 |
- |
8 |
|
Année parlementaire 2003-2004 |
1 |
1 |
7 |
- |
9 |
|
Total |
9 |
16 |
29 |
2 |
56 |
|
Total 1+2 |
25, soit 45 % |
||||
Le taux d'application des lois adoptées au cours des XI e et XII e législatures progresse légèrement et atteint désormais 65 %.
Commission des affaires sociales : taux d'application des lois votées au cours des XI e et XII e législatures
|
Nombre de mesures prévues (sauf rapports) |
Nombre de mesures prises (sauf rapports) |
Taux d'application |
|
|
Année parlementaire 1997-1998 |
266 |
210 |
82 % |
|
Année parlementaire 1998-1999 |
151 |
120 |
79 % |
|
Année parlementaire 1999-2000 |
119 |
107 |
86 % |
|
Année parlementaire 2000-2001 |
142 |
116 |
82 % |
|
Année parlementaire 2001-2002 |
370 |
187 |
51 % |
|
Année parlementaire 2002-2003 |
180 |
130 |
72 % |
|
Année parlementaire 2003-2004 |
353 |
152 |
43 % |
|
Total |
1.587 |
1.022 |
65 % |
Après avoir souligné que la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie était partiellement applicable à un haut niveau (taux : 70 % ), elle remarque que la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites est quasi-totalement applicable, notamment en ses dispositions essentielles, à la date du 30 septembre 2005 (taux : 76 % ).
Affaires sociales : tableau de
synthèse
Application de la loi du 21 août 2003 portant reforme
des retraites
(
au 30 septembre 2005
)
|
Titre I
|
Titre II
|
Titre III
|
Titre IV
|
Titre V
|
|
|
Articles d'application directe |
1 - 2 - 3 - 8 -13 16 - 19 |
21 - 22 - 28 - 33 - 34 - 36 - 37 - 39 |
41 - 42 - 46 - 49 - 50 - 52 - 55 - 56 - 57 - 58 - 59 - 60 - 61 - 62 - 63 - 65 - 67 - 69 - 71 - 72 - 74 - 75 - 78 - 80 - 64 - 43 - 53 - 54 |
82 - 83 - 84 - 85 - 86 - 91 - 93 - 95 - 98 - 103 - 104 - 106 |
107 - 110 - 112 |
|
Articles totalement applicables |
6 - 17 - 4 - 20 - 11 - 12 - 9 - 18 - 15 |
23 - 24 - 25 - 26 - 29 - 31 - 32 - 38 |
40 - 44 - 45 - 47 - 48 - 51 - 66 - 68 - 70 - 73 - 76 - 79 - 77 |
87 - 88 - 89 - 94 - 96 - 99 - 100 - 101 - 102 - 105 - 81 - 97 |
108 - 109 - 115 - 111 - 113 |
|
Articles partiellement applicables |
14 - 5 |
27 - 30 |
90 - 92 |
116 |
|
|
Articles non applicables |
7 - 10 |
35 |
114 |
On note que les lois de financement de la sécurité sociale, examinées de droit en urgence, conservent un assez important reliquat de suivi réglementaire non satisfait.
Taux d'application des lois de financement de la sécurité sociale (1997-2002)
|
Taux d'application |
|
|
Loi du 20 décembre 2004 |
15 % |
|
Loi du 18 décembre 2003 |
45% |
|
Loi du 20 décembre 2002 |
39 % |
|
Loi du 21 décembre 2001 |
54 % |
|
Loi du 23 décembre 2000 |
88 % |
|
Loi du 29 décembre 1999 |
82 % |
|
Loi du 23 décembre 1998 |
83 % |
|
Loi du 19 décembre 1997 |
100 % |
La commission des finances commente ainsi l'évolution du suivi réglementaire sur le stock de lois :
« Pour ce qui concerne les lois les plus anciennes, votées antérieurement au 1 er octobre 2004, on peut constater que 47 %, soit 35 sur 75 (40 % et 44 sur 110 en 2004) des mesures qui restaient en souffrance lors du dernier contrôle n'ont toujours pas reçu de textes d'application. Cette détérioration apparente du « stock en cours » n'affecte pas la tendance globale vers une applicabilité complète des lois dites « anciennes ». Cependant on peut noter que 5 de ces lois n'ont connu aucune amélioration dans ce domaine au cours des douze derniers mois ».
Elle évoque le sujet des prescriptions de textes réglementaires devenant sans objet par suite de modifications législatives : 14 en 2004 et 15 en 2005. Ce nombre, « toujours élevé », pose, selon elle, la question du recours trop fréquent à un encadrement réglementaire, alors que le texte même de la loi est suffisant pour son application effective ou que les pratiques « sur le terrain » ne soulèvent pas de problème particulier.
* 8 Voir la réponse du ministre de l'agriculture, publiée ce 14 juillet 2005, à la question écrite n° 1613 de M. Jean-Marc Pastor du 17 février 2005 (JO Débats Sénat, p. 1893).