B. AU NIVEAU INTERNATIONAL
1. La politique de l'Union européenne vis-à vis des pays tiers
a) Un motif de satisfaction : la signature de l'accord d'équivalence vétérinaire avec les Etats-Unis.
Après cinq ans de négociations
, l'Union
européenne et les Etats-Unis ont signé, le 20 juillet
à Bruxelles, un accord d'équivalence vétérinaire et
sanitaire.
Le dernier obstacle a pu être levé après que
Washington ait reconnu le principe de régionalisation, appliqué
par l'Union européenne en cas d'épizootie du type de la peste
porcine.
En prévoyant une reconnaissance réciproque des normes
vétérinaires et sanitaires en vigueur de part et d'autre,
cet
accord devrait permettre d'éviter les doubles contrôles et
faciliter les échanges commerciaux des produits agricoles et de leurs
dérivés.
Il prévoit l'application du principe de régionalisation pour les
principales maladies animales, ce qui signifie que l'éruption
éventuelle d'une épizootie dans une région communautaire
bien définie n'entraînera plus un embargo global sur le ou les
Etats membres concernés.
Les produits pour lesquels l'équivalence est reconnue sont
mentionnés dans l'accord. Pour les autres produits, les
négociations sur la reconnaissance mutuelle seront poursuivies, un
régime transitoire devant être appliqué dans l'intervalle.
En outre, des clauses de consultation, d'échange des informations, de
notification des incidents vétérinaires et de vérification
et d'audit sont également prévues dans le but de promouvoir la
coopération et éviter les restrictions au commerce
22(
*
)
.
Près de 1.500 millions de dollars de produits européens et
américains devraient être couverts par cet accord chaque
année. Les produits laitiers (600 millions de dollars), les
produits de la pêche (170 millions), ainsi que les viandes
fraîches (122 millions dont 120 millions pour le porc) et leurs
produits dérivés (122 millions) sont les principales
exportations européennes concernées. En ce qui concerne les
Etats-Unis, l'accord concernera avant tout les produits de la pêche
(350 millions de dollars), l'alimentation pour les animaux domestiques
(150 millions de dollars) et les viandes fraîches de cheval, de
bovins et de volailles (150 millions). Rappelons que des accords
similaires ont déjà été conclu par l'Union
européenne avec la Nouvelle-Zélande, la République
tchèque, et, en décembre dernier, avec le Canada. D'autres sont
en négociation avec l'Australie, l'Argentine, l'Uruguay et le Chili.
b) Les différents partenariats menés par l'Union européenne
Les
difficiles négociations avec les pays ACP
Partant du constat que la Convention de Lomé IV, qui régit depuis
neuf ans les relations entre les deux entités, n'a pas réussi
à intégrer les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
(ACP) à l'économie mondiale
, l'Union européenne
voudrait donner à la future convention,
qui entrera en vigueur l'an
prochain,
une dimension plus politique et plus libérale
, en
dépit des préférences commerciales dont
bénéficient les produits des 71 pays ACP sur le
marché des Quinze.
Soulignons que le niveau des importations de ces pays en Europe n'a fait que
diminuer au fil des années, passant de 6,7 % en 1976 à
3,4 % en 1997.
Les 8 et 9 février dernier à Dakar, les ministres des Affaires
étrangères et de la Coopération des Quinze ont fait le
point avec leurs homologues du Sud des négociations pour le
renouvellement de Lomé IV, entamées il y a quatre mois. Ils ont
insisté sur la nécessité pour les pays ACP de mettre fin
à certaines pratiques dans la gestion de l'argent public et de l'aide
européenne.
Les participants n'ont pas réussi à se mettre d'accord sur la
période transitoire à instaurer pour que ceux-ci puissent adapter
leurs économies à l'économie mondiale et aux règles
de l'OMC. L'Union européenne propose cinq ans, les ACP en
réclament dix. Pour permettre aux ACP de faire face à la
mondialisation, les Quinze souhaitent remplacer progressivement les
préférences commerciales par des accords de libre-échange
entre l'Europe et des zones de coopération régionale au sein des
ACP.
La conclusion de l'accord Union européenne - Afrique du Sud
Après trois ans et demi de négociations, les Quinze sont parvenus
à l'unanimité
, à l'occasion du sommet européen
de Berlin le 24 mars,
à la conclusion de l'accord de commerce et de
coopération entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud.
D'importantes concessions ont été faites par la Communauté
dans le secteur agricole.
Cet accord devrait permettre la libéralisation de 91% des
échanges bilatéraux d'ici 10 à 12 ans. Près de 61%
des produits agricoles sud-africains pourront ainsi entrer librement sur le
marché européen et 13% bénéficieront de conditions
d'accès préférentielles. En revanche, quelque
300 produits dits " sensibles " tels que les fruits et les jus
de fruits sont exclus de l'accord. C'est la première fois que l'Union
européenne signe un accord de libre échange dans le domaine de
l'agriculture.
Un compromis avait été trouvé, en début
d'année, sur la question des échanges de vins et spiritueux, qui
constituait l'un des principaux obstacles à la conclusion des
négociations. L'Afrique du Sud et l'Union européenne
décideront conjointement de nouvelles dénominations pour les vins
sud-africains de Porto et Xérès, l'Afrique du Sud devant renoncer
à utiliser ces appellations au terme de période de transition de
respectivement, cinq ans sur les principaux marchés non-européens
(essentiellement Etats-Unis et Australie), huit ans pour ses pays voisins
(Mozambique, Botswana, etc...) et douze ans sur son marché
intérieur. Les Sud-Africains ont, par ailleurs, fait des concessions
dans le secteur des fruits transformés, acceptant notamment de renoncer
à une réduction des taxes douanières sur les exportations
de fraises surgelées vers l'Union européenne, en échange
d'une augmentation de leur contingent.
L'accord, qui représente un volume de près de 300 pages, a
été approuvé en mai après finalisation des derniers
détails techniques par les experts
23(
*
)
.
Le récent accord Erwin-Nielson du mois dernier repousse à la fin
de l'année la date limite des négociations relatives aux
appellations et ouvre la voie à l'application, à partir du
1
er
janvier 2000, de l'accord approuvé au printemps dernier.
Votre rapporteur pour avis estime, néanmoins, que l'attitude
sud-africaine actuelle consistant à repousser l'application de l'accord
sur les vins et spiritueux est de nature à remette en cause la mise en
place au début 2000 de l'Accord général de libre
échange.
L'ouverture des négociations avec le Mercosur
Le Conseil des ministres des Affaires étrangères du
21 juin dernier a confié un mandat à la Commission
européenne pour négocier des accords d'association avec le
Mercosur
(Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay) et le Chili, alors
que les 28 et 29 juin se tenait à Rio de Janeiro le premier sommet des
chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union européenne, des pays
d'Amérique latine et des Caraïbes.
L'accord politique intervenu entre les Quinze prévoit que le processus
de négociation avec le Mercosur et le Chili sur les réductions
tarifaires et les services s'engagera le 1
er
juillet 2001,
qu'il sera conduit en tenant dûment compte des résultats du
prochain cycle de pourparlers de l'Organisation mondiale du commerce et du
calendrier prévu pour la zone de libre-échange des
Amériques et qu'il sera conclu après les discussions de l'OMC.
Le Conseil des ministres de l'Union européenne et ses instances
compétentes devraient être régulièrement tenus
informés de l'évolution de la concertation et des pourparlers
avec le Mercosur et le Chili, en particulier dans le domaine agricole.
L'objectif de ces discussions est une libéralisation progressive et
réciproque de l'ensemble des échanges de biens et de services,
dans l'optique d'instituer le libre-échange.
Rappelons que l'ouverture de ces négociations avait donné lieu
à un différend au sein de l'Union européenne : la
présidence allemande avait prévu d'inscrire la date du
1
er
décembre 2000, alors que la France
considérait que les pourparlers sur cette libéralisation des
échanges ne pourraient pas débuter avant juillet 2003, une
fois les prochaines négociations de l'Organisation mondiale du commerce
largement engagées.
La poursuite des négociations avec le Mexique
Le septième round de négociations pour un accord de
libre-échange entre l'Union européenne et le Mexique
, qui
s'est déroulé à Bruxelles dans la semaine du 19 juillet,
a permis de trouver un compromis dans quatre nouveaux domaines
:
règlement des différends, mesures de sauvegarde, règles
sanitaires et phytosanitaires (création d'un sous-comité
chargé de ces questions) et coopération douanière.
Dans le domaine agricole, l'Union européenne et le Mexique ont
échangé leurs listes d'" intérêt
offensif ", c'est-à-dire les produits qu'ils souhaitent, chacun de
leur côté, voir exemptés de droits tarifaires, sans
toutefois apporter à ce stade de réponse aux demandes de l'autre
partie. Les discussions devraient se poursuivre à l'automne.
2. L'Union européenne au sein de l'OMC
a) La multiplication des différends dans le domaine agricole
La
nouvelle réforme de l'OCM " banane ".
Mise en place en juillet 1993,
l'Organisation commune du marché
de la banane (OCMB) est au coeur d'un conflit commercial qui oppose l'Union
européenne aux Etats-Unis et quatre pays exportateurs de bananes
d'Amérique latine
(Equateur, Honduras, Mexique et Guatemala).
Votre rapporteur pour avis ne reviendra pas sur les détails de ce
conflit fort bien analysé par notre collègue M. Jean Huchon
dans son rapport de février 1998 sur la modification de l'OCMB. Le
présent tableau permet de comprendre le fonctionnement de l'OCMB
appliqué en 1997
24(
*
)
.
FONCTIONNEMENT DE L'OCMB APPLIQUÉ EN 1997
|
Sources d'approvisionnement |
Limites quantitatives |
Protection tarifaire |
|
Bananes communautaires bénéficiant de l'aide compensatoire |
854.000 tonnes |
Aucune |
|
Bananes ACP traditionnelles |
857.700 tonnes réparties en quantités de référence individuelles par pays ACP TRADITIONNELS |
Aucune |
|
Bananes tiers et ACP non traditionnelles |
Contingent tarifaire de 2,553millions de tonnes pour l'UE
à
15, réparti en parts spécifiques :
|
Aucune
|
|
A la suite des accords de l'Uruguay Round (1994), les droits de douane appliqués au-delà du contingent tarifaire doivent être réduits de 20 % sur six ans (communication personnelle, Commission des communautés européennes, DG VI). |
||
Source
: d'après les règlements
communautaires n° 404/93, 1443/93, 3224/94 et 3290/94.
Le 25 septembre 1997, l'Organe de règlement des
différends a, d'une part, confirmé les conclusions du panel du
22 mai 1997
affirmant que le régime d'importation de
bananes de l'Union européenne, et en particulier les procédures
d'allocation des licences d'importation, est incompatible avec le GATT,
l'accord sur les licences, l'accord TRIMS et le GATS et,
d'autre part,
renversé le résultat du panel selon lequel
l'incompatibilité à l'article XIII du GATT est couverte par les
accords de Lomé.
En août 1998, la Commission européenne a publié les
nouvelles modalités d'importation de bananes dans l'Union
européenne ; les niveaux des contingents tarifaires étant
maintenus, seule la répartition des licences d'importation a
été modifiée.
Cette réforme étant jugée insuffisante par les pays
plaignants, les Etats-Unis ont publié, le 21 décembre 1998
une liste de produits européens pouvant être frappés de
droits de douane de 100%, à partir du 3 mars 1999, en
l'absence d'un accord sur le régime communautaire d'importation de
bananes.
RÉCAPITULATIF DES DIFFÉRENTS ÉVÉNEMENTS
|
1997 |
L'union européenne (UE) avec son organisation commune du marché de la banane (OCMB) est condamnée par l'Organisation mondiale du commerce -OCM). L'UE fait appel. |
|
1998 |
|
|
8 janvier |
Le médiateur de l'OMC donne à l'UE jusqu'au 1 er janvier 1999 pour se conformer aux conditions du jugement de l'OMC |
|
5 février |
Un premier plan de l'UE est jugé négativement par les Etats-Unis, le Honduras, le Mexique, l'Equateur, le Guatemala et la Panama |
|
20 mai |
Les Etats-Unis demandent des modifications du plan européen ; l'UE rejette la demande |
|
26 juin |
Le Conseil européen de l'agriculture adopte finalement le plan qui modifie l'OCMB ; l'UE se déclare ainsi conforme au règlement de l'OMC. |
|
25 septembre |
Les pays plaignants considèrent que l'UE ne satisfait toujours pas au jugement de l'OMC |
|
21 octobre |
L'UE conteste. |
|
21 décembre |
Les Etats-Unis publient une liste de produits européens susceptibles de subir des mesures de rétorsions. |
|
1999 |
|
|
1 er janvier |
L'UE met en place une version révisée de l'OCMB, dont les changements ne vont toujours pas suffisamment loin pour les Américains. Ainsi, fin janvier, un panel (commission d'arbitrage à l'OMC) est mis en place. |
|
février |
L'UE fait appel auprès de l'OMC après la menace de sanctions américaines. |
|
3 mars |
Les Etats-Unis -en anticipant la proposition du panel d'arbitrage- décident de " punir " l'UE qui refuse d'ouvrir davantage son marché aux " bananes dollars " et imposent une augmentation des taxes de 100 % sur une série de produits européens (notamment les plastiques, les pulls cashmere, les sacs à main, etc). |
|
19 avril |
Le panel de l'OMC rend sa décision finale et suit largement l'argumentation américaine selon laquelle le nouveau règlement de l'UE pénalise toujours les exportateurs américains. L'OMC engage l'UE à réviser de nouveau l'OCMB (notamment le système de licences pour l'importation de bananes dollars) et accorde aux Etats-Unis le droit d'appliquer des mesures de rétorsions d'un volume de 191,4 millions de dollars (les Etats-Unis avaient chiffré leurs pertes à un montant de 520 millions de dollars) Il semblerait que l'Europe accepte finalement la décision de l'OMC. |
Condamnés officiellement le 6 mai par l'OMC, les
Quinze ont décidé de modifier à nouveau leur
système d'importations de bananes plutôt que d'utiliser leur
possibilité d'appel.
Cette " réforme " bis doit néanmoins prendre un certain
temps
puisqu'il exige de renégocier le protocole
" bananes " annexé à la Convention de Lomé.
La Commission européenne a d'ailleurs proposé, dès le
26 mai, trois options :
-
l'option " tariff only
" envisage la suppression des
contingents et la fixation d'un seul droit de douane à un niveau
supérieur à 75 euros/tonne ; l'Association
européenne des producteurs de bananes est opposée à cette
option ;
-
l'option mixte
propose le maintien de deux contingents tarifaires
(2.200.000 tonnes et 353.000 tonnes) et octroie aux pays ACP une
préférence tarifaire ou un droit nul pour un volume
illimité. Cette solution nécessiterait une dérogation de
l'OMC couvrant la préférence tarifaire en faveur des bananes ACP,
ainsi qu'un système de licences ;
-
l'option " tout quota "
préconise l'introduction
d'un nouveau contingent tarifaire (s'ajoutant au contingent actuel de
2.553.000 tonnes) d'un volume supérieur aux exportations actuelles
des ACP et sur lequel serait appliqué un droit de douane variant entre
75 euros/tonne (niveau pour les bananes Etats-tiers) et 737 euros-tonne
(niveau pour les bananes hors contingent des Etats tiers).
En juillet dernier, une délégation centraméricaine est
venue remettre à Bruxelles une position commune sur cette réforme
et a précisé qu'aucune de ces trois options ne lui convenait
.
Néanmoins, à défaut d'avoir pu concilier les
intérêts des différentes parties concernées par la
réforme du dispositif actuel (combinant quotas, droits de douane et
mécanisme complexe d'attribution des licences d'importation),
la
Commission européenne semble explorer la voie d'une solution tarifaire,
la plus à même d'être acceptée par l'OMC.
Un droit de douane unique serait ainsi fixé pour les pays producteurs
latino-américains, à un " niveau approprié "
vraisemblablement supérieur au tarif actuel de 75 euros par tonne.
La commission note que cette hausse devra être négociée
avec les pays producteurs, tout en soulignant qu'un niveau de taxation
insuffisant serait de toute façon contraire aux engagements de l'Union
européenne envers les ACP au titre de la Convention de Lomé et
impliquerait une charge budgétaire supplémentaire pour la
Communauté, sous forme d'aides compensatoires à ses producteurs.
Pour leur part, les pays ACP devraient bien entendu continuer à
bénéficier d'un accès à droit nul , avec
quelques réserves : il sera probablement nécessaire à
un certain moment de faire une différenciation tarifaire au sein
même du groupe ACP et ce d'autant plus que la dérogation du GATT
sur les préférences ACP expire en 2000 et devra être
renégociée.
Votre rapporteur pour avis rappelle qu'outre les ACP, les producteurs des
Canaries et des départements d'outre-mer, soutenus par la France,
l'Espagne, le Portugal et dans une moindre mesure l'Irlande, ont jusqu'à
présent toujours rejeté une telle option.
De son côté, l'Union européenne, au début de
l'année, a demandé à l'OMC de condamner la mise en vigueur
de mesures unilatérales de rétorsion conformément à
la législation américaine
(section 301). Les Etats-Unis
avaient, en effet, souhaité appliquer des sanctions à hauteur de
plus de 500 millions d'euros.
L'OMC a d'ailleurs constitué le 16 juin une commission d'arbitrage
chargée de définir la date d'imposition des sanctions
commerciales d'une valeur de 178 millions d'euros que les Etats-Unis
comptent infliger à l'Union européenne.
Si l'Union européenne ne conteste pas les sanctions
elles-mêmes, elle met en cause la décision américaine
d'appliquer ces sanctions avant que l'OMC ne les ait approuvées.
Le conflit de " la viande aux hormones "
Le comité scientifique européen pour les mesures
vétérinaires liées à la santé publique a
considéré que les hormones de croissance utilisées dans
l'élevage, surtout l'oestradial, constituaient un risque pour la
santé humaine, même celui-ci n'est pas quantifiable
.
Cet
avis
, fondé sur les résultats préliminaires de
dix-sept études commandées par Bruxelles à la fin 1998,
ne constitue pas néanmoins la preuve scientifique exigée par
l'OMC
dans le conflit de la viande aux hormones.
A la suite de la décision de l'OMC de 1997, qui condamnait l'embargo
européen, l'Union européenne avait jusqu'au 13 mai 1999
pour démontrer scientifiquement la nocivité des hormones en
cause. En l'absence de preuves scientifiquement démontrées,
l'Union européenne avait jusqu'au 2 juin pour négocier des
compensations avec les Etats-Unis et le Canada. Or, si les Etats-Unis ont
estimé leur préjudice à 202 millions de dollars,
l'Union européenne a considéré que ce chiffre ne pouvait
dépasser 100 millions de dollars. En l'absence de compromis, les
Etats-Unis ont demandé d'appliquer à l'Union européenne
des droits de douane de 100%.
L'OMC s'est prononcée favorablement le
26 juillet dernier pour une taxation à hauteur de 128,1 millions de
dollars
(815 millions de francs), dont 116,8 millions de dollars
pour les Etats-Unis et 11,3 millions de dollars pour le Canada.
Votre rapporteur pour avis ne remet pas en cause le fondement juridique de
ces sanctions : il constate néanmoins que les Etats-Unis,
favorables au développement du commerce international, emploient des
procédés qui, au contraire, le restreignent
. Ainsi, pour le
bien du commerce international, les Etats-Unis auraient dû accepter les
propositions européennes de " compensations " avec
l'augmentation des quotas ou la diminution de droits de douane pour certains
produits américains sur le marché communautaire.
On peut noter avec une certaine ironie la présence parmi les produits
visés par les sanctions, de produits dérivés du porc,
directement concurrents des équivalents américains
.
En outre, votre rapporteur pour avis s'interroge sur le lien entre le
problème de la viande aux hormones et les sanctions qui frappent le
roquefort, les échalotes, la moutarde, le foie gras...
Enfin, il paraît quelque peu choquant de subir des surtaxes à
l'occasion d'un différend intéressant la santé des
consommateurs.
Par ailleurs, le 28 avril dernier, le Comité
vétérinaire s'est prononcé pour le maintien de
l'interdiction d'importer sur le territoire communautaire la viande de boeuf
américaine certifiée sans hormones
, après qu'une
étude scientifique ait révélé la présence de
résidus de produits anabolisants dans certains échantillons
prélevés sur ces livraisons. En conséquence, la Commission
a reporté du 15 juin au 15 décembre, la date à laquelle
elle pourrait interdire l'importation dans l'Union européenne de viande
bovine américaine certifiée sans hormones.
Votre rapporteur pour avis souhaite que l'Europe maintienne l'embargo sur
les importations de viande américaine aux hormones dans l'attente des
résultats scientifiquement sûrs.
La querelle du beurre néo-zélandais
Un panel d'experts de l'OMC a récemment considéré que les
restrictions tarifaires imposées par l'Union européenne aux
importations de beurre à tartiner de provenance
néo-zélandaise portaient atteinte aux règles du commerce
international
. Ce panel s'est plus particulièrement
intéressé à la transformation du beurre à tartiner
d'origine néo-zélandaise que la Commission européenne a
considéré comme " trop élaboré " pour
répondre aux critères du règlement sur les importations de
ce produit. En conséquence la Commission a refusé d'inclure ce
produit spécifique dans les contingents tarifaires
préférentiels institués par l'Union européenne sur
le beurre.
Le beurre à tartiner est fabriqué selon un procédé
spécial qui permet de l'étendre facilement, à peine sorti
du réfrigérateur. Cependant, pour tomber sous le coup du
contingent spécial de l'Union européenne, le beurre doit
répondre à certains critères de transformation, et
être directement " dérivé " du lait ou de la
crème. Or, selon la Commission, les produits néo-zélandais
reposent sur des méthodes de fabrication à ce point complexes
qu'ils ne constituent plus du " beurre " au sens strict du
règlement. La Nouvelle-Zélande estime, elle, que ses produits
sont compatibles avec ledit règlement.
La Nouvelle-Zélande s'est étonnée que l'Union
européenne ait décidé seulement récemment de
bloquer les importations, alors qu'elle exporte son beurre à tartiner
vers l'Europe depuis 1991. Les Européens n'ont en effet réagi
qu'en 1996, période à laquelle ils ont précisé que
le beurre n'était pas fabriqué directement à partir du
lait ou de la crème, tel que défini dans l'accord sur
l'accès préférentiel de la Nouvelle-Zélande.
L'Union européenne a imposé un droit de douane d'environ
3.500 euros/tonne sur le beurre tartinable néo-zélandais
assorti d'un quota annuel spécial de 76.000 tonnes. Les ventes de
beurre à tartiner atteignaient 5.000 tonnes par an lorsque la
Commission a pris cette décision et ont doublé en l'espace de
trois ans selon les estimations.
Le principal marché du beurre tartinable en Europe est le
Royaume-Uni ; les services douaniers britanniques ont été
conviés à ne pas inclure ce type de beurre dans le quota
préférentiel. Le beurre à tartiner accapare de plus en
plus de parts de marché et pourrait remplacer à terme le beurre
traditionnel.
La Nouvelle-Zélande a signé une déclaration politique
avec l'Union européenne, en mai dernier, qui fixe une série
d'objectifs communs sur ce sujet.
Le document énumère
également les domaines de coopération politique et
économique entre les deux partenaires commerciaux.
Les exportations de l'Union européenne vers la Nouvelle-Zélande
ont totalisé 1,96 milliard d'euros en 1997, et les importations
originaires de ce pays près de 2,06 milliards d'euros. L'UE est le
troisième partenaire commercial de la Nouvelle-Zélande ;
elle absorbe plus de 16 % des exportations néo-zélandais,
derrière l'Australie (20 %) et le Japon (17%). En revanche, la
Nouvelle-Zélande n'est que le 43
ème
importateur de
produits originaires de l'UE, derrière des pays comme l'Iran et la
Syrie. L'Union européenne est de loin le principal consommateur de
produits néo-zélandais tels que la viande ovine, le beurre, les
pommes, les kiwis, la venaison et le vin
25(
*
)
.
La baisse régulière du contingent d'importation de gluten de
blé
Pour la deuxième année consécutive, les autorités
américaines ont réduit de 5.402 tonnes le quota
alloué à l'Union européenne pour la période du
1
er
juin 1999 au 31 mai 2000 en matière
de gluten de blé
. Cette mesure,
discriminatoire,
imposée unilatéralement, ne touche pas les autres pays tiers
fournisseurs.
Selon la Commission, le dépassement du quota -qui est de
5.204 tonnes alors que la réduction du quota imposé par les
Américains est de 5.402- est dû à
"
l'incapacité des autorités douanières
américaines à enregistrer les volumes importés dans le
cadre du contingent
".
L'année passée, les Etats-Unis avaient décidé
d'imposer pendant trois ans un quota annuel de 25.983 tonnes sur les
importations de gluten de blé d'origine européenne pour
protéger leur industrie. Les Américains avaient justifié
cette mesure par le fait que les Européens, grâce aux subventions
de l'Union, parvenaient à vendre leurs excédents de gluten sur le
marché américain à des prix de dumping.
La Commission estime que les problèmes du gluten de blé
américain ne sont en rien imputables à l'Union européenne.
Ils sont dus, selon elle, à l'incapacité de l'industrie de
l'amidon de blé à faire face à la concurrence de
l'industrie de l'amidon de maïs, bien plus efficace outre-Atlantique.
Le régime fiscal consenti aux exportateurs américains
Un panel de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), constitué
à la demande de l'Union européenne, a condamné, le
26 juillet dernier, dans un rapport intérimaire le
système fiscal américain qui donne aux entreprises exportatrices
-notamment dans les secteurs des céréales et du soja- des
avantages contraires aux règles de la concurrence, assimilables à
des subventions.
L'Union européenne avait demandé la constitution d'une instance
d'arbitrage sur ces pratiques, considérées comme contraires aux
règles du commerce international. Selon la Commission européenne,
ces pratiques fiscales déloyales rapportent chaque année une aide
directe de 2 milliards de dollars aux exportateurs américains.
Les sociétés exportatrices américaines peuvent utiliser le
système des " Foreign Sales Corporation " (FSC) pour
créer des filiales dans les paradis fiscaux comme les Iles Vierges ou la
Barbade, qui échappent en grande partie aux taxes américaines.
Selon les experts européens, 64 % de ces FSC échappent
totalement à l'impôt et les bénéfices
ristournés par ces sociétés à leur
compagnie-mère ne sont pas non plus taxables. Un grand nombre de grands
groupes américains, dont Boeing, Microsoft, General Motors, Chrysler,
Motorola et Kodak bénéficient de ce système qui porte sur
un chiffre d'affaires global de 150 milliards de dollars. Les principaux
secteurs concernés sont les transports, les produits
électroniques, les produits chimiques, les céréales et le
soja.
En 1976, un système analogue de subventions déguisées aux
entreprises exportatrices américaines, le " Domestic International
Sales Corporation ", avait été déclaré
illégal par le GATT.
Les Etat-Unis ont fait appel de la décision finale.
b) L'agriculture au coeur des négociations du millénaire de l'OMC
La
conférence ministérielle de Seattle doit définir le
calendrier et le contenu de la future négociation
. L'article 20 de
l'accord de Marrakech, dont l'objectif est la poursuite du processus de
réforme, fournit d'ores et déjà le cadre de la prochain
négociation agricole.
Les priorités des Etats-Unis pour les futures négociations
à l'OMC en matière agricole sont l'élimination des
subventions à l'exportation, le démantèlement des
monopoles d'Etat, la diminution des aides publiques, la réduction des
tarifs douaniers, une plus grande discipline en matière de quotas
tarifaires et une plus grande ouverture sur les biotechnologies
. Les
Etats-Unis souhaitent, de plus, une réforme des institutions de l'OMC,
et plus précisément du mode de règlement des
différends. Cette procédure doit, pour les Américains,
devenir plus transparente, notamment à travers une ouverture au public
des auditions et une publication plus rapide des rapports.
Dès à présent, chaque camp cherche ses
alliés.
La Commission européenne a approuvé, le 8 juillet, et transmis
au Conseil des ministres, ses propositions en vue de la réunion
ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Celles-ci
détaillent les chapitres de négociation dont la Commission
souhaite l'ouverture avec l'aval de ses partenaires commerciaux.
La communication de la Commission s'inspire fortement du document de Berlin,
mais demande un mandat du Conseil des ministres de l'Union européenne
pour la poursuite des négociations
. Ce document est comparable
à celui du Conseil qui a fixé ses propres exigences visant
à mettre les investissements, la concurrence et l'environnement à
l'ordre du jour des négociations multilatérales, à
intégrer davantage les pays en développement dans le
système commercial mondial, ainsi qu'à promouvoir le dialogue
avec la société civile dans le but de sensibiliser davantage
l'opinion aux bienfaits du système multilatéral.
Lors des négociations internationales, la politique agricole commune
(PAC) de l'Union européenne sera attaquée fortement par les
Etats-Unis et le groupe de Cairns, opposés aux subventions. La
Commission européenne défendra, quant à elle, la PAC,
d'une part en arguant des réformes déjà adoptées
dans le cadre de l'Agenda 2000, et d'autre part en contestant les
crédits à l'exportation - d'un montant allant jusqu'à
5,5 milliards d'euros- accordés chaque année aux
agriculteurs américains.
Votre rapporteur pour avis souhaite que l'Union européenne marque sa
détermination dans les négociations multilatérales, en
faisant reconnaître par ses partenaires la spécificité de
ses choix alimentaires. L'Union européenne doit ainsi :
- faire valoir ses intérêts dans tous les aspects de la
négociation ;
- préserver la nécessaire cohérence entre sa
politique agricole et l'exercice de libéralisation des marchés.
Le choix politique de la Politique Agricole Commune (PAC) a été
reconduit par l'adoption de l'Agenda 2000, qui offre des garanties au secteur
agricole en matière de prix et de revenu. Cette situation implique de
facto la nécessité de préserver les mécanismes
correspondants de compensation des écarts de prix à la
frontière -droits de douane et restitutions à l'exportation
efficaces- ;
- rechercher, dans le cadre multilatéral, à établir
des règles équitables et transparentes pour le commerce des
produits agricoles de base et transformés.
Compte tenu des exigences légitimes des citoyens européens en
matière sociale et environnementale, il est impératif, pour
élaborer des règles de commerce plus équitables,
d'intégrer les normes sociales et environnementales dans les
négociations, oubliées par l'Uruguay round alors que ces
critères modifient la compétitivité et les termes de
l'échange.
Enfin, l'exercice multilatéral ne doit pas être affaibli par la
multiplication de concessions bilatérales accordées en vertu de
considérations politiques.
A la réunion informelle de Tampere (Finlande), en septembre dernier,
les ministres européens de l'agriculture sont apparus
" relativement unanimes " sur les priorités de l'Union
européenne dans les négociations de l'OMC, et notamment la prise
en compte de la multifonctionnalité de l'agriculture, le maintien des
subventions dites de la " boite bleue "...
Certaines nuances -notamment du groupe de Londres- sont néanmoins
apparus sur l'attitude que devait adopter la Communauté durant la
négociation et la question du bien être animal. Le document
signé au Conseil agricole du 27-28 septembre dernier a
été adopté à l'unanimité.
Votre rapporteur pour avis approuve sans réserves la proposition de
résolution adoptée par la Commission des Affaires
économiques, il y a quelques jours, sur les prochaines
négociations internationale qui s'ouvriront à la fin du mois
à Seattle.
|
|
De Tampere à Seattle
Conseil
agricole, élaboration de conclusions qui seront transmises aux ministres
des affaires étrangères.
|
Votre
rapporteur pour avis se félicite de ce que la France ait entamé,
il y a quelques mois, les premières discussions avec les professionnels
en vue de préparer les négociations de l'OMC.
Il juge essentiel que la Commission des Affaires économiques suive
avec la plus grande vigilance l'évolution de ce dossier.
c) L'avenir de l'OMC
Quatre ans après sa fondation au lendemain de
l'Uruguay Round, l'OMC a de plus en plus de difficultés à remplir
son mandat d'arbitre dans le domaine des échanges internationaux
.
Alors qu'elle devait incarner le principe du " multilatéralisme
ouvert ", l'OMC se trouve souvent paralysée par d'âpres
conflits commerciaux entre les Etats-Unis et l'Union européenne (banane,
boeuf aux hormones, OGM) et la lutte entre l'Asie et les Etats-Unis pour la
succession du poste de directeur général à la tête
de l'institution. L'effritement du consensus fragile qui s'était
établi depuis des années en faveur du multilatérisme dans
la gestion des relations commerciales mondiales laisse planer un doute sur
l'avenir de l'OMC à l'aube du " round du millénaire ".
Autrefois, les rivalités entre les trois grands ensembles commerciaux de
la planète (Etats-Unis, Union européenne et Asie) étaient
aplanies à la fois par la guerre froide et par le formidable essor du
commerce international dans les premières années de la
mondialisation (1985-1995).
Aujourd'hui, deux problèmes de fond se posent :
- l'inadéquation entre la logique économique et commerciale
proprement dite et les logiques des autres sphères de la
société (sociale, écologique, biologique...) ;
- la tension entre le souveraineté des Etats et le principe du
multilatéralisme dans la gestion de la société
internationale
27(
*
)
: le
duel entre MM. Supachaï et Moore pour la direction générale
de l'OMC ne doit pas ainsi faire oublier que l'affrontement a pour
arrière plan les délicates négociations sur la candidature
de la Chine à l'OMC : les Américains estiment que
l'entrée de la Chine compliquerait considérablement la gestion
institutionnelle de l'organisation.
Ces crises, à la veille du sommet de Seattle sont
révélatrices des questions déjà pendantes
dès l'ouverture de ces négociations ;
- qu'adviendra-t-il de la " clause de paix " des accords du GATT
relative aux aides contenues dans la boîte bleue dont l'expiration est
prévue en 2003 ? Si aucun accord n'est signé avant cette
date, toutes règles particulières liées à
l'agriculture seront supprimées et les marchés agricoles soumis
aux accords généraux des subventions établis par le
GATT ;
- si tous les participants souhaitent un nouveau cycle de
négociations d'une durée de trois ans, les européens
veulent que ce cycle soit un tout faisant l'objet d'un engagement unique, sans
exclure pour autant de parvenir à des résultats partiels au cours
de la négociation. Les Américains sont, au contraire, favorables
à la possibilité d'aboutir à des accords sectoriels -
notamment dans le domaine agricole- avant la fin de ce prochain cycle de
pourparlers ;
- Européens et Américains sont favorables à
l'inclusion de l'environnement dans la session de négociations
commerciales multilatérales. Mais comme dans d'autres domaines, les
intérêts de l'Union européenne et des Etats-Unis
apparaissent divergents, Bruxelles prônant la définition de normes
internationales tandis que Washington insiste sur la réduction des
subventions qui " nuisent à l'environnement " ;
- si l'on constate un certain nombre d'avancées sur les
règles vétérinaires internationales dans le cadre de
l'Office international des épizooties en 1999, les normes sanitaires et
techniques s'avèrent un enjeu déterminant dans le commerce
international et notamment lors du round du millénaire : les
Etats-Unis et l'Europe affichent en la matière de réelles
divergences. Ainsi, les Etats-Unis ont récemment mis en garde les
Européens contre une interdiction
" irréfléchie " des antibiotiques dans
l'élevage. Les réglementations sanitaires et techniques sont
devenues la principale source d'entrave aux échanges et deviennent des
outils de protectionnisme. Le Codex alimentarius, organisme international dont
la mission est de "
guider et promouvoir l'élaboration et
l'harmonisation de définitions relatives aux produits
alimentaires
" se trouve ainsi au centre d'un nouvel enjeu.
3. L'enjeu agricole pour les Etats-Unis d'Amérique
a) La question du déficit commercial américain
Alors
que le taux de croissance du produit intérieur en rythme annuel brut
américain a augmenté de près de 4 % en 1998, le
déficit commercial des Etats-Unis ne cesse de se creuser
et a
atteint 260 milliards de dollars l'année dernière.
Dans
le domaine agro-alimentaire, l'excédent commercial américain
recule depuis deux ans
28(
*
)
.
En effet, l'évolution du commerce extérieur américain,
depuis le milieu de la décennie 70, montre une réelle et
constante dégradation. De 1993 à 1998, le déficit
commercial non agricole est passé de 180 milliards de dollars
à 276 en 1998.
Les prévisions pour 1999 ne sont guère optimistes puisque l'USDA
s'attend à une nouvelle dégradation des comptes extérieurs
-environ 290 à 300 milliards de déficit-.
Parallèlement, l'excédent agro-alimentaire a été de
près de 17 milliards de dollars en 1998.
Dans un tel contexte, on comprend aisément, que, depuis la signature des
accords de Marrakech, les Etats-Unis n'aient jamais relâché leur
pression sur les Européens, en particulier dans le domaine agricole
.
Outre le fait que l'excédent agricole et alimentaire compense
partiellement le déficit touchant les biens non agricoles, il convient
de rappeler que l'économie américaine est dotée de forts
avantages comparatifs sur l'agro-alimentaire et que les Américains
entendent bien consolider et accroître ces avantages. Toutefois, la crise
des économies asiatiques a provoqué, depuis deux années,
une contraction des exportations américaines de produits agricoles et
alimentaires, amputant l'excédent de plusieurs milliers de dollars.
Dans ce contexte, l'agressivité des autorités
américaines en matière de flux commerciaux est de plus en plus
tournée vers l'Union européenne
, d'autant que les
exportations américaines de produits agricoles et alimentaires se
heurtent à la contrainte de débouchés constitutive de la
crise asiatique. L'excédent agricole pour l'année 1998 a, en
effet, chuté de six milliards de dollars par rapport à 1997,
s'établissant à 16,6 milliards de dollars, soit un recul de
29 %. Le record de l'année 1995, plus de 27 milliards de
dollars, est loin.
Par ailleurs, on assiste à un arrêt de la croissance des
exportations américaines vers l'ALENA. La bonne tenue des
récoltes mexicaines et la baisse de la production américaine de
coton sont à l'origine de ces médiocres résultats.
EXPORTATIONS AGRICOLES AMÉRICAINES PAR PRODUIT
(EN MILLIARDS DE DOLLARS)
|
Année fiscale
|
1996 |
1998 |
1999
|
|
Grains et aliments du bétail |
21,5 |
14,1 |
13,9 |
|
Oléagineux et produits dérivés |
9,7 |
11,1 |
9,3 |
|
Viandes :
|
6,7
|
6,4
|
6,3
|
|
Produits laitiers |
0,7 |
0,9 |
0,9 |
|
Tabacs bruts |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
|
Cotons et linters |
3,0 |
2,5 |
1,6 |
|
Semences |
0,7 |
0,8 |
0,9 |
|
Produits horticoles |
10,0 |
10,3 |
10,1 |
|
Autres produits |
6,0 |
6,0 |
6,1 |
|
Total |
59,8 |
53,6 |
50,5 |
Source
: Agri US Analyse, d'après USDA.
Les grains et aliments du bétail, les oléagineux, la viande
volaille, le coton, enregistrent les plus fortes baisses. Il est
intéressant de noter que, pour la première fois depuis 1990, les
exportations de viande de volaille sont en baisse, en raison de la chute des
achats russes (-27 % en 97/98 en volume).
La décroissance des exportations américaines constitue un signe
préoccupant pour les Européens, qui vont être une cible
privilégiée pour les négociations américaines
à la fin de cette année.
Votre rapporteur pour avis tient à souligner qu'en l'absence de la
procédure dite de " fast track " accordée par le
Congrès à l'administration américaine, il est
impératif que l'Union européenne se montre très prudente
lors des négociations de l'OMC.
b) L'évolution de la politique agricole américaine
Alors que les Etats-Unis avaient annoncé en
1996 la
mise en place, avec le Fair Act, d'une politique agricole libérale
ayant pour ambition la réduction des aides à l'agriculture,
on
peut s'étonner du fait que les " chantres du
libéralisme " aient autant de mal à résister à
une poussée protectionniste grandissante.
L'instauration, en 1998, d'une enveloppe de près de 6 milliards de
dollars pour soutenir l'agriculture est un indice particulièrement
fort
de cette nouvelle tendance outre-Atlantique. Faut-il, d'ailleurs,
parler en l'espèce de nouvelle tendance ?
En 1999, un nouveau plan d'aides aux agriculteurs d'un montant d'un milliard
de dollars
consistant en prêts à des aides destinées
à surmonter les périodes de crise a été
décidé par le Gouvernement. De plus, des mesures de report
d'impôt pour les agriculteurs les plus en difficulté ont
été mis en place.
M. Dan Glickman, secrétaire d'Etat à l'agriculture, a
constaté que si la réforme de 1996 était bien
adaptée à une période faste, elle se
révélait catastrophique lorsque la crise survenait. Il a
indiqué que
" l'une des priorités allait être de
concevoir un filet de sécurité efficace pour les
agriculteurs
". Une série de mesures a été
décidée. Tout d'abord, le délai pour demander à
bénéficier de l'aide d'urgence de 1998 a été
reporté du 12 mars au 9 avril ; de plus, un programme de
200 millions de dollars destiné aux producteurs de lait a
été annoncé ; en ce qui concerne les prêts
d'urgence, les volumes attribués sont supérieurs de deux tiers
à ceux qui avaient été accordés à la
même époque en 1998 ; les crédits pour l'exportation
porteront sur 10 millions de tonnes cette année contre
3 millions l'an dernier ; en outre, le programme d'aide rurale est
augmenté de 800 millions de dollars ; le Gouvernement a,
enfin, dépensé 50 millions de dollars pour dégager le
marché porcin.
Au total, les aides devraient représenter 18 milliards de
dollars en 1999, soit la somme la plus élevée accordé
depuis dix ans, selon les dires même de M. Dan Glickman.
Par ailleurs, l'assurance-récolte connaît d'importantes
difficultés aux Etats-Unis
. Depuis qu'elle n'est plus obligatoire,
force est de reconnaître que son succès est plus limité.
Environ la moitié des surfaces assurables sont aujourd'hui couvertes.
Quant à l'assurance revenu, elle en est encore au stade de
l'expérimentation.
Ce constat n'est pas celui d'un expert européen mais celui de
M. Sam Coleman Dunlap, spécialiste des assurances agricoles
auprès de l'USDA. Selon lui, le système d'assurance des
récoltes et des revenus agricoles doit être réformé.
Compte tenu des aides exceptionnelles distribuées par le Congrès,
les " farmers " ne sont pas motivés pour s'assurer.
Pour l'heure, il existe un système d'assurance couvrant près de
quatre-vingt-dix productions, un fonds de garantie qui rembourse une part des
dommages dus pour catastrophes naturelles, dont beaucoup d'agriculteurs se
contentent et un dernier fonds pour les cultures non assurables.
4. Les prévisions de l'OCDE
Le 20
avril dernier, l'OCDE a rendu public son rapport sur les perspectives agricoles
pour les cinq prochaines années (1999-2004).
Ce rapport examine certains éléments de la stratégie de
réforme des échanges dans le cadre du prochain cycle de
négociations multilatérales sur l'agriculture.
L'OCDE
prévoit
:
-
la reprise des échanges à partir de 2000
: la
plus forte croissance est prévue pour la viande (porc et volaille) ;
-
la
poursuite de la réduction progressive des obstacles
commerciaux, pourrait avoir, après 2000, un impact positif sur les
marchés des produits bénéficiant de subventions à
l'exportation
. Par contre, un abaissement des droits de douane selon les
modalités en vigueur n'auront qu'un effet limité sur les
échanges et les prix ;
- actuellement au plus bas,
les prix des denrées alimentaires
comme le blé, le maïs, les produits laitiers, la viande de porc et
les oléagineux devraient augmenter après 2000.
Les prix des
céréales devraient chuter à un niveau historique en 1999,
en raison de l'augmentation de l'offre globale et de la faible demande due
à la crise asiatique. Les prix mondiaux du maïs et du blé
devraient remonter respectivement à 112,7 à 143,7 euros la tonne
d'ici 2004, en léger retrait par rapport aux moyennes observées
sur la période 1993-1997. Par ailleurs, la production mondiale de
céréales devrait croître de 11 % entre 1998 et 2004.
Après un fléchissement en liaison avec la chute des prix, la
production devrait augmenter, après 2000, en moyenne de 15 millions de
tonnes par an. La part de l'OCDE dans la production mondiale de
céréales devrait rester stable autour de 40 % ;
-
le montant des subventions versées à l'agriculture des
29 pays de l'OCDE a été en hausse en 1998
; en effet,
les subventions à l'agriculture sont passées de 331 milliards de
dollars en 1997 à 362 milliards (+9,4 %) en 1998 dans les pays
membres de l'OCDE. Les montants alloués aux exploitants
représentaient en 1998 1,4 % du produit national brut (PNB) de
l'OCDE, contre 1,3 % en 1997. L'an dernier, le niveau de soutien aux
producteurs, qui a augmenté dans tous les pays, sauf en Corée et
en Nouvelle-Zélande, est passé de 32 à 37 % de la
valeur des recettes agricoles brutes. Très variables, les niveaux de
soutien vont de moins 1.000 dollars à plus de 35.000 dollars par
exploitant selon les pays, la moyenne de l'OCDE tournant autour de 11.000
dollars.
Cette hausse des soutiens est
" essentiellement imputable à la
baisse des prix mondiaux, qui n'a pas été suivie d'un recul
similaire des prix nationaux
" en raison des droits de douane.
" Pour de nombreux pays, les droits de douane continuent à
empêcher les variations de prix mondiaux de se répercuter
pleinement sur les économies nationales ",
note l'Organisation.
L'augmentation des subventions à l'agriculture reste dans les limites
permises par les règles internationales du commerce, reconnaît
l'OCDE, qui pointe néanmoins du doigt la distorsion entre les droits de
douane imposés aux produits agricoles, qui culminent à un
" haut niveau ", et ceux appliqués aux produits
manufacturés, qui sont plus " modestes ". Les droits de douane
agricoles peuvent dépasser les 40 % tandis que ceux des produits
manufacturés sont compris entre 5 et 10 % , selon l'OCDE.
Malgré la poussée des subventions, les revenus nets des
exploitants agricoles ont décliné " dans la plupart des pays
de l'OCDE ". Ils ont reculé de 4 % dans l'Union
européenne en 1997-98, de 16 % aux Etats-Unis et de 21 % en
Australie.
Sur le long terme, les subventions agricoles marquent cependant une tendance
à la baisse : sur les dix dernières années, elles
sont ainsi passées de 2,1 % du PNB de l'OCDE en 1986-88 à
1,3 % en 1996-98.