PJL loi de finances pour 1999
REVOL (Henri)
AVIS 68 (98-99), Tome III - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Table des matières
- INTRODUCTION
-
CHAPITRE IER -
L'EVOLUTION DE LA POLITIQUE
D'AMENAGEMENT RURAL- I. LE CIADT DE DÉCEMBRE 1997 : DE NOUVELLES ORIENTATIONS
- II. LES REFLEXIONS DEMANDEES A DES EXPERTS SUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
- III. L'ABANDON DE NOMBREUSES DISPOSITIONS EN COURS D'ÉLABORATION
- IV. LES PROJETS EN COURS AU NIVEAUX NATIONAL ET COMMUNAUTAIRE
-
CHAPITRE II -
LES CRÉDITS CONCOURANT
À L'AMÉNAGEMENT RURAL- I. L'APPRÉCIATION DES ACTIONS MENÉES PAR LE FNDAT EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT RURAL
- II. LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT RURAL
-
III. LES DOTATIONS INSCRITES AU BUDGET DE L'AGRICULTURE
- A. LE " BLEU " BUDGÉTAIRE : DES CRÉDITS EN BAISSE
- B. LA DISPARITION DES CRÉDITS DU FONDS DE GESTION AU PROFIT DES CONTRATS TERRITORAUX D'EXPLOITATION (CTE)
- C. LES CRÉDITS DESTINÉS À LA COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES
- D. L'APPROCHE SYNTHÉTIQUE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE
- E. LE " JAUNE " BUDGÉTAIRE : UNE APPROCHE EXTENSIVE DES CRÉDITS D'AMÉNAGEMENT RURAL
N° 68
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME III
AMÉNAGEMENT RURAL
Par M. Henri REVOL,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean François-Poncet,
président
; Philippe François, Jean Huchon,
Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre
Lefebvre,
vice-présidents
; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine,
Léon Fatous, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM.
Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean
Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye,
Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland
Courtaud, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel
Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain
Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard,
Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis,
MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain
Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard
Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis
Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron,
Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult,
Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques
Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette
Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
3
)
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'avis que consacre votre commission aux crédits d'aménagement
rural est l'occasion, d'une part, de rappeler la politique menée en la
matière au cours de l'année écoulée, d'autre part,
d'examiner l'évolution des crédits qui y sont consacrés.
Le contexte du projet de loi de finances pour 1999 se révèle
extrêmement important, tant sur le plan tant communautaire que national
en matière d'aménagement et de développement rural.
Au niveau communautaire, votre rapporteur tient à souligner, à
nouveau, l'importance des crédits européens en matière
d'aménagement rural. C'est pourquoi un examen minutieux des propositions
de la Commission européenne contenues dans Agenda 2000 et de ses
répercussions en matière de politique rurale apparaît
indispensable.
Au niveau national, les semaines à venir seront décisives
pour
l'aménagement rural
. Le Gouvernement a, en effet,
déposé au mois de juillet dernier sur le Bureau de
l'Assemblée nationale un texte modifiant la loi n°95-115
d'orientation sur l'aménagement du territoire. Votre rapporteur pour
avis, sans procéder à un examen détaillé de ce
texte, effectué par notre collègue Jean Pépin, en
fera une première présentation et en soulignera les
difficultés.
Cet avis est, de plus, l'occasion de faire le bilan du Comité
interministériel d'aménagement et de développement du
territoire qui s'est tenu au mois de décembre 1997. Il semblerait
ainsi que les 80 mesures en faveur des régions et du
développement du territoire adoptées à Auch le
10 avril 1997 ne soient plus à l'ordre du jour.
Le prochain examen du projet de loi d'orientation agricole fera l'objet d'une
analyse au regard des mesures relatives à l'aménagement et au
développement rural. Rappelons pour mémoire que le projet de loi
d'orientation agricole et forestière, déposé au mois de
mai 1997 par le précédent Gouvernement, consacrait un titre
entier à ces questions.
Enfin, votre rapporteur pour avis s'interroge, à nouveau, sur l'avenir
du projet de loi sur l'espace rural prévu à l'article 61 de
la loi n° 95-115 du 4 février 1995. Il craint que le
Gouvernement n'en fasse plus une priorité alors que le monde rural en a
un impérieux besoin.
Cet avis, qui n'a pas d'équivalent à
l'Assemblée nationale, est la manifestation de
l'intérêt que le Sénat porte à l'aménagement
rural. Notons, comme chaque année, que l'aménagement et le
développement de l'espace rural sont considérés à
la fois comme la déclinaison rurale d'une politique globale de
l'aménagement du territoire, comme l'un des aspects naturels de la
politique agricole et comme l'un des objets possibles de prescriptions
environnementales. Ainsi, l'aménagement rural ne peut plus être
considéré comme un " sous-produit de l'activité
agricole ". Il ne relève donc plus de la seule compétence du
ministère qui en avait traditionnellement la responsabilité.
Jusqu'aux lois de décentralisation, il pouvait être entendu que
l'aménagement rural, au sens strict, était l'affaire du ministre
de l'Agriculture. La politique d'aménagement rural recouvrait un
ensemble d'actions diversifiées : le développement à
des fins " productivistes " d'équipements et d'infrastructures
collectifs (l'hydraulique, le remembrement) ; la mise à disposition
de services à la population (l'adduction d'eau et l'assainissement,
l'électrification) ; l'animation économique du milieu
rural ; la construction ou le maintien en état d'infrastructures
publiques ; la compensation du handicap résultant de la
localisation dans des zones difficiles.
L'essentiel de ces actions passait par la réalisation
d'aménagements physiques, effectués ou étroitement
contrôlés par le ministère de l'agriculture.
Cette conception de l'aménagement rural justifiait pleinement que votre
commission consacre un avis spécifique à cette politique, dans le
cadre de l'examen des crédits du ministère de l'Agriculture.
Ce rôle de " chef de file " du ministère de
l'agriculture trouvait, d'ailleurs, sa traduction dans l'organigramme
gouvernemental. En effet, le " développement rural ",
lorsqu'il apparaissait dans l'intitulé des structures
ministérielles, était étroitement associé à
l'agriculture.
Le regroupement actuel au sein d'un même ministère des
questions relatives à l'aménagement du territoire et à
l'environnement peut permettre, à terme, de mieux cerner les
crédits attribués à l'aménagement rural.
En effet, l'indécision sur le contenu évolutif de la notion
d'aménagement rural s'accompagne d'une opacité corollaire dans la
nature des crédits qui peuvent précisément lui être
attribués.
Si l'on retient les seuls crédits explicitement considérés
comme d'aménagement rural dans le bleu budgétaire, les dotations
représentent près de 36,24 millions de francs, soit une
baisse d'environ 3,3 % par rapport à 1998.
La dotation budgétaire destinée au fonds de gestion de l'espace
rural dans le projet de loi de finances pour 1999 disparaît au profit des
contrats territoriaux d'exploitation, dont le financement reste relativement
incertain, notamment en matière de crédits communautaires.
Une autre approche conduit à considérer comme des crédits
d'aménagement rural les crédits (hors crédits forestiers)
gérés par les services en charge de ce volet de la politique au
ministère de l'agriculture : la Direction de l'espace rural et de
la forêt. Il faut alors rajouter aux crédits budgétairement
considérés comme des crédits d'aménagement rural
les crédits d'aménagement foncier et d'hydraulique et ceux des
grands aménagements régionaux. Ces crédits sont, eux
aussi, en baisse de 17,86 % en crédits de paiement.
Le bilan est identique si l'on prend en compte les crédits
destinés aux interventions spéciales dans les zones agricoles
défavorisées et des actions spécifiques.
Ce sont ainsi plus de 1,5 milliard de francs que le budget de
l'agriculture consacrera à la compensation de contraintes
particulières, soit une baisse de 13 %.
Si l'on prend comme référence le document consacré aux
concours publics à l'agriculture en regroupant toutes les
dépenses d'aménagement rural, ce sont environ 2,5 milliards
de francs qui seraient consacrés à l'aménagement rural
avec une participation communautaire de l'ordre des 3/5èmes. Ce chiffre
de 2,5 milliards de francs se révèle en légère
baisse par rapport aux années précédentes.
CHAPITRE IER -
L'EVOLUTION DE LA
POLITIQUE
D'AMENAGEMENT RURAL
La
politique nationale d'aménagement rural paraît être
aujourd'hui à un tournant.
En effet, après la mise en place de nombreux dispositifs issus de
mesures législatives significatives, intervenues en 1995 et 1996, la fin
de l'année 1996 et le premier semestre de l'année 1997
ont été marqués par la tenue du CIADT d'Auch et la
préparation du schéma national d'aménagement et de
développement rural.
Or, le nouveau Gouvernement issu des urnes en juin 1997, après une
période d'incertitudes, a souhaité ouvrir un nouveau chantier en
matière d'aménagement du territoire, remettant ainsi en cause un
certain nombre de décisions. Votre rapporteur pour avis ne conteste en
rien le droit pour le Gouvernement, de déterminer de nouvelles
orientations en la matière. Il se réserve néanmoins la
possibilité d'examiner ces décisions à la lumière
des impératifs du monde rural.
Sur le plan communautaire, la réforme des fonds structurels et de la PAC
revêt une grande importance en raison du montant des crédits
européens en faveur de la politique d'aménagement
rural.
I. LE CIADT DE DÉCEMBRE 1997 : DE NOUVELLES ORIENTATIONS
Un
Comité interministériel d'aménagement et de
développement du territoire s'est tenu le
15 décembre 1997 à l'Hôtel Matignon.
Ce CIADT a entendu lancer une nouvelle politique d'aménagement du
territoire. Il a insisté, d'une part, sur le caractère de plus en
plus urbain de la France, 80 % de la population vivant sur 20 % du
territoire et, d'autre part, sur son intégration forte au sein de
l'Europe.
C'est sur cette toile de fond que le Premier Ministre a convoqué ce
Comité interministériel dont il a précisé attendre
une implication forte en matière d'aménagement du territoire, car
si
" la ministre de l'Aménagement du territoire et de
l'environnement est, bien sûr, chef de file sur ces questions ",
" une politique d'aménagement du territoire n'est pas une somme
d'interventions ou de programmes d'actions, c'est une démarche
concertée au service d'objectifs partagés "
, a-t-il
rappelé. Ajoutant que le développement du territoire étant
au service de l'emploi, M. Lionel Jospin a considéré que
cette action était, de fait, au coeur de l'action gouvernementale.
Présentant les décisions de ce CIADT, le Premier ministre a
donné sa définition de l'aménagement du territoire qui est
de
" réduire les disparités régionales au nom de
la cohésion nationale tout en permettant à chaque territoire de
valoriser ses atouts spécifiques "
. La ministre de
l'Aménagement du Territoire, Mme Dominique Voynet, a
souhaité que le rôle de l'Etat soit moins réparateur
qu'
" incitateur et catalyseur des énergies des
territoires "
.
Enfin, le CIADT s'est clairement situé sous le signe du
développement durable, utilisant mieux les ressources et
préservant l'avenir.
Le Comité Interministériel d'Aménagement et de
Développement du Territoire (CIADT) du 15 décembre 1997
a été, en fait, l'occasion, pour le Gouvernement, de
préciser sa politique.
Le Gouvernement a fait valoir l'aspect novateur des décisions
adoptées lors de ce CIADT ; si sur certains points votre rapporteur
pour avis souscrit à cette analyse, il souhaite néanmoins nuancer
cette approche : en premier lieu, les nouvelles orientations
dégagées par le Gouvernement lors de ce CIADT -comme c'est le cas
pour la prééminence du fait urbain- ne doivent pas jouer au
détriment du monde rural. En effet, nul ne conteste le caractère
fortement urbanisé de notre population. Mais si le monde rural avait
fait l'objet de plus d'attention -comme cela était prévu dans la
loi du 25 février 1995-, certains phénomènes urbains
pourraient être, non pas résolus, mais atténués.
En second lieu, les différents points présentés par le
Gouvernement comme de nouvelles orientations (contractualisation des projets
territoriaux, planification de la politique nationale dans un cadre
communautaire) ont été déjà depuis bien longtemps
identifiés et traités. Il était donc nécessaire,
avant d'examiner ces " nouvelles orientations " d'en relativiser le
caractère prétendument novateur.
A. L'INSCRIPTION DANS UN CADRE COMMUNAUTAIRE
En
France, la politique d'aménagement du territoire a souvent
été considérée comme de la responsabilité de
l'Etat. Le seul débat éventuel a consisté à savoir
qui, de l'Etat ou des collectivités locales, du fait des lois de
décentralisation, était le plus à même de
répondre aux nécessités de cohésion sociale et
territoriale
1(
*
)
.
En faisant référence au Schéma de Développement de
l'Espace Communautaire (SDEC), alors que l'Union européenne n'a pas
compétence en matière d'aménagement, le Gouvernement a
indiqué qu'il ne peut y avoir d'avenir pour les territoires sans une
réflexion au niveau européen et sans la prise en compte d'enjeux
transnationaux. Autrement dit, le devenir du port de Saint-Nazaire ne se
décline pas seulement en termes de concurrence ou de
complémentarité avec celui du Havre, mais bien en termes de
valorisation de la façade maritime française vis-à-vis des
ports du nord de l'Europe. De même, le développement de la
couronne de régions allant du Nord-Pas-de-Calais à l'Alsace doit
être abordé en tenant compte des équilibres
infra-nationaux, mais aussi en fonction de la capacité de ces
territoires à se rattacher à l'axe central du
développement européen Londres-Francfort-Milan (la fameuse
" banane bleue "), que l'entrée des PECO dans l'Union risque
d'éloigner encore un peu du centre de gravité du territoire
national.
Ce schéma, dont la version définitive devrait être
adoptée d'ici la fin 1998, ne s'imposera pour le moment pas aux Etats.
Mais pour le Gouvernement, la réflexion engagée par les ministres
au niveau communautaire n'est qu'une première étape dans la
construction de la politique européenne d'aménagement du
territoire. Rappelons que les politiques de coopération
transfrontalière ou de coopération interrégionale
devraient faire l'objet d'encouragements notables dans le cadre des politiques
socio-structurelles mises en oeuvre à partir de
l'an 2000.
B. LA PRÉÉMINENCE DU FAIT URBAIN
Si tout
le monde s'accorde pour considérer que la dichotomie ville-campagne qui
a prévalu durant quelques décennies est aujourd'hui
révolue, le débat, en revanche, reste vif autour de
l'efficacité des politiques publiques : l'Etat doit-il faire le
pari que les territoires à dominante rurale peuvent
générer du développement à partir d'une
valorisation de leurs ressources spécifiques, ou doit-il
considérer que seul le développement urbain est de nature
à entraîner le développement territorial ?
En faisant le constat que les systèmes urbains en voie de
métropolisation sont une réponse appropriée pour la
création de richesses dans un contexte de mondialisation des
échanges, le Gouvernement semble avoir pris clairement le parti du fait
urbain : organisation spatiale des agglomérations vers un
schéma polycentrique, émergence de grands ensembles productifs
repérables au niveau international, développement des liaisons
directes entre les principales métropoles régionales et
l'Europe... sont quelques-unes des principales orientations annoncées le
15 décembre 1997.
Votre rapporteur pour avis regrette que pour les espaces ruraux, à peine
évoqués dans la nouvelle politique d'aménagement, le salut
passe trop exclusivement par un ancrage à ces politiques urbaines, par
la réorientation des politiques agricoles vers des formes de production
et de consommation de l'espace moins intensives et plus soucieuses de
l'environnement et des équilibres territoriaux, par une gestion
contractuelle de certains espaces naturels et paysagers dignes
d'intérêt, ainsi que par la protection des plus remarquables
d'entre eux.
Le projet de loi sur les espaces ruraux est donc désormais oublié.
Si l'on ne peut nier le rôle moteur des villes concentrant 80 % de
la population française aujourd'hui, probablement 90 % demain, on
ne peut que s'inquiéter des effets d'un tel coup de balancier de la
politique d'aménagement au détriment de 80 % du territoire,
car la valorisation des espaces ruraux passe, aussi, par le
développement de toutes les activités économiques,
qu'elles soient agricole, forestière, industrielle, artisanale ou de
services et, pour les plus fragiles d'entre eux, par des mesures
spécifiques.
C. LA CONTRACTUALISATION DE PROJETS TERRITORIAUX
Innovations de la fin des années 80, les contrats de
plan
Etat-régions ont permis d'engager des politiques plus coordonnées
entre l'Etat et les collectivités locales dont le champ d'intervention
avait été élargi avec la décentralisation. Ces
contrats en cours s'achevant fin 1999, les nouveaux contrats devront s'inscrire
dans une double perspective :
- celle des fonds structurels européens, pour lesquels les contrats
de plan Etat-régions constituent la contrepartie financière
nationale de l'intervention communautaire. La réforme de ces fonds
(2000-2006), prévue dans le cadre de l'Agenda 2000, doit conduire
à réduire sensiblement de l'ordre de 30% la population
éligible.
- celle des " pays " et des agglomérations, dont le CIADT
a reconnu l'importance et l'intérêt, du fait du dynamisme des
élus devant cette forme nouvelle de coopération. Près de
250 " pays " sont aujourd'hui en préparation. Sur la base
du slogan " 400 pays/100 agglomérations ", le
Gouvernement a décidé de contractualiser, dans les contrats de
plan, la mise en oeuvre de ces politiques en tant que territoires de projets,
appuyés sur des cahiers des charges, exprimant le projet de
développement et les orientations stratégiques de l'organisation
spatiale du territoire.
Même si les pays n'ont pas vocation à devenir un nouvel
échelon administratif, dotés désormais de moyens
financiers, ils devraient faire l'objet d'enjeux importants pouvant les rendre,
à terme, incontournables dans le paysage institutionnel national.
Ainsi, cette politique contractuelle pourrait, dans l'avenir, dessiner une
nouvelle organisation des territoires basée sur le triptyque
pays-agglomérations/régions/Europe, fondée sur la notion
de projet territorial.
On a coutume de dire que l'aménagement du territoire ne se
conçoit que sur le moyen et le long termes. Néanmoins, les
prochains mois seront plus que jamais décisifs pour la mise en oeuvre
des principes affichés au CIADT de décembre.
D. LA RÉORIENTATION DES INSTRUMENTS FINANCIERS
La
relance de la politique d'aménagement du territoire doit passer, selon
le Gouvernement, par la réorientation des instruments financiers. Les
différents fonds créés par la loi de 1995 sont ainsi remis
à plat à partir de trois principes de base : leur vocation
au service de l'aménagement et du développement du territoire,
une gestion plus interministérielle et la prise en compte du
développement durable :
- le Fonds national d'aménagement et de développement du
territoire (FNADT) devra ainsi financer des projets favorisant
l'émergence d'emplois durables, en privilégiant la
démarche intercommunale ;
- le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies
navigables (FITTVN) devra prendre en compte l'objectif de
rééquilibrage entre les modes de transport souhaité par le
Gouvernement dans une optique de développement durable ;
- le Fonds de péréquation des transports aériens voit
renforcer son caractère interministériel. Une mission d'analyse
de la mise en oeuvre du FPTA et de son adéquation aux objectifs de
l'aménagement du territoire a été confiée à
M. Henri Martre, ancien Président directeur
général de l'Aérospatiale ;
- le Fonds de gestion de l'espace rural (FGER) est intégré
au sein du dispositif relatif aux contrats territoriaux d'exploitation ;
- le Fonds national de développement des entreprises (FNDE), enfin
doté (200 millions de francs en 1998), est mis au service du
renforcement en fonds propres et d'un meilleur accès au crédit
des très petites entreprises, afin de renforcer les initiatives
locales ;
- les conditions d'emploi de la PAT, prime d'aménagement du
territoire, seront revues pour accroître l'efficacité de cet
instrument au service de la création d'emplois et d'activités
durables.
E. LES ZONES DE CONVERSION
Le CIADT
a pris une première série de mesures territoriales. Il s'agit
d'abord de décisions en faveur de cinq zones de conversion, qui
souffrent des conséquences de la restructuration de l'appareil de
défense : les bassins de Brest et Lorient, de Cherbourg et du
Cotentin, le département de la Loire et le bassin de Longwy. Le CIADT a
proposé notamment aux collectivités locales de relancer le
pôle européen de développement sous la forme d'un pacte
d'initiative et de solidarité, en accompagnement d'une
intercommunalité forte autour du projet du district urbain de Longwy.
Enfin, dans le Nord-Pas-de-Calais, la démarche commune de
développement du littoral, dans le cadre du syndicat mixte de la
Côte d'Opale sera encouragé, et devrait faire l'objet d'une
convention pour 1998-1999. De même, une convention de
développement sera passée avec les collectivités du bassin
minier.
Trois programmes d'action ont également été lancés
en faveur du développement territorial durable : un plan Massif
central, une convention de développement du Pays Basque et
l'aménagement de la vallée du Doubs.
a) Le Massif Central, un " modèle de développement durable "
Le
Gouvernement veut faire du Massif Central " un modèle de
développement durable " axé sur les filières
d'excellence, la qualité des produits et la valorisation des espaces et
des ressources locales. Ce programme, qui couvrira la période 1998-1999,
porte, au total, sur 350 millions de francs d'engagements de l'Etat qui
seront complétés, notamment, par des financements
européens.
Ce plan soutiendra la création d'entreprises en développant des
filières innovantes à l'échelle du massif, à partir
des grands pôles économiques : céramique industrielle
à Limoges, technologies du vivant à Clermont-Ferrand,
transformation de la viande et valorisation de l'eau à Limoges, la
Souterraine et Saint-Etienne. Pour aider à la création de petites
entreprises, 25 plates-formes d'initiative locale seront mises en place
grâce au FNDE.
Les produits de qualité locaux seront soutenus : agriculture
biologique, fromageries AOC, élevage à l'herbe, etc. Le tourisme
sera encouragé grâce à l'aménagement de la
vallée du Lot et aux 20 stations thermales du Massif.
Afin d'assurer la cohésion du Massif, les services de l'Etat y seront
modernisés, les nouvelles technologies développées, les
réseaux de transports rénovés, qu'il s'agisse du rail ou
des routes et autoroutes dont le calendrier d'achèvement a
été précisé.
Enfin, le Massif central devient un territoire d'expérimentation et
d'excellence européenne dans le domaine de la gestion environnementale
par la valorisation de nouveaux métiers dans le domaine de l'eau, par le
soutien à la création d'un conservatoire botanique et l'aide
à la création d'une dizaine de zones industrielles conçues
dans une logique de développement durable.
b) Le Pays Basque
La réflexion prospective " Pays Basque 2010 ", initiée en 1992 avec le soutien de la DATAR, s'est traduite par un schéma d'aménagement et de développement du Pays Basque, qui a été reconnu comme pays en tant que tel, a été constaté par l'arrêté préfectoral du 29 janvier 1997. Le CIADT a décidé d'accompagner la mise en oeuvre de ce schéma au moyen d'une convention de développement passées avec les collectivités concernées. Cinq domaines d'intervention ont été retenus : le patrimoine et les actions culturelles, le développement portuaire et les dessertes terrestres, la diversification de l'offre d'enseignement supérieur et l'enseignement de la langue basque, l'organisation touristique et l'appui au développement agricole et à la pêche. L'ensemble des actions représente un total de 32 millions de francs, dont 16 sur le FNADT.
c) La vallée du Doubs
Un
nouveau projet de développement va être élaboré pour
la vallée du Doubs, dans un contexte nouveau qui est celui de l'abandon
de la liaison à grand gabarit Rhin-Rhône. D'ores et
déjà, des moyens à hauteur de 20 millions de francs
seront engagés en 1998 en faveur de la restauration hydraulique et
écologique du Doubs et de la lutte contre les inondations.
Soulignons que la Commission des Affaires Economiques du Sénat a mis en
place au mois de juin dernier un groupe de travail consacré aux
" Nouvelles technologies et terrtoires ".
F. UNE RELANCE DE LA POLITIQUE DE DÉLOCALISATION DES EMPLOIS PUBLICS
Le
programme de délocalisations en cours -30 000 emplois de Paris
en province pour l'an 2 000- est réalisé à
65 %. Le CIADT a arrêté une quinzaine d'opérations
portant sur un total de 1889 emplois en faveur de zones de restructuration
de la défense et permettant d'accentuer la constitution de pôles
de compétence.
Seront ainsi étudiés : le transfert de l'ENSTA à Brest, la
création en Bretagne, dans le cadre de la DCN,d'un centre
d'ingénierie dans le domaine des bâtiments de surface, le
renforcement de l'Ecole de gendarmerie de Tulle, la faisabilité d'un
pôle de soutien logistique des Armées dans la Loire. Par ailleurs,
l'antenne de Brest du CETMF sera renforcée ainsi que l'ENIM à
Lorient. Autres opérations confirmées : l'Ecole nationale
des Douanes à Tourcoing, le Centre national de formation et
d'étude de la protection judiciaire de la jeunesse à Roubaix, la
création d'une cour administrative d'appel à Douai, le CNASEA
à Limoges, l'étude des conditions du transfert sur un site
prioritaire d'Ile-de-France de l'ANAH.
Le CIADT de décembre 1997 a, par ailleurs, pris deux
décisions importantes sur lesquelles votre rapporteur pour avis souhaite
s'arrêter quelques instants :
- en confiant à plusieurs experts des rapports en matière
d'aménagement du territoire ;
- en abandonnant plusieurs dispositions prévues dans la loi
d'aménagement et de développement du territoire (LOADT) du
4 février 1995.
II. LES REFLEXIONS DEMANDEES A DES EXPERTS SUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Le CIADT
de décembre 1997 a confié à plusieurs
éminentes personnalités différents rapports. Ceux-ci ont
vocation à déchiffrer les grands chantiers auxquels le
Gouvernement va être confronté en matière
d'aménagement du territoire : la prochaine génération
des contrats de plan confiée à
M. Jacques Chérèque, la réforme des zonages
à M. Jean Auroux, la réforme des fonds structurels
à M. Pierre Trousset, les schémas régionaux
d'aménagement du territoire à M. Yves Morvan, auxquels
s'est ajoutée une reflexion sur l'avenir du fonds de
péréquation des transports aériens confiée à
M. Henri Martre, ancien président de l'Aérospatiale.
Soulignons que ces rapports font l'objet d'une analyse détaillée
dans l'avis de votre commission sur l'aménagement du
territoire.
A. LE " RAPPORT CHÉRÈQUE "
Partant
du constat que
" les contrats Etat-régions ont globalement
permis de relever les défis posés par l'impératif de la
restructuration urgente de nos industries de base dans les années
80 "
, l'ancien ministre de l'Aménagement du territoire de
M. Michel Rocard fait 33 propositions pour en améliorer
le fonctionnement à la veille de la nouvelle génération
des contrats de plan qui débutent au 1er janvier 2000. Il
propose, par exemple, d'en allonger la durée à sept ans
(révisable après les trois premières années), afin
de les caler sur la durée des fonds structurels européens.
Rejoignant les intentions déjà exprimées par
Mme Dominique Voynet, M. Jacques Chérèque
plaide en faveur d'une association beaucoup plus étroite des grands
acteurs du développement local (départements,
agglomérations, pays) à la définition des contrats de
plan. En même temps, il se prononce pour un découpage de
" l'architecture du contrat " en " deux
éléments politiquement égaux et financièrement
équilibrés : le développement macro-régional
et le développement micro-régional "
.
Cette dernière approche devrait privilégier le
" projet
de territoire "
. Enfin, l'élu lorrain propose la
création d'un fonds national spécial des contrats
Etat-régions,
" globalisant les interventions financières
de chaque ministère pour la durée des contrats "
, afin
de
" s'affranchir de l'annualité
budgétaire "
.
B. LE " RAPPORT AUROUX "
M. Jean
Auroux part d'un constat :
" Il n'est pas normal que l'on compte de 40
à 60 découpages administratifs divers dans chacune de nos
régions : il y a là un gisement manifeste
d'économies, de cohérence et de modernisation de l'Etat attendu
par la population dans sa vie quotidienne "
. S'appuyant sur l'exemple
de la région Rhône-Alpes, le maire de Roanne estime qu'il y a
urgence à une clarification : dans cette région on recense,
entre autres, 12 CCI (découpage né en 1702),
62 régions agricoles (1946), 58 agences locales pour l'emploi
(1970), 27 zones d'emploi (1983), etc.
Face à un citoyen
" qui ne se reconnaît plus dans des
institutions qu'il finance et qui devraient être à son
service "
, il recommande la mise en oeuvre de
" territoires de
projets dont le périmètre et le contenu seront définis par
les partenaires eux-mêmes "
. Evitant de s'immiscer dans le
débat sur le trop grand nombre d'échelons administratifs
(communes, départements, régions), M. Jean Auroux s'en
tient à privilégier les regroupements négociés du
type agglomération ou " pays rural ".
Sur le plan national, M. Jean Auroux propose que l'Etat limite le
cadre de ses interventions à seulement
" deux grandes
catégories de zonages "
: les zones de soutien, qui
bénéficieraient d'allégements fiscaux et sociaux, et les
zones d'intervention économique, qui bénéficieraient
" d'aides et de subventions publiques à
l'emploi "
.
C. LE " RAPPORT TROUSSET "
La réforme des politiques structurelles communautaires, qui entrera en vigueur d'abord en 2000, puis à partir de 2004-2006 au moment de l'élargissement, est un rendez-vous essentiel. Mais, dans la mise en oeuvre des fonds européens (plus de 100 milliards de francs seront engagés à partir de 2000), la France a jusqu'à présent manqué d'efficacité autorisant une véritable ambition en termes de cohésion territoriale " , estime M. Pierre Trousset dans son rapport, qui détaille ce constat. Il évoque pêle-mêle une " insuffisante réflexion stratégique préalable " , " l'absence de lisibilité sur le rôle de la péréquation " dans la répartition des crédits publics, des procédures d'instruction " déficientes " et la complexité des circuits financiers. L'idée centrale du rapport est la suivante : associer les régions, au nom du principe de " coresponsabilité " avec l'Etat, afin qu'elles puissent " assumer la gestion des politiques structurelles territorialisées " .
D. LE " RAPPORT MORVAN "
Alors
que Mme Dominique Voynet souhaitait que les schémas
régionaux d'aménagement durable du territoire (SRADT)
prévus dans son projet de loi aient une portée normative
-idée qu'elle a dû finalement abandonner-, le rapport
d'Yves Morvan détaille les arguments juridiques plaidant pour une
portée limitée de ces schémas. Les conclusions
d'Yves Morvan ont été prises en compte dans le projet de loi
du ministre de l'Environnement et de l'Aménagement du territoire.
Ces rapports dessinent une relance que votre rapporteur pour avis qualifie
de " modeste " de l'aménagement du territoire. Avec le CIADT
de décembre 1997, ils sonnent le glas de différentes
dispositions en cours d'élaboration qui avaient donné lieu
à une importante concertation.
III. L'ABANDON DE NOMBREUSES DISPOSITIONS EN COURS D'ÉLABORATION
Votre
rapporteur pour avis ne conteste en rien le droit du Gouvernement de
dégager de nouvelles orientations visant ainsi à remettre en
cause un grand nombre de dispositions adoptées par le
précédent Gouvernement.
Il regrette néanmoins que le Gouvernement abandonne certaines mesures
qui avaient fait l'objet d'un véritable consensus :
le Schéma National d'Aménagement et de développement
du territoire (SNADT) et des schémas sectoriels
Votre commission avait longuement évoqué, les années
passées, les modalités d'élaboration du schéma
national qui aurait dû, pour les vingt prochaines années,
constituer la clef de voûte des dispositions qui organisent et orientent
l'ensemble des politiques publiques ayant une incidence sur
l'aménagement et le développement du territoire, conduites
à l'échelon national, régional ou local.
Ce document, après avis du Conseil économique et social et du
Conseil national de l'aménagement du territoire (CNADT), aurait dû
par la suite être soumis au vote du Parlement.
L'esprit de ce projet devait consister dans le développement de toutes
les régions adapté à leurs spécificités
plutôt que par la redistribution des activités entre les
territoires. En toile de fond demeuraient la recherche de l'équilibre
ville/campagne et celle d'une synergie Paris/province.
le plan pour l'avenir du monde rural
L'article 61 de la loi du 4 février 1995 prévoyait
dans un délai de 18 mois suivant son adoption une loi
spécifique concernant le milieu rural. Longtemps retardé, le
CIADT d'Auch en avril 1997 avait annoncé quelques mesures
ponctuelles.
Ce plan aurait dû ainsi comporter quatre volets essentiels :
-
le développement économique
, en particulier dans
les zones de revitalisation rurale qui représentent 40 % du
territoire national et 4,4 millions d'habitants ;
-
l'aide au logement locatif social
;
-
le maintien des services publics
;
-
la revitalisation des villes rurales
. Le 6 mars 1997,
était signée à Mende (Lozère) une convention
nationale sur la restructuration des centre-villes dans quinze villes
rurales-tests. Ce chiffre avait été porté à vingt
au CIADT d'Auch. Chaque année, seize millions de francs, pendant
trois ans, devaient être consacrés à la valorisation
des centres de ces villes de 10 000 à 50 000 habitants.
Il s'agissait d'une aide devant permettre de financer les études sur la
réhabilitation des logements, le redéploiement d'activités
commerciales, l'amélioration des équipements et des espaces
publics.
Par ailleurs, 500 millions de francs de prêts à un taux
privilégié étaient débloqués, sur les fonds
d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations, en
faveur des communes situées en ZRR, pour soutenir les initiatives
créatrices d'emplois. Ces prêts devaient permettre de soutenir les
initiatives locales créatrices d'emplois et les investissements assurant
la revalorisation des centre-villes et l'implantation d'activités et de
commerces.
En matière d'évaluation, de planification et de prospective,
on peut souligner que deux décisions importantes avaient
été adoptées par le CIADT
. Il s'agissait :
- de la création d'un
observatoire national d'aménagement
du territoire
doté sur le budget de la DATAR d'un million de
francs en 1997 ;
- de la relance d'un programme ambitieux de prospective 1996-2000 de la
DATAR, axé sur la mondialisation et la territorialisation.
Votre rapporteur pour avis regrette l'abandon de la priorité que
constituait le monde rural au sein de la politique d'aménagement du
territoire.
IV. LES PROJETS EN COURS AU NIVEAUX NATIONAL ET COMMUNAUTAIRE
S'appliquant à un cadre général
d'aménagement du territoire, la politique concernant l'espace rural se
réfère à un tissu économique et social où
agriculture, industries agro-alimentaires, sylviculture et industries du bois,
commerce, artisanat, services, petites et moyennes entreprises constituent les
activités principales. Elle vise à permettre un
développement durable des activités qui sont en mesure de
garantir le maintien de la vie économique en milieu rural, à
encourager l'exercice d'activités complémentaires ou nouvelles,
et à assurer la préservation et la mise en valeur du patrimoine
naturel et bâti.
En termes d'actions, la prise en compte des besoins spécifiques de
l'espace rural s'appuie sur plusieurs politiques sectorielles ; elle exige
une programmation cohérente reposant sur des partenariats qui ne peuvent
se manifester et se développer qu'a des échelles territoriales
adaptées.
La recherche d'un meilleur équilibre de l'aménagement du
territoire au profit des espaces ruraux, du rural profond au rural
périurbain, nécessite la mise en oeuvre de solidarités
nationales et européennes.
Sur ce thème, votre rapporteur pour avis tient à souligner le
remarquable rapport de notre collègue
Gérard Larcher
2(
*
)
sur la
gestion des espaces périurbains, et à rappeler les principales
propositions de ce rapport :
- créer un nouveau label : " les terroirs urbains et
paysagers " pour valoriser une volonté politique ;
- édicter des directives territoriales d'aménagement ;
- relancer l'élaboration de schémas directeurs cantonaux ou
d'agglomération ;
- renforcer la stabilité des plans d'occupation des sols ;
- développer le rôle des SAFER dans la lutte contre les
friches et maintenir l'agriculture de façon volontariste ;
- lutter contre l'enrichissement sans cause issu de la vente de terres
agricoles ;
- développer les politiques foncières des
collectivités locales ;
- accroître la stabilité des exploitations agricoles pour
conforter leur vocation économique ;
- créer des établissements publics environnementaux
régionaux.
Les projets de loi en cours d'élaboration ou d'examen, ainsi que la
réforme de la PAC et des fonds structurels concernent au premier chef
l'aménagement rural.
A. AU NIVEAU NATIONAL
1. Le projet de loi d'orientation agricole
Composé de plus de 60 articles, ce texte a pour
ambition, d'une part, de redéfinir les objectifs de la politique
agricole française en consacrant ses fonctions économique,
sociale et environnementale dans le cadre d'un développement durable et
équilibré et, d'autre part, de mettre en oeuvre " des moyens
modernes de gestion de l'intervention publique ".
Il fait suite au projet de loi
3(
*
)
présenté par le précédent ministre de
l'agriculture, M. Philippe Vasseur, qui souhaitait doter l'agriculture
française, pour les vingt prochaines années, des instruments
appropriés pour répondre aux défis du
XXIème siècle en établissant un nouveau " pacte
entre la Nation et ses paysans ".
Le Président de la République avait annoncé, lors du
cinquantenaire de la FNSEA le 14 mars 1996, l'élaboration d'un
projet de loi d'orientation agricole.
Le 19 juin 1997, M. Lionel Jospin, Premier Ministre, avait
souhaité, dans son discours de politique générale,
conduire les travaux nécessaires à l'élaboration d'une loi
d'orientation. M. Louis Le Pensec avait d'ailleurs, à cette
époque, exprimé " son souhait de valoriser le travail
réalisé par les organisations professionnelles, s'inscrivant
ainsi dans une certaine continuité ". Ce texte a été
soumis à concertation avec les professionnels depuis le mois de
septembre 1997. Une chose est en effet d'exposer les indispensables
évolutions de la politique agricole qu'imposent les modifications
profondes de l'environnement international et communautaire, une autre chose
est de leur trouver une traduction législative.
Ayant présenté son avant-projet en janvier 1998, le
Gouvernement a transmis pour avis ce texte au Conseil économique et
social, qui s'est prononcé le 27 mai dernier sur le rapport de
Mme Christiane Lambert. La Commission de la Production et des Echanges a
examiné ce projet de loi en juillet dernier
4(
*
)
. L'Assemblée nationale en a débattu en
octobre.
La Commission des affaires économiques procède actuellement
à des auditions sur ce texte, qui devrait être examiné dans
les semaines à venir par votre Haute Assemblée.
2. Le projet de loi d'aménagement du territoire
Ce texte
a été déposé sur le Bureau de l'Assemblée
nationale le 29 juillet dernier.
Ayant pour ambition
" de permettre à la France d'être
compétitive dans l'Europe de demain tout en préservant sa
cohésion sociale "
, ce projet de loi marque certaines ruptures
par rapport aux politiques d'aménagement du territoire
précédentes, comme le laissait supposer le CIADT de
décembre 1997.
Saisis de cet avant-projet de loi, les membres du Conseil économique et
social (CES) ont fait part de leurs réserves à Mme Dominique
Voynet au début du mois de juillet dernier.
M. Jean-Claude Bury, membre de la section des économies
régionales et de l'aménagement du territoire et rapporteur de
l'avis, s'est félicité des trois objectifs fondamentaux
assignés à la politique d'aménagement du territoire :
assurer la cohésion économique et sociale, prendre en compte la
qualité de l'environnement et mobiliser toutes les composantes. Mais il
a regretté le " manque de souffle du texte ". Il a
estimé dommageable, notamment que l'avant-projet privilégie
"
l'existant au détriment d'une réflexion sur le contenu
d'une offre renouvelée en fonction de l'évolution des
besoins
". En outre, le CES indique que "
dans un souci de
préservation de l'environnement, certes légitime, l'avant-projet
de loi ne met pas assez l'accent sur le développement économique
et la croissance, nécessaires pour créer massivement des
emplois ".
Le Conseil souligne également la
nécessité d'insister sur "
la péréquation
financière, indispensable au rééquilibrage entre les
régions et entre les territoires
".
Le volet financier du texte est qualifié, en outre, "
d'allusif
et donc imprécis "
. "
Des équipements et des
infrastructures, mais aussi des aides à l'ingénierie et à
la mise en oeuvre des projets de développement restent en effet
nécessaires, particulièrement dans les territoires les plus
défavorisés qui n'ont pas les moyens d'assurer seuls leur
financement
", souligne l'avis.
Le CES critique enfin la suppression du "
schéma national
d'aménagement et de développement du territoire "
, une
disposition majeure de la loi Pasqua qui devait constituer un vaste cadre de la
politique d'aménagement du territoire.
Mais, d'une manière générale, le Conseil regrette que ne
soit plus affirmé avec une force suffisante le rôle de l'Etat,
garant du rééquilibrage des régions. La
référence au cadre européen n'apparaît pas non plus
assez explicite, conclut l'avis du CES.
Composé de 36 articles, le projet de loi apporte une profonde
révision de la loi de février 1995.
Les priorités énoncées sont au nombre de quatre : un
développement régional durable organisé autour du fait
urbain et résolument ouvert sur l'international ; une organisation
solidaire des territoires, construite sur des logiques de partenariat ; la
préservation du cadre de vie (villes " à
l'européenne ", auxquelles les Français sont fortement
attachés, et qualité des campagnes) ; l'association des
Français aux buts poursuivis par la puissance publique, car, selon
Mme Dominique Voynet, jusqu'à maintenant l'aménagement
reste "
une abstraction pour nombre de citoyens "
.
La clé de voûte du nouvel édifice législatif sera
formée de huit éléments, correspondant à autant de
schémas de service collectif, que vont élaborer les
ministères et qui feront ensuite l'objet d'une confrontation avec les
programmes mis au point par chacun des 26 conseils régionaux de
métropole et d'outre-mer. Ils concerneront l'enseignement
supérieur et la recherche, la culture, la santé (en dépit
d'une remarque du Conseil d'Etat, qui a estimé qu'on pouvait s'en passer
puisqu'il existe déjà des schémas régionaux
d'organisation sanitaire et sociale en vertu de la loi hospitalière de
1991), l'information et la communication, les transports de voyageurs et de
marchandises, l'énergie, les espaces naturels et ruraux.
Le schéma national de la loi Pasqua est abandonné et
remplacé par ces documents sectoriels qui devront être
approuvés par décret avant la fin 1999.
La loi consacre officiellement les " pays " dont les préfets
arrêteront les périmètres, et ouvre la voie à la
constitution de contrats d'agglomération, qui pourront inciter à
la création d'établissements publics fonciers. Mais ce point
devra faire l'objet d'ajustements avec la future loi sur
l'intercommunalité.
La seule disposition financière de la loi est la création d'un
fonds de gestion des milieux naturels, destiné à faire
contrepoids au fonds de gestion de l'espace rural qui n'est doté d'aucun
crédit dans le projet de loi de finances pour 1999.
Au vu de ce texte, votre rapporteur pour avis s'interroge sur plusieurs
points :
- il s'étonne, tout d'abord, qu'après un an de
réflexion, le Gouvernement présente un texte aussi
dépourvu d'ambition ;
- il regrette que l'essentiel de ce texte soit surtout de
rééquilibrer le développement de la France en faveur des
zones urbaines faisant ainsi " l'impasse " sur l'espace rural qui
couvre pourtant 80 % du territoire ;
- il considère que ce texte, en évoquant seulement les
espaces naturels fossilisés, d'où l'on exclut toute
présence humaine, génère une France à deux
vitesses, avec l'expansion démesurée des zones urbaines et
l'acceptation d'un processus de dévitalisation du monde rural ;
- il estime que l'abandon du schéma national d'aménagement
provoque un " manque de cohérence des territoires et de
solidarité entre régions " ;
- il regrette que la notion d'aménagement et de
développement du territoire disparaisse au profit d'une vision purement
environnementale, ignorant toute dimension économique du
développement ;
- il se demande comment ce texte pourra s'articuler avec le contrat
territorial d'exploitation proposé dans le projet de loi d'orientation
agricole.
3. La préparation d'une " nouvelle génération " de contrats de plan
La
préparation des prochains contrats de plan Etat-régions va
bientôt entrer dans une phase très active.
M. Jacques Chérèque, ancien ministre, a remis un
rapport à ce sujet à Mme Dominique Voynet. Le dossier
va faire l'objet de nombreuses réunions interministérielles afin
que les préfets de région puissent recevoir un " mandat de
négociations " dès la fin de l'année ou, au plus
tard, début 1999. En 1999, l'Etat et les régions (ainsi que les
autres collectivités concernées) vont négocier, finaliser
et signer ces fameux contrats de plan qui devraient courir sur six ou sept ans
maximum, afin d'être en phase avec la planification européenne
(2000-2005 ou 2006).
Le montant global des 26 contrats de plan Etat-régions
(4 concernant les DOM)
" devrait être de l'ordre de
300 milliards de francs, l'Etat en prenant à sa charge environ le
tiers, les régions et les collectivités territoriales un autre
tiers, le dernier tiers étant abondé par l'Union
européenne "
.
A la différence des contrats de plan en cours (1994-1999), l'accent
devrait être mis davantage sur le développement que sur
l'équipement. En outre, M. Jean-Louis Guigou,
délégué à l'aménagement du territoire et
à l'action rurale, a évoqué l'idée de contrats
à deux étages : " précis " sur une
période de trois ans, et sous forme d'autorisations de programmes
pour le reste.
Signalons par ailleurs l'élaboration dans les mois à venir d'un
projet de loi sur la forêt annoncé par M. Louis Le Pensec
à la suite du rapport de M. Jean-Louis Bianco.
Votre Commission des affaires économiques suivra avec attention
l'évolution de ce dossier.
B. AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE
1. Un projet d'aménagement du territoire communautaire
Au mois
de juin dernier, les ministres de l'aménagement du territoire des Etats
membres ont entériné les 87 pages du " Schéma de
développement de l'espace communautaire " (SDEC).
Ce document examine les grandes tendances démographiques,
environnementales et économiques de l'Union européenne.
M. Richard Caborn, ministre britannique en charge des régions,
de la régénération et de l'aménagement du
territoire a estimé que ce texte pouvait rapprocher les Gouvernements
des citoyens. Jugeant essentiel de garder à l'esprit que l'on s'adresse
au citoyen d'Europe, il a dit espérer que les Etats membres
s'entraideront ainsi par l'échange d'expériences. Le ministre a
noté que le SDEC traitait des vrais problèmes tels que
l'amélioration des transports en Europe, l'équilibre des
intérêts ruraux et urbains et l'utilisation des nouvelles
technologies pour atteindre les régions pauvres ou
périphériques. Il a estimé qu'il ne fallait pas perdre de
vue les résultats concrets que pouvait donner le SDEC pour tous ceux qui
oeuvraient pour un futur aménagement du territoire au niveau de toute
l'Europe.
Le SDEC est un document intergouvernemental non contraignant destiné
être le cadre dans lequel les autorités nationales et
régionales peuvent concevoir leurs politiques d'aménagement du
territoire en vue d'un développement durable et d'une cohésion
économique et sociale. Il vise aussi à encourager la
coopération transfrontalière et, le cas échéant,
des approches transnationales de la planification et du développement.
L'ensemble de l'initiative ne devrait être formellement adoptée
que lorsqu'elle comprendra des mesures détaillées,
c'est-à-dire lors du premier semestre 1999, sous la
présidence allemande.
2. Les mesures préconisées en matière de développement rural
Rappelons que les propositions de la Commission
européenne
dans le domaine du développement rural sont liées à celles
concernant la politique de cohésion. Une profonde réforme de
cette dernière est prévue. Les objectifs des fonds structurels
seraient ramenés à trois : l'objectif 1, concernant les
régions en retard de développement (PIB/habitant inférieur
à 75 % de la moyenne communautaire), un nouvel objectif 2,
concernant les zones en reconversion économique et sociale quelles que
soient leurs caractéristiques, et un nouvel objectif 3, sans
critère régional, portant sur le développement des
ressources humaines. Les " initiatives communautaires "
(gérées par la Commission elle-même) seraient
concentrées sur trois domaines : le développement rural, la
coopération transfrontalière et l'action contre les
discriminations dans l'accès au marché du travail. Le fonds de
cohésion serait maintenu. Un " instrument structurel de
pré-adhésion " (ISPA) serait par ailleurs créé
au bénéfice des PECO candidats à l'adhésion,
préfiguration d'un fonds de cohésion pour ces pays ; l'action de
l'ISPA s'ajouterait à celle menée au titre du programme PHARE,
ainsi qu'aux aides agricoles de pré-adhésion.
C'est en fonction de ce nouveau cadre que la Commission a
présenté, sous forme d'un projet de règlement unique, ses
propositions concernant le développement rural, qu'elle considère
comme un volet particulièrement important de la réforme, dans la
mesure où elles tendent à élargir sensiblement le champ
des actions possibles et à en modifier les modalités de
financement.
Les diverses mesures pouvant être financées au titre du
développement rural seraient les suivantes :
- soutien aux investissements dans les exploitations, dans la limite de
montants maximaux fixés par les Etats membres ;
- aides à l'installation des jeunes agriculteurs ;
- actions de formation professionnelle ;
- soutien à la cessation anticipée de l'activité agricole
(préretraite) à partir de l'âge de 55 ans (dans la limite
de 15 000 écus par exploitant et de
3 500 écus par travailleur) ;
- octroi d'indemnités compensatoires dans les zones
défavorisées, pour un montant compris entre 40 et 200
écus/hectare ;
- soutien aux méthodes de production conçues pour protéger
l'environnement et préserver l'espace naturel, dans la limite de
montants maximaux modulés en fonction de la zone d'implantation de
l'exploitation (ces montants maximaux seraient de 600 écus/hectare pour
les cultures annuelles, de 900 écus/hectare pour les cultures
pérennes spécialisées, et de 450 écus/hectare
pour les autres utilisations des terres) ;
- aides aux investissements destinés à améliorer les
conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles ;
- soutien à la sylviculture (par l'octroi de primes au boisement des
terres agricoles, dans la limite de 600 écus/hectare pour les
exploitants ou groupements d'exploitants, cette limite étant
abaissée à 150 écus/hectare pour les autres personnes
de droit privé ; par l'attribution d'aides directes à la
préservation des forêts, pour un montant compris entre 40 et
120 écus/hectare) ;
- soutien aux mesures destinées à encourager l'adaptation et le
développement des zones rurales (y compris la diversification des
activités, la rénovation des villages, l'amélioration des
infrastructures...).
Dans les zones rurales situées dans des régions relevant de
l'objectif 1 des Fonds structurels, les actions de développement
rural seraient financées, en règle générale, par la
section " orientation " du FEOGA ; toutefois, les
indemnités compensatoires pour les zones défavorisées, les
mesures agri-environnementales, les aides au boisement et les
préretraites seraient prises en charge par la section
" garantie " du FEOGA.
Dans les autres zones, l'ensemble des actions serait financé par la
section " garantie " du FEOGA.
Pour certaines des mesures destinées à encourager l'adaptation et
le développement des zones rurales (aides à la commercialisation
de produits de qualité, à la diversification des
activités, à l'amélioration des infrastructures), le FEOGA
interviendrait subsidiairement dans le cas des zones relevant de
l'objectif 1 ou du nouvel objectif 2, le financement de telles
mesures dans ces zones pouvant être assuré par le FEDER.
A la réunion des ministres des Affaires régionales de l'Union
européenne, le 9 juin à Glasgow, un consensus s'est,
semble-t-il, dégagé sur les principes de cette réforme.
Le commissaire à la politique régionale,
Mme Monika Wulf-Mathies, a estimé que si un consensus pouvait
être obtenu sur des principes de base à l'échelle
communautaire tels que l'octroi de fonds en priorité aux régions
les plus nécessiteuses, et une possibilité accrue des organismes
locaux et régionaux de participer à l'élaboration des
décisions administratives, les pourparlers sur les dotations des Etats
membres se passeraient d'autant mieux.
Les Etats membres ont appuyé en juin dernier le principe d'un passage de
sept à trois du nombre d'objectifs des Fonds structurels et d'une
réduction du nombre d'initiatives communautaires. Ils ont
également accepté le principe consistant à réserver
l'objectif 1 (régions les plus démunies) aux régions
dont le produit intérieur brut est inférieur à 75 %
de la moyenne communautaire.
Les conclusions de la réunion rédigées sous
présidence britannique indiquent que les ministres sont convenus de
concrétiser le principe de subsidiarité dans les fonds
structurels, avec une définition claire des responsabilités afin
que les décisions soient prises au niveau approprié le plus bas.
Ils ont également admis que l'Union européenne avait besoin de
systèmes de gestion et de contrôle financiers. Les ministres ont
réaffirmé le principe d'additionnalité selon lequel les
Fonds doivent compléter, et non remplacer, les dépenses publiques
nationales.
Un large consensus existe sur le fait que les fonds doivent être
concentrés sur les régions qui en ont le plus besoin et que la
décentralisation et la simplification doivent être assorties d'un
meilleur contrôle.
Rappelons que les propositions de la Commission prévoient une
participation plus active du niveau local et régional dans le processus
de mise en oeuvre, comme des partenaires économiques et sociaux ainsi
que les organisations non gouvernementales. Ces projets, selon la Commission,
apporteraient une transparence vitale au processus tout en mettant fin au
chevauchement des différentes aides communautaires.
Néanmoins, les projets de gestion financière de la Commission
n'ont pas soulever l'adhésion des Etats membres.
Ceux-ci ont
réservé un accueil plutôt mitigé à
l'idée d'une réserve par lequel 10 % du budget
général seraient retenus pour n'être reversés que
sur base d'une évaluation à mi-parcours de l'application des
programmes en cours. Pour Mme Monika Wulf-Mathies, il est urgent, vis
à vis du contribuable européen, vu l'ampleur des transferts en
jeu (de près de 240 millions d'écus pour les Quinze), de
mettre en oeuvre un système efficace en terme d'incitations à la
bonne gestion.
3. Des politiques spécifiques à développer
a) Pour une politique dynamique de l'agriculture de la montagne
La
" politique de la montagne " recouvre, en réalité, des
politiques de nature et de contenu variés allant de l'agriculture
à l'aménagement du territoire et de l'environnement au tourisme
et à l'urbanisme. Elle s'applique sur un espace géographique
identifié : la zone de montagne
5(
*
)
.
Votre rapporteur pour avis constate, tout d'abord, une certaine dilution de la
notion de montagne, notamment en agriculture. En effet, les moyens de cette
politique tend à se fondre au profit soit d'une politique plus
axée sur les zones défavorisées, soit d'une politique plus
orientée sur le développement rural, soit des deux. Ce constat au
niveau national est également vrai au niveau européen. On
assiste, en outre, à une certaine perte de vitesse de cette politique en
France : ainsi, en agriculture, les soutiens publics à l'investissement
ne cessent de se dégrader depuis des années, tandis que
" l'indemnité spéciale montagne ", principale aide
directe au revenu, parvient à peine à maintenir, globalement, son
niveau. Par ailleurs, rappelons que l'année 1998 est celle d'une
nouvelle adaptation des politiques communautaires agricoles et structurelles,
dans un contexte d'élargissement aux pays d'Europe centrale et dans la
perspective d'une extension de la libéralisation des échanges
mondiaux. Dans ces conditions, les propositions déposées par la
Commission dans le cadre du " Paquet Santer " ne permettent pas de
distinguer clairement quelle place la montagne pourra détenir dans les
politiques agricoles et rurales.
Pourtant, tout le monde s'accorde à dire que les zones de montagne ne
peuvent se passer d'agriculteurs qui entretiennent et gèrent l'espace.
Votre rapporteur pour avis souligne qu'on dénombre
105.000 agriculteurs de montagne, ce qui représente 14 % des
exploitations agricoles françaises. Ils gèrent 3,5 millions
d'hectares de superficie auxquels s'ajoute un million d'hectares de
pâturage collectif. En outre, les exploitations de montagne ont une
moyenne de 35,5 hectares. Elles représentent 16 % des vaches
laitières, 40 % des brebis, 14 AOC qui produisent
117.000 tonnes de fromage. 70 % des AOC françaises sont en
montagne.
Au regard de l'agriculture, les objectifs de la politique de la montagne
doivent être examinés à partir de deux textes fondateurs :
la directive communautaire n° 75-268 du 28 avril 1975, qui
définit un zonage agricole et la loi n° 85-30 du
9 janvier 1985, relative au développement et à la
protection de la montagne qui fixe un zonage " aménagement du
territoire ".
Sur le plan national, la montagne a pu bénéficier d'un grand
nombre de mesures. Tout d'abord, avec la création en 1972 de l'ISM
(indemnité spéciale montagne), plus connue du grand public sous
le nom de " prime à la vache tondeuse ". Son objectif
était de permettre le maintien d'une agriculture en haute montagne par
l'octroi d'une aide aux troupeaux entretenant l'espace. Durant la même
période, la DJA (dotation jeune agriculteur) a été
instaurée en montagne, avant d'être étendue, plus tard,
à tout le territoire. Aujourd'hui, encore, la DJA est la plus importante
en montagne qu'ailleurs : 171.000 francs en moyenne contre
82.700 francs en plaine.
En 1985, la loi montagne a instauré des outils de protection et
d'aménagement de ces espaces, notamment les Comités de massifs et
le Conseil national de la montagne. Faute d'écho au plan
européen, ces structures n'ont pas trouvé la place que l'on
souhaitait leur donner. En 1995, la loi d'aménagement du territoire
prévoyant la mise en place, pour l'année suivante, des nouveaux
contrats de plan Etat-régions représentant une nouvelle occasion
de définir des priorités de développement pour l'avenir
des zones de montagne. Un objectif auquel tiennent les responsables de
l'agriculture et les élus montagnards déjà fort
déçus des orientations européennes.
La montagne est un véritable laboratoire de politique agricole. De
plus, c'est dans les hauteurs qu'est né l'aménagement du
territoire, dans lequel, aujourd'hui encore, les zones de montagne
excellent.
Ainsi, bien que ces deux politiques soient distinctes, il faut
associer en montagne, la politique de soutien à l'agriculture de celle,
plus globale, de l'aménagement du territoire. Ces deux politiques
concourent, en effet, aux mêmes objectifs de maintien de population,
d'appui aux activités existantes et à leur diversification et de
gestion des milieux naturels.
Votre rapporteur pour avis constate que si la réforme de la PAC a eu un
effet positif sur la réduction des disparités de revenu entre
plaine et montagne, ces inégalités ont tendance à nouveau
à s'accroître. En effet, l'impact de la politique de la montagne
de soutien des revenus se dilue dans le nouveau dispositif d'aides directes.
L'avenir de l'agriculture de montagne et la préservation d'une
politique spécifique sont au coeur des débats, au moment
où se négocie une nouvelle réforme de la PAC et où
s'élabore une nouvelle loi d'orientation.
Au niveau de la Commission européenne, les récentes propositions
de juillet 1997 et mars 1998 sur la réforme de la PAC et des
politiques structurelles, connues sous le nom " d'Agenda 2000 "
ou " paquet Santer ", sont quasiment muettes sur l'avenir de ces
régions ainsi que sur le traitement dont elles pourraient
bénéficier.
En effet, la Commission envisage une banalisation de la politique agricole, la
politique de montagne ne se retrouvant pas dans les orientations de la
Commission de juillet 1997, aussi bien au niveau des objectifs que des
dispositifs envisagés.
Certes, au niveau national, le projet de loi d'orientation reconnaît,
dans l'article premier :
-d'une part, la multifonctionnalité de l'agriculture, qui constitue la
réalité de l'agriculture de montagne ;
- d'autre part, la nécessité de préserver des
politiques spécifiques et des moyens adaptés en montagne.
Mais la faiblesse des propositions dans le domaine de l'économie
agricole risque de fragiliser en tout premier lieu l'agriculture de montagne
qui dispose d'une plus faible capacité de résistance à la
baisse des prix.
Le Comité des régions de l'Union européenne a
attiré l'attention sur les risques que la mondialisation des
marchés agricoles faisait courir sur les petites exploitations agricoles
de montagne "
si des mesures particulières [n'étaient
pas] prévues
". Il s'est inquiété
également des risques de disparition ou d'ignorance complète des
spécificités des régions de montagne dans le cadre de
l'Agenda 2000 et a proposé en conséquence :
- d'une part, de ne pas abandonner mais au contraire d'améliorer
les instruments qui avaient jusqu'ici fait leurs preuves ;
- d'autre part, d'accompagner le développement global des
régions concernées par une politique visant les structures et les
marchés agricoles, la multifonctionnalité des espaces et de
l'agriculture, ainsi que le développement régional
intégré.
Afin de mieux prendre en compte les différents degrés de
gravité des handicaps naturels permanents, la diversité des
situations socio-économiques et démographiques des zones de
montagne et les atouts de ces régions que sont notamment l'image de
qualité qui s'attache à leurs produits, ainsi que le
caractère exceptionnel de leur patrimoine naturel, votre rapporteur pour
avis souscrit aux propositions de l'APCA qui sont :
- de mieux identifier la politique de la montagne en la distinguant
formellement de celle menée au titre des zones
défavorisées ;
- de faire reconnaître par l'Union la politique dite "
en
marches d'escalier
" conduite en France dans les zones de piedmont, de
montagne, de haute montagne et dans les zones sèches
méditerranéennes ;
- de mieux tenir compte de la gravité des handicaps réels en
améliorant le remboursement communautaire des aides dans des zones de
montagne sèches et de haute montagne ;
- de redonner à l'ICHN son véritable rôle de
compensation des surcoûts de production en relevant le plafond
communautaire de l'aide à 300 Ecu par UGB ou hectare et en
favorisant les petits troupeaux ;
- d'améliorer la politique d'installation et de modernisation des
exploitations, d'une part, en doublant le plafond éligible de la prime
d'installation aux jeunes agriculteurs, d'autre part, en augmentant de
façon ciblée le taux de remboursement et, enfin, en augmentant le
taux de subvention des investissements dans le cadre des PAM ;
- de créer des moyens éligibles aux financements
communautaires pour soutenir de nouveaux investissements individuels ou
collectifs, tels les matériels de collecte et de stockage pour le
fourrage, compenser les surcoûts de collecte (lait, animaux) et les
surcoûts de fonctionnement liés à certains services
collectifs à l'élevage et subvenir aux coûts et
surcoûts liés à la mise en place des filières et
micro-filières de produits de qualité, tant en investissement
qu'en fonctionnement.
Enfin, votre rapporteur pour avis
demande qu'il soit tenu compte des
spécificités montagnardes dans la future réforme de la
PAC
, en sauvegardant la production dans les régions
concernées et en veillant à ce que les mécanismes de
soutien tiennent mieux compte des particularités des systèmes de
production à base d'herbe et de la nécessité d'occuper le
territoire.
Toutes ces interventions, qui vont en général dans le
même sens et son assez homogènes, sont demeurées
jusqu'à présent pratiquement sans réponse de la part de la
Commission.
De plus, la politique de soutien différenciée à
l'agriculture de montagne n'a pas fait l'objet d'un bilan évaluatif. Les
conséquences territoriales de la réforme de la PAC de 1992, de
même que celles des politiques structurelles, n'ont été
abordées que succinctement et dans des termes assez
généraux, dans le cadre du rapport de la Commission sur la
cohésion économique et sociale de l'Union.
Enfin, sur quinze pays membres de l'Union européenne, cinq pays
seulement (ceux de l'arc alpin -Autriche, Italie, France- et les pays
scandinaves -Suède et Finlande-) sont réellement
intéressés par de telles politiques, les autres pays
étant, eux, davantage concernés par des problématiques de
type zones défavorisées ou rurales. Dans ces conditions, compte
tenu des rapports de force et des enjeux internationaux, l'issue des
négociations sur la politique en faveur des régions de montagne
d'Europe paraît encore, aujourd'hui, assez largement ouverte.
b) Vers une politique forestière communautaire
Votre
rapporteur pour avis a, l'année passée, évoqué
longuement les objectifs de la politique forestière et l'importance du
boisement des terres agricoles.
Il se félicite des premières propositions de la Commission
européenne contenues dans le document " Agenda 2000 ", et
notamment le chapitre VIII du projet de règlement communautaire
concernant le soutien au développement rural par le Fonds
européen d'orientation et de garantie agricoles (FEOGA). Même si
des améliorations doivent être apportées au texte
définitif, ce texte représente une avancée historique,
comme le qualifie notre collègue Jacques-Richard Delong,
Président des communes forestières de France, pour la politique
forestière européenne et française.
Ce projet propose d'accorder un soutien à la sylviculture afin de
contribuer au développement des fonctions économiques,
écologiques et sociales des forêts dans les zones rurales.
Ce texte prend en compte la plupart des analyses et suggestions
développées par le ministère de l'agriculture et de la
pêche, chargé des forêts, depuis plusieurs années.
Néanmoins, la Suède, la Finlande et l'Allemagne ont fait
connaître leurs réserves, en redoutant que ce chapitre VIII
ne marque une première étape vers une politique forestière
communautaire pour laquelle il n'existe pas de majorité au Conseil. Par
ailleurs, ces trois pays ont cru discerner dans le projet d'article 28 un
mécanisme susceptible de fausser les lois du marché et le libre
jeu de la concurrence, point de vue qui n'est absolument par partagé par
la Commission et les douze autres Etats membres.
La disposition la plus innovante du chapitre VIII, prévue dans
l'article 30, a recueilli un consensus général, même
s'il est nécessaire d'envisager une rédaction plus précise
et plus restrictive, afin d'écarter toute interprétation allant
dans le sens d'une indemnité compensatrice aux handicaps naturels, qui
ne serait acceptable par aucun pays. Bien que l'article 30 ne puisse pas
être lu comme une réponse entièrement satisfaisante
à la demande d'un règlement sylvi-environnemental par de nombreux
partenaires forestiers européens, il s'agit d'un premier pas très
positif, permettant notamment d'envisager des mesures compensatoires aux
contraintes prévues dans certains des sites Natura 2000.
Votre rapporteur pour avis considère que ces dispositions du
chapitre VIII, au même titre que celles des chapitre concernant les
activités agricoles et le développement des zones rurales,
constituent un cadre qu'il appartient aux responsables de la mise en place des
fonds communautaires de s'approprier, en prenant en compte, en particulier, les
contreparties nationales nécessaires.
CHAPITRE II -
LES CRÉDITS CONCOURANT
À L'AMÉNAGEMENT RURAL
De
façon traditionnelle, votre commission ne limite pas son analyse aux
seuls crédits d'aménagement rural inscrits au ministère de
l'Agriculture, mais prend également en compte les crédits
à " finalité " rurale inscrits au budget de
l'aménagement du territoire, ainsi que ceux des fonds d'infrastructure.
Ces informations ont été recueillies par votre rapporteur pour
avis dans les documents du ministère de l'agriculture qui lui ont
été communiqués.
I. L'APPRÉCIATION DES ACTIONS MENÉES PAR LE FNDAT EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT RURAL
Le fonds
national pour le développement et l'aménagement du territoire
(FNADT), qui regroupe les crédits antérieurement consacrés
aux interiventions pour l'aménagement du territoire, à la
restructuration des zones minières, à la délocalisation
des entreprises, à l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au
développement de la montagne et à l'aménagement rural, est
réparti entre sections générale et locale, et pour cette
dernière entre les régions.
Le ministère chargé de l'agriculture est consulté dans le
choix des décisions financières relatives au FNADT, tant au
niveau de la section locale que de la section générale. Cependant
la fusion des problématiques au sein d'un même fonds induit une
dilution relative des préoccupations liées aux compétences
du ministère.
Les crédits du FNADT, pour l'année 1997, se sont
élevés à 1.586 millions de francs, ainsi
répartis :
|
|
1997
|
|
FNADT - Section locale |
822,50 |
|
FNADT - Section générale |
763,74 |
|
TOTAL |
1 586,24 |
II. LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT RURAL
Depuis
les lois de décentralisation, les ministères concernés
-les ministères de l'agriculture et de l'industrie, aidés d'un
conseil, pour le fonds d'amortissement des charges délectrification
(FACE) ; le ministère de l'agriculture, aidé d'un
comité pour le FNDAE -sont uniquement chargés de la
répartition de l'enveloppe entre les départements. Ce sont des
derniers qui, en application de l'article 110 de la loi n° 83-8
du 7 janvier 1983, ont en charge la programmation des aides du FNDAE
et du FACE, en fonction des travaux à réaliser sur leur
territoire.
Cependant, il est important de recenser les crédits d'équipements
publics ruraux qui ont traditionnellement pour objet de faciliter
l'accès des usagers ruraux aux services publics à
caractère industriel et commercial : l'assainissement et la
distribution d'eau ; l'énergie électrique. Deux fonds de
péréquation concourent à cet objectif : le fonds
national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), compte
spécial du trésor ; le FACE. Si votre commission continue
à examiner, dans le cadre de l'examen des crédits
d'aménagment rural du ministère de l'agriculture,
l'évolution de ces fonds, force est de constater que le lien entre le
ministère et ces fonds s'est distendu.
A. L'ÉLECTRIFICATION
1. Objectif et ressources du FACE
Le Fonds
d'amortissement des charges d'électrification, créé par la
loi de finances du 31 décembre 1936, a pour vocation de
soutenir l'effort d'investissement pour l'électrification des communes
rurales en contribuant au financement des travaux d'extension, de renforcement
et, depuis 1992, d'intégration esthétique des réseaux de
distribution publique d'énergie électrique basse tension. Il
n'apporte plus que des subventions en capital, malgré son nom, depuis
l'ordonnance du 30 décembre 1958.
C'est un compte spécial d'EDF alimenté annuellement par une
contribution des distributeurs d'énergie électrique basse tension
selon les modalités suivantes pour 1986 :
- 2,2 % des recettes perçues dans les communes urbaines selon
l'INSEE - RGP 1990 ;
- 0,44 % des recettes perçues dans les communes rurales selon
l'INSEE - RGP 1990.
Ces taux ont, compte tenu de l'augmentation de consommation
d'électricité, régulièrement baissé depuis
plus de vingt ans. Ils sont établis dans un rapport de 1 à 5
entre les communes rurales et urbaines depuis l'origine du fonds.
2. Le fonctionnement
Le Fonds
est administré et ses crédits répartis par un conseil
composé de représentants de l'Etat, des distributeurs et des
collectivités.
Le directeur de l'électricité, représentant du
ministère chargé de l'Industrie, y siège en tant que
commissaire du Gouvernement et peut soumettre les décisions du conseil
à l'homologation du Gouvernement.
Le programme du FACE est cogéré par le ministère de
l'agriculture et de la pêche et par celui chargé de
l'industrie.
3. Les dotations du FACE
Le
schéma de financement des programmes de travaux aidés par le
fonds est le suivant depuis 1992 :
- une tranche unique A/B finançant les travaux à 70 %
du TTC (en métropole) et répartie chaque année en un
programme principal (90 % environ de l'enveloppe) et un programme
spécial destiné à financer les renforcements
anticipés à effectuer à la suite d'intempéries et
des travaux dans les communes surplombées par des lignes haute tension
(appelés travaux/DUP) ;
- une tranche, dite " environnement ", dotation
spécifique pour une meilleure insertion des réseaux ruraux dans
l'environnement paysager (renforcement, mise en façade) qui finance
à 50 % du montant toutes taxes comprises les travaux correspondants
(en métropole).
Les dotations se sont réparties comme suit (en millions de
francs) :
|
1997 |
1998 |
|||
|
|
Programme arrêté par le Conseil |
Programme réparti au 23.07.97 |
Programme arrêté par le Conseil |
Programme réparti au 30.06.98 |
|
Programme principal |
2 200 |
2 200 |
2 200 |
1 980 |
|
Programmes spéciaux DUP et intempéries |
dont 100 pour la MDE-ENR et 100 pour DUP-Int |
|
dont 100 pour la MDE-ENR et 75 pour DUP-Int |
10.8
ENR/MDE
|
|
Programme environnement |
600 |
600 |
695 |
694 |
|
TOTAL |
3 000 |
2 800 |
3 070 |
2 689 |
4. Les besoins des communes rurales
De nombreux problèmes, essentiellement qualitatifs, subsistent en tenue de tension et de continuité du service. Les résultats de l'inventaire du 1er janvier 1995 de l'électrification rurale montrent ainsi une progression sensible des besoins des départements, qui fait l'objet d'un inventaire complémentaire qui devant permettre, fin 1998, d'arrêter les moyens financiers nécessaires pour y répondre.
a) Les problèmes de tenue de tension
Si,
à la fin du précédent inventaire, en 1990, on avait
atteint l'objectif de réduction à 4,83 % du nombre
d'abonnés mal alimentés en zone rurale (ceux qui subissent des
chutes de tension supérieure à 11 %), l'objectif de la
période 1990-1994 de réduction à presque zéro de
ceux-ci ne sera pas atteint. Il en subsiste en moyene entre 3 et 4 %
et pour une dizaine de départements, ce taux dépassant encore
6 % au 1er janvier 1995.
Ces chiffres seront à multiplier par deux ou trois si la
définition des abonnés mal alimentés retenue pour l'avenir
est associée à une chute de tension maximale inférieure
à 7 %, comme le prévoit théoriquement, à
compter de 1996.
b) La continuité du service
La
population rurale et les agriculteurs très dépendants de la
fourniture d'électricité sont particulièrement sensibles
aux coupures alors même qu'on dénombre encore en zone rurale, en
particulier en zone de montagne, de nombreux kilomètres de
réseaux aériens en fil nu particulièrement soumises aux
aléas climatiques.
Le développement de l'équipement informatique, et, à
l'avenir, du télétravail dans ces zones suppose aussi une
fourniture d'électricité sans faille (ni coupures, ni
microcoupures).
c) L'évaluation des besoins
Pour
faire face à ces évolutions, la fourniture
d'électricité en milieu rural doit connaître une poursuite
de l'amélioration qualitative, qui milite en faveur d'une revalorisation
de l'enveloppe des travaux aidés par le FACE.
Sur la période précédente (1990-1994), les besoins en
investissements avaient été estimés à
3,6 milliards de francs par an en moyenne dont 2 milliards environ
étaient aidés par le FACE programme principal (hors
intempéries-DUP et environnement), estimation sans doute
dépassée.
Sur la période à venir, l'inventaire complémentaire
réalisé en 1997 a permis d'estimer le stock de besoins existants
en matière d'extension et de renforcement des réseaux à
28 milliards de francs, dont 27 milliards de renforcement. Si la
résorption se faisait sur une période identifique à la
précédente, cela représenterait une augmentation
substantielle des besoins à satisfaire (5,4 milliards de francs par
an, soit une majoration de 50 %).
Toutefois, le développement de la maîtrise de la demande en
électricité et du recours aux énergies renouvelables peut
atténuer les besoins d'investissement dans le domaine des extensions et
des renforcements de réseaux.
B. L'ALIMENTATION EN EAU POTABLE ET L'ASSAINISSEMENT
1. Objectifs et ressources du fonds
Le Fonds
national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) a
été créé par le décret du
1er octobre 1954. Il s'agit d'un compte spécial du
Trésor géré par le ministère chargé de
l'Agriculture (compte 902-00).
Il a été conçu, dès son origine en 1954, comme un
instrument financier de solidarité nationale destiné à
aider les communes rurales à mettre en place leurs services publics de
distribution d'eau. Son domaine d'intervention a été
étendu à l'assainissement en 1979.
En 1997, la
compétence du Fonds a été étendue, pour une
période de trois ans, à la lutte contre les pollutions d'origine
agricole.
Prélevées sur l'ensemble de la population française, les
ressources du fonds ne sont redistribuées qu'aux seules communes
rurales.
Elles proviennent :
1) pour 55 % du produit d'une redevance sur les consommations d'eau
distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales
bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable, dont le
taux de base est actuellement fixé à 14 centimes par
mètre cube depuis le 1er janvier 1996 ;
2) pour 45 % d'un prélèvement sur les sommes engagées
au Pari mutuel.
2. Fonctionnement
Depuis
les lois de décentralisation, les aides du FNDAE sont réparties
par département sous forme de dotations affectées à l'eau
et à l'assainissement.
La répartition de ces enveloppes budgétaires entre les
départements est proposée au ministère chargé de
l'Agriculture par le Comité consultatif du fonds, présidé
par un conseiller d'Etat honoraire et composé de représentants de
l'Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil économique et
social, des ministères concernés et de diverses associations et
fédérations.
Les agences de l'eau participent également au comité.
Les départements règlent ensuite, sur la base des propositions
présentées par les collectivités locales
concernées, la répartition de ces aides entre les communes
rurales et leurs groupements qui réalisent des travaux d'eau potable et
d'assainissement.
S'agissant de la dotation des fonds réservée au financement du
plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole, elle est
répartie chaque année par les départements, sur la base
des propositions présentées par les exploitants
agricoles.
3. Les besoins des communes rurales
Les besoins de ces communes changent de nature, notamment en matière d'alimentation en eau potable, mais ils restent très importants, avec des exigences de qualité et de fiabilité accrues.
a) En matière d'alimentation en eau potable
Le taux
global de desserte des communes rurales a atteint 98 % en 1990 au plan
national, mais des besoins nouveaux et plus qualitatifs sont apparus à
partir de la fin des années 1970. Les principales préoccupations
sont :
- la qualité de l'eau distribuée, en application des
nouvelles normes européennes ;
- la fiabilité des équipements de production et de transport.
Sous ces deux aspects, la situation des collectivités rurales est
généralement plus préoccupante que celle des communes
urbaines à plusieurs titres :
- les ressources en eau exploitées sont souvent vulnérables ;
- le service public en milieu rural est dans l'ensemble fortement
fragmenté ;
- nombre de réseaux construits dans les années cinquante, et
avant, sont devenus obsolètes.
b) En matière de collecte et de traitement des eaux usées
Environ 27 millions d'habitants résidant en zone
rurale
(permanents ou saisonniers)
sont concernés en France par
des équipements d'assainissement collectifs.
Les taux de
raccordement à un réseau d'assainissement et à une station
d'épuration atteignent actuellement respectivement 67 % et
56 % pour cette population.
Les principaux objectifs sont les suivants :
- améliorer les taux de raccordement des usagers aux ouvrages ;
- accroître la capacité d'épuration des stations ;
- élever les niveaux de traitement de celles-ci.
c) Un effort d'investissement considérable à accomplir
Les
besoins annuels d'investissements à réaliser étaient
destinés à 10 milliards de francs en moyenne pour la
période 1990-1994 incluse.
- pour l'adduction d'eau : 5 milliards de francs par an, dont quatre
pour l'amélioration et le renforcement des réseaux et
1 milliard de francs par an pour les dessertes nouvelles ;
- pour l'assainissement : 5 milliards de francs par an pour assurer
la poursuite de la desserte, et adapter en conséquence les
capacités d'épuration.
Le nouvel inventaire des besoins d'investissement pour l'alimentation en eau
potable et l'assainissement des communes rurales publié en juillet
dernier, permet d'estimer ce qui a été réellement fait
durant cette période (environ 8 milliards de francs par an au
total, contre 10 milliards de francs prévus) et les besoins
prévisibles sur la période 1995-1999 (environ 11,5 milliards
de francs par an).
Les contraintes réglementaires résultant notamment de la
directive européenne du 21 mai 1991 relative au traitement des
eaux résiduaires urbaines et de la loi sur l'eau du
3 janvier 1992, expliquent la progression des besoins
d'investissements dans les années à venir.
Ces efforts sont et seront d'autant plus lourds à accomplir que les
communes rurales supportent des surcoûts importants liés à :
- la faible densité et à la dispersion dans l'espace de la
population à desservir ;
- un afflux important de population saisonnière à certaines
périodes de l'année.
On constate finalement que les coûts de réalisation et de gestion
des réseaux par habitant et par m
3
distribué sont
sensiblement plus élevés à la campagne qu'à la
ville.
4. Les actions du FNDAE et la répartition de ses dotations
a) Les dotations Eau potable-Assainissement
A la
mi-1991, des conventions pluriannuelles ont été mises en place
avec des départements afin de concentrer l'attribution des
crédits publics sur des axes prioritaires définis localement et
souffrant de retards spécifiques (par exemple : l'assainissement de
toutes les collectivités riveraines dans le cadre d'un contrat de
rivière, l'amélioration de la qualité de l'eau potable
distribuée par l'adjonction de traitements tertiaires, etc.). Le but de
ces conventions était également d'améliorer la
programmation des travaux ainsi que les délais d'utilisation des
crédits du FNDAE, pour éviter les reports, et de faciliter la
coordination des interventions de divers partenaires (agences de l'eau
notamment).
Les départements volontaires pour entrer dans cette démarche ont
obtenu une majoration importante de leur dotation FNDAE, sous réserve
d'un apport identique en valeur absolue du Conseil général. En
1991, 25 départements ont vu leur projet de convention se
concrétiser. Au terme de l'année 1993,
65 départements étaient entrés dans ce processus de
conventionnement, qui s'achevait théoriquement fin 1994. Dans l'attente
des résultats de l'inventaire au 1er janvier 1995 de
l'assainissement et de l'alimentation en eau potable dans les communes rurales,
les conventions signées avec les départements ont
été prolongées d'un an jusqu'au 1er janvier 1996.
Le comité du fonds, après avoir analysé la première
phase de conventionnement 1991-1995 et constaté que cette forme de
contractualisation était jugée bénéfique, a
souhaité pouvoir renouveler cette contractualisation en assouplissant un
certain nombre de règles, concernant notamment la parité
d'intervention des départements et les taux moyens d'intervention, et en
conservant une bonification des dotations pour les départements qui
conventionnent, ainsi que des actions d'accompagnement et tout
spécialement la sensibilisation des élus et la formation des
personnels communaux. Les comptes rendus d'exécution doivent permettre
d'obtenir régulièrement au plan national une information
exhaustive et annuelle de l'utilisation des fonds et de la situation de
l'alimentation en eau potable et de l'assainissement des collectivités
locales rurales.
Aussi, en 1996, le dispositif de conventionnement a été reconduit
pour cinq ans, en donnant la priorité aux départements
conventionnés précédemment. Il a donné lieu
à de nouvelles conventions permettant d'actualiser les thèmes
d'intervention.
En 1998, on compte 75 départements ayant
conventionné, dont dix nouveaux
-trois départements
auparavant conventionnés ayant renoncé à cette
contractualisation-.
Cette nouvelle phase de conventionnement a été mise à
profit pour organiser une nouvelle clé de répartition des
dotations départementales. Cette clé tient compte des
prévisions d'investissement exprimées par les
collectivités rurales pour la période 1995-1999 dans le cadre de
l'inventaire 1995, traduisant ainsi la vocation du FNDAE à être un
fonds de péréquation et de solidarité nationale.
Les dotations des départements non conventionnés sont
restées constantes entre 1990 et 1995. Elles ont été
modifiées par la nouvelle clé de répartition mise en place
en 1996.
b) Les dotations plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole
La loi
de finances pour 1997 a prévu le financement du plan de maîtrise
des pollutions d'origine agricole par le FNDAE, en lui réservant une
enveloppe de 150 millions de francs s'ajoutant au financement de
l'Etat (chapitre 61-40).
Cette dotation complémentaire, prévue pour trois ans
(1997-1998-1999), permet d'accélérer la mise en oeuvre du PMPOA.
L'état d'avancement du programme (autorisations de réalisation)
après quatre années peut être résumé par le
tableau suivant :
|
Nombre de projets financés |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Etudes |
3 236 |
7 403 |
8 407 |
7 561 |
26 607 |
|
Travaux |
19 |
820 |
2 708 |
4 467 |
8 014 |
Pour cette même période, les crédits engagés (en millions de francs) se répartissent ainsi :
|
|
Etat + FEOGA |
Conseils régionaux |
Conseils généraux |
Total |
|
1994 + 1995 |
92,0 |
33,0 |
18,0 |
133,0 |
|
1996 |
152,7 |
100,8 |
40,3 |
293,8 |
|
1997 |
213,1 |
131,5 |
72,7 |
417,3 |
|
1998 |
447,8 |
265,3 |
131,0 |
844,2 |
En 1998, les 150 millions de francs du FNDAE apportés en complément ont été destinés à 50 départements appartenant à treize régions.
c) Les autorisations de programmes 1995 - 1996 - 1997
Les autorisations de programme disponibles en 1995, 1996 et 1997 ont été réparties comme suit :
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
|
Crédits disponibles
|
921,0
|
975,0
|
966
|
|
Affectation des crédits
|
157,100
|
134,2
|
118,5
|
|
Etat
d'avancement
|
930,777 |
954,51 |
773,17 |
|
Reste non réparti |
41,45 |
40,29 |
232,39 |
Source : Ministère de l'agriculture
Les données relatives à la répartition des crédits
de l'exercice 1998 sont partielles, arrêtées à la date du
25 juillet 1998.
Avec une dotation annuelle comprise entre 0,9 et 1 milliard de francs,
le FNDAE couvre un peu moins de 9 % des besoins des communes rurales.
La loi sur l'eau n° 92-3 du 3 janvier 1992 a prescrit dans
tous les départements un travail de zonage, distinguant les secteurs
voués à l'assainissement collectif et les zones d'assainissement
non collectif. Des orientations ont été prises aussi bien dans
l'exploitation de l'inventaire des besoins d'investissement que dans la
possibilité de financer les études de zonage
précitées, pour que l'intervention du FNDAE ne conduise pas
à privilégier l'assainissement collectif, dès lors que
l'assainissement autonome peut se révéler aussi efficace et moins
coûteux.
La politique de conventionnement engagée en 1991 et renouvelée en
1996 continue à jouer un rôle essentiel, par effet
d'entraînement et de planification des investissements (identification
des thèmes prioritaires) dans l'équipement en assainissement et
eau potable des communes rurales.
Votre rapporteur pour avis émet à nouveau le souhait que le
Gouvernement s'attache à
renforcer la cohérence entre les
programmes financés par le FNDAE et ceux financés par les agences
de l'eau en matière d'eau potable et d'assainissement.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN LOI DE FINANCES DISPONIBLES ET DÉLÉGUÉS
(en millions de francs)
|
Année |
LFI |
LFR |
AP non utilisées l'année précédente |
Réduction d'AP |
AP disponibles |
AP déléguées |
|
1982 |
644,000 |
|
|
|
644,000 |
644,000 |
|
1983 |
600,000 |
- 134,000 |
|
|
466,000 |
466,000 |
|
1984 |
606,000 |
- 106,000 |
|
|
500,000 |
499,966 |
|
1985 |
610,000 |
|
0,034 |
|
610,034 |
610,001 |
|
1986 |
630,200 |
|
0,033 |
|
630,233 |
630,232 |
|
1987 |
678,365 |
|
|
|
678,365 |
663,365 |
|
1988 |
678,166 |
|
15,000 |
|
693,166 |
693,166 |
|
1989 |
700,000 |
|
|
|
700,000 |
700,000 |
|
1990 |
735,000 |
24,758 |
|
|
759,758 |
759,250 |
|
1991 |
805,000 |
41,000 |
0,508 |
|
846,508 |
845,232 |
|
1992 |
867,000 |
27,600 |
1,276 |
5,000 |
900,876 |
900,590 |
|
1993 |
870,000 |
29,953 |
0,286 |
|
900,239 |
900,239 |
|
1994 |
960,000 |
|
|
0,306 |
960,306 |
934,851 |
|
1995 |
870,000 |
|
25,455 |
10,577 |
906,032 |
860,185 |
|
1996 |
921,000 |
|
45,847 |
|
966,847 |
843,675 |
|
1997 |
975,000 |
|
41,449 |
|
1 016,449 |
884,508 |
|
1998 |
966,000 |
|
40,291 |
|
1 006,291 |
773,177 (1) |
Nota
: les AP non utilisées
respectivement
en 1994 et 1995 correspondent éventuellement au gel nécessaire
pour permettre la reconstitution du fonds de roulement.
(1) Au 25 juillet 1998.
RECETTES DU FNDAE
|
Année |
Redevance |
PMU |
Divers, Prêts |
TOTAL |
|
1982 |
212 130 000,00 |
310 640 000,00 |
3 170 000,00 |
525 940 000,00 |
|
1983 |
206 350 000,00 |
345 830 000,00 |
3. 160 000,00 |
555 340 000,00 |
|
1984 |
228 080 000,00 |
373 870 000,00 |
3 160 000,00 |
605 110 000,00 |
|
1985 |
214 820 000,00 |
374 280 000,00 |
3 160 000,00 |
592 260 000,00 |
|
1986 |
237 820 000 |
379 700 000,00 |
3 160 000,00 |
620 680 000,00 |
|
1987 |
247 280 000,00 |
346 230 000,00 |
5 640 000,00 |
599 150 000,00 |
|
1988 |
257 729 698,00 |
412 598 088,00 |
690 488,00 018 |
671 274,00 |
|
1989 |
303 689 102,00 |
432 068 790,00 |
3 165 510,00 |
738 923 402,00 |
|
1990 |
336 669 286,00 |
462 350 491,00 |
2 474 638,00 |
801 494 415,00 |
|
1991 |
385 074 000,00 |
476 249 000,00 |
137 000,00 |
861 460 000,00 |
|
1992 |
408 970 000,00 |
488 120 000,00 |
20 000,00 |
897 110 000,00 |
|
1993 |
375 471 025,00 |
467 039 700,00 |
25 000,00 |
842 535 725,00 |
|
1994 |
415 915 663,00 |
456 393 048,00 |
164 162,00 |
872 472 873,00 |
|
1995 |
455 040 000,00 |
449 580 000,00 |
0,00 |
904 620 000,00 |
|
1996 |
474 636 000,00 |
456 830 000,00 |
0,00 |
931 466 000,00 |
|
1997 |
542 438 734,00 |
454 283 628,85 |
0,00 |
996 772 363,00 |
C. LA GESTION DES DÉCHETS EN MILIEU RURAL
Le plan
départemental d'élimination des déchets constitue le cadre
dans lequel devront s'insérer les organisations et projets des
collectivités locales.
Une circulaire du 28 avril 1998 sur la mise en oeuvre et
l'évolution des plans départementaux précise qu'il n'y a
pas de " schéma type " d'élimination des déchets
ménagers et assimilés que l'on pourrait appliquer
uniformément à l'ensemble des périmètres
d'élimination. En effet, la combinaison des différentes
composantes d'un système d'élimination des déchets
ménagers et assimilés (collectes séparatives, tris,
déchetteries...) dépend essentiellement de critères et de
facteurs locaux, propres au périmètre considéré,
notamment :
- l'importance et densité de la population ;
- le type d'urbanisation et d'habitat ;
- l'aménagement de l'espace et intégration des installations
de traitement des déchets dans cet espace ;
- le potentiel, proximité et économie des
débouchés pour la valorisation des matériaux
récupérés, des produits issus du traitement biologique et
de l'énergie récupérée de
l'incinération ;
- la quantité et composition actuelle des déchets à
éliminer et évolution prévisible ;
- la capacité disponible de stockage sans nuisances des
déchets ;
- la capacité technique et financière des communes du
périmètre.
Ces critères, renvoyant à la spécificité
territoriale et à l'aménagement du territoire
considéré, font qu'inéluctablement, dans un même
département, les plans élémentaires élaborés
pour chaque groupement de communes peuvent avoir des objectifs, des contenus et
des échéances qui leur sont propres.
La loi du 15 juillet 1975 a rendu les communes responsables de
l'élimination des déchets des ménages : collecte et
traitement.
La collecte est réalisée soit en régie communale ou
intercommunale, soit par un opérateur privé. Ce service doit
s'adresser à l'ensemble de la population. Le règlement sanitaire
départemental préconise de collecter au minimum une fois par
semaine les déchets fermentescibles.
La collecte se heurte à des contraintes géographiques et
urbanistiques ;
- densité de population très
hétérogène, entre le bourg et l'habitat isolé ;
- distances importantes entre les hameaux ;
- habitations isolées en cul de sac ;
- routes étroites et peu praticables ;
- etc...
La fréquence des collectes est faible : une fois par semaine pour
l'habitat isolé, deux fois par semaine pour les bourgs. Les particuliers
déposent le contenu de leurs poubelles dans des conteneurs ou des bacs
de regroupement, ou dans des sacs ou bacs roulants individuels. Une ou deux
fois par semaine, la collecte est réalisée, par exemple à
l'aide d'un camion à bras de levage ou des bennes tasseuses.
Lorsque le site de traitement des déchets est éloigné du
territoire de collecte de plus de 40 kms, il est nécessaire pour
des raisons économiques de mettre en place une station de transfert. Les
déchets y sont regroupés, stockés, éventuellement
compactés dans des conteneurs de grande capacité et
évacués par gros porteurs.
Le transfert peut être effectué à partir d'un quai de
décharge dans une benne ouverte, dans un semi-remorque ou encore dans un
compacteur fixe.
Il est intéressant de retirer les recyclables secs en amont du
traitement habituel des ordures ménagères pour trois raisons
principales :
- économie de matières premières (valorisation) ;
- prolongement de la vie des installations traditionnelles de traitement ;
- limitation des quantités à traiter.
La mise en place d'une collecte sélective (apport volontaire ou collecte
en porte à porte), et d'une unité de tri permettra de
récupérer des matériaux qui pourront être
valorisés.
Certains déchets produits occasionnellement par les ménages ne
peuvent être collectés de la même façon que les
déchets de tous les jours en raison de leur taille (matelas...) ou de
leur quantité (gravats, déblais...). Les communes restent
pourtant responsables de ces déchets et sont dans l'obligation
d'organiser un service de collecte à savoir :
- l'apport volontaire en déchetterie fixe ou mobile ;
- l'apport volontaire à des points périodiques mis en
place ;
- la collecte en porte à porte.
La collecte des déchets spéciaux des ménages ou des
déchets toxiques en quantité dispersée peut s'envisager de
deux façons :
- l'apport volontaire en déchetterie ;
- l'apport volontaire en un point de collecte périodique.
La gestion des déchets fermentescibles peut s'envisager à
plusieurs échelles :
- le compostage individuel ou compostage de jardin ;
- le compostage à l'échelle communale sur une plate-forme de
compostage.
Les déchets peuvent être traités dans un
incinérateur.
L'incinération ne peut être préconisée que dans la
mesure où les moyens mis en oeuvre permettent de garantir un
fonctionnement performant de l'usine et un traitement correct des
résidus, ce qui n'est possible qu'au delà de certains tonnages.
Le recours à l'incinération suppose notamment une bonne
appréciation préalable du tonnage à traiter et de la zone
effectivement desservie.
Le stockage des déchets ultimes doit se concevoir comme une installation
présentant toutes les garanties vis à vis des
intérêts visés à l'article premier de la loi du
19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la
protection de l'environnement. Un arrêté ministériel du
9 septembre 1997 fixe les règles que les décharges
doivent impérativement respecter pour assurer la protection de
l'environnement.
L'enfouissement de déchets inertes se réalise dans des lieux clos
et gardiennés. Leur police relève de l'autorité municipale
et non de l'Etat.
Les projets d'installations d'élimination des déchets
ménagers et assimilés, dont ceux des communes rurales, qui
répondent aux critères retenus par le comité consultatif
de modernisation de la gestion des déchets pourront donc
bénéficier du fonds de modernisation. Les ressources de ce fonds
seront d'ailleurs accrues : le taux de la taxe sur le stockage des
déchets ménagers et assimilés a été
augmenté par la loi du 2 février 1995 relative au
renforcement de la protection de l'environnement.
III. LES DOTATIONS INSCRITES AU BUDGET DE L'AGRICULTURE
A titre liminaire, il convient de préciser que certains crédits du ministère de l'Agriculture font l'objet d'un changement de nomenclature budgétaire.
A. LE " BLEU " BUDGÉTAIRE : DES CRÉDITS EN BAISSE
1. Les crédits consacrés à l'aménagement rural et au développement rural hors fonds de gestion de l'espace rural
a) Les crédits explicitement considérés comme d'aménagement rural
La
ligne budgétaire 44.80/21
est, pour une part, utilisée
à financer des actions de développement économique dans le
cadre des contrats de plan Etat-région. C'est notamment le support
financier des analyses stratégiques des programmes de
développement rural et des actions plus spécialisées qui
leur font suite dans les domaines de la création d'activités, de
la valorisation des ressources locales, de la restructuration de services et de
la valorisation du tourisme rural.
Elle permet également d'aider au financement de recherches
méthodologiques et de diffusion d'information sur ces différents
sujets (expériences pilotes) avec l'aide de bureaux d'études ou
d'associations spécialisées
Les aides prennent la forme de subventions classiques aux associations pour
réaliser des études ou des participations financières
à l'embauche par les associations en leur attribuant des postes FONJEP.
Les crédits du chapitre 61-44
permettent le financement de
projets d'investissements préalables à la conduite
d'opérations démonstratives et exemplaires ou innovantes en
matière de gestion de l'espace, pour les projets ayant la nature de
dépenses d'investissement, matériel ou immatériel.
Par conséquent, ces crédits sont incontestablement des
crédits d'aménagement rural.
|
|
1998 |
1999 |
|
44.80/21 - Interventions pour l'aménagement rural |
19,14 |
19,14 |
|
61.44/20 - Amélioration du cadre de vie et développement rural |
19,13
|
17,1
|
|
TOTAL |
38,27 |
36,24 |
|
entre (
) autorisations de programme
|
||
Ces crédits sont en baisse de 5,3 %.
b) Les autres crédits gérés par la direction de l'espace rural
Une
autre approche conduit à considérer comme des crédits
d'aménagement rural les crédits (hors crédits forestiers)
gérés par les services en charge de ce volet de la politique du
ministère : la direction de l'espace rural et de la forêt.
Il faut alors rajouter aux crédits, budgétairement
considérés comme des crédits d'aménagement rural,
les crédits :
- d'aménagement foncier et d'hydraulique - article 10 du
chapitre 61.44.
Votre rapporteur pour avis déplore que cette
ligne budgétaire soit considérée constamment comme une
variable d'ajustement.
- des grands aménagements régionaux (chapitre 61.84-
article 10).
Cette ligne, partiellement contractualisée, permet le financement
d'actions concertées et coordonnées, s'efforçant de
remédier aux diverses causes de déséquilibres
constatées dans certaines régions. La politique suivie consiste
à confier à des organismes spécifiques, les
sociétés d'aménagement régional, la
réalisation d'interventions destinées à
accélérer la mise en valeur des atouts dont disposent les
régions concernées : 65 % des crédits de ce chapitre
sont utilisés pour l'hydraulique agricole et 35 % pour
l'aménagement rural.
|
|
1998 |
1999 |
|
Aménagement foncier et hydraulique |
128,08
|
114,6
|
|
Grands aménagements régionaux |
80
|
68
|
|
TOTAL |
208,08
|
182,6
|
en
millions de francs
entre ( ) : autorisations de programme
Ces crédits baissent ainsi de 12,24 % en
crédits de paiement et de 17,86 % en autorisations de programme.
Les crédits prévus au chapitre 61.44/10 s'élèvent
à 108.930.000 francs, dont 105.000.000 francs pour
l'hydraulique agricole et 3.930.000 francs pour les opérations
d'aménagement foncier concernant essentiellement les départements
d'outre mer. Les opérations d'hydraulique inscrites aux contrats de plan
Etat-Régions (compte tenu de l'étalement de ceux- qui passent de
5 à 6 ans) représentent 130.000.000 francs, d'où
une insuffisance pour honorer ces contrats. De plus, le budget du
ministère de l'agriculture et de la pêche participe pour
10.000.000 francs au plan de prévention des risques naturels, mis
en oeuvre par le ministère chargé de l'environnement depuis 1994.
Aux crédits du chapitre 61.44/10 s'ajoute une dotation de l'ordre de
30 millions de francs, provenant du chapitre 61-84, article 10,
relatif aux grands aménagements régionaux réalisés
par les sociétés d'aménagement régional, et
affectés à l'hydraulique.
La contrainte budgétaire très forte de l'année 1999
imposera comme en 1998 une sélection particulièrement
étudiée des projets. C'est ainsi que dans le domaine de
l'irrigation, il serait opportun de réserver les crédits aux
investissements de mobilisation de la ressource (barrages, retenues
collinaires, addution) plutôt qu'aux projets d'extension des
réseaux (canalisations).
Il est prévu la répartition suivante entre les opérations
d'intérêt national et les opérations d'intérêt
régional :
|
61.44/10.11 |
35,000 MF |
|
61.44/10.12 |
70,000 MF |
|
Total |
105,000 MF |
Les
principales opérations d'intérêt national qui seront
retenues sont les suivantes :
- barrage de Mas-Chaban (Charente)
- barrage de la Galaube sur l'Alzeau (Aude)
- ouvrages de transfert des eaux d'Est en Ouest (Mafate-Salazie) à
la Réunion - Nouvelle tranche.
En 1997, les surfaces nouvellement équipées pour l'irrigation
avec une aide publique sont estimées à 14.500 hectares,
alors qu'elles étaient de 16.000 hectares en 1996. Les surfaces
équipées, modernisées en 1997 et ayant fait l'objet d'une
aide publique, sont estimées à 15.000 hectares alors
qu'elles ont été de 23.000 hectares en 1996. Ces travaux de
modernisation consistent principalement dans l'automatisation de réseaux
d'irrigation gravitaires ou la transformation de ces réseaux, en tout ou
partie, en réseaux en moyenne ou basse pression.
S'agissant du drainage, les surfaces ayant fait l'objet d'une aide publique en
1997 sont estimées à 22.000 hectares dont
19.000 hectares ont été réalisées avec l'aide
des collectivités territoriales (sans aide de l'Etat).
• On notera que les
crédits des OGAF
(opérations groupées d'aménagement foncier - chapitre
44-41 article 60), qui peuvent également être
considérés comme des crédits d'aménagement rural
disparaissent puisqu'ils sont intégrés dans la dotation
" CTE ". Les
crédits des SAFER
(société
d'aménagement foncier et d'établissement rural - chapitre 44-80,
article 60) sont reconduits pour 1999
.
|
|
1998 |
1999 |
Evolution en % |
|
Subventions aux SAFER |
43,7 |
43,70 |
- |
|
OGAF |
45,23 |
0 |
- 100 % |
|
(en millions de francs) |
|||
B. LA DISPARITION DES CRÉDITS DU FONDS DE GESTION AU PROFIT DES CONTRATS TERRITORAUX D'EXPLOITATION (CTE)
1. Le bilan du FGER
Le fonds
de gestion de l'espace rural (FGER) a été créé par
l'article 38 de la loi n° 95-115 du
4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire (art. L.112-16 et L.112-17 du code
rural) et mis en oeuvre par le décret n° 95-360 du
5 avril 1995 (art. R.112-51 à R.112-54 du code rural)
paru au Journal Officiel du 6 avril. La circulaire DERF/SDAFHA du
ministère de l'agriculture et de la pêche n° 95-3007 du
6 avril 1995, complétée par la circulaire
n° 98-3018 du 27 juillet 1998, fournit aux services
déconcentrés une analyse détaillée de ces
dispositions.
Le fonds de gestion de l'espace rural a pour objet de soutenir, en leur
apportant une contribution financière, les actions concourant à
l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie
d'abandon, d'éléments naturels du paysage et d'espaces où
l'insuffisance d'entretien est de nature à aggraver les risques
naturels. En revanche, sont exclus de son champ d'intervention les espaces
bâtis, les infrastructures et les terrains constructibles ainsi que les
terrains appartenant à l'Etat et aux collectivités territoriales,
à l'exception des communes.
Le fonctionnement du fonds est largement déconcentré au niveau
des départements.
Les crédits du fonds sont répartis en trois sections
distinctes :
- une section départementale métropolitaine
représentant 90 % du fonds ;
- une section attribuée aux DOM ainsi qu'aux collectivités
territoriales de Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon, correspondant à
4 % du fonds ;
- une section gérée au niveau national (6 % du fonds)
destinée à financer les actions ayant un caractère
d'expérimentation, d'innovation ou d'évaluation.
Les orientations générales pour l'utilisation de ce fonds sont
arrêtées au niveau départemental par le préfet en
association avec le Président du conseil général et
après avoir recueilli l'avis de la commission départementale de
gestion de l'espace (CODEGE).
Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER concernent
principalement les actions de débroussaillage, d'entretien de haies et
l'amélioration de l'abord des lieux habités. Environ 35 %
des projets contribuent à l'entretien et à la
réhabilitation d'espaces agricoles, notamment d'espaces atteints par la
déprise agricole. Les projets concernent également la
réhabilitation des milieux humides. Du point de vue de la
répartition spatiale, la moitié des projets intéressent
les zones défavorisées où l'on pratique l'élevage
et la polyculture.
La maîtrise d'ouvrage des projets est confiée à raison de
29 % aux communes, de 14 % aux groupements de communes, de 16 %
aux agriculteurs ou forestiers, de 15 % aux associations agricoles
(principalement des syndicats). Toutefois, la réalisation des travaux
est le plus souvent conduite par des agriculteurs ou leurs groupements
(70 %).
EVOLUTION DES CRÉDITS
(en millions de francs)
|
ANNÉE |
LFI |
ANNULATION CRÉDITS |
CRÉDITS OUVERTS |
|
1995 |
500 |
164 |
335 |
|
1996 |
388 |
170 |
502 |
|
1997 |
150 |
145 |
308 |
|
1998 |
140 |
10 |
257 |
2. L'intégration infondée du FGER dans le dispositif des CTE
Votre
rapporteur regrette l'intégration des crédits du FGER au sein du
dispositif du CTE. Il considère que la pérennité des
actions entreprises par le FGER est loin d'être assurée.
Les crédits d'aménagement rural sont, par conséquent,
en nette diminution dans le budget de l'agriculture pour 1999
.
C. LES CRÉDITS DESTINÉS À LA COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES
L'approche traditionnelle de votre commission consiste
à
prendre également en compte, au titre de l'aménagement de
l'espace rural, les crédits de compensation de handicaps ou de
contraintes spécifiques.
Ces crédits comprennent, d'une part, les interventions spéciales
dans les zones agricoles défavorisées, et les actions
spécifiques en zones défavorisées, d'autre part.
|
|
1998 |
1999 |
Evolution en % |
|
Interventions spéciales dans
les zones agricoles
défavorisées
|
1.560 |
1 560 |
- |
|
Actions
spécifiques en zone défavorisée
|
5 |
5 |
- |
|
(en millions de francs) |
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Votre
commission regrette l'absence de revalorisation des crédits
affectés aux interventions spéciales dans les zones agricoles
défavorisées.
Ce sont ainsi environ plus de
1,5 milliard de francs que le budget de
l'agriculture consacrera à la compensation de contraintes
particulières,
auxquels il faudrait ajouter les subventions
accordées aux bâtiments d'exploitation et au matériel en
zone de montagne (chapitre 61.40, article 30) dont le montant total
avoisinne les 126 millions de francs.
Si l'on considère que ces différentes actions, en favorisant
l'extensification et le soutien des pratiques agricoles compatibles avec
l'environnement, en modifiant les conditions de consommation de l'espace, ont
un impact certain sur l'aménagement rural, c'est désormais
principalement par ce biais que le ministère intervient.
D. L'APPROCHE SYNTHÉTIQUE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE
Ces
dépenses recouvrent les financements de l'ensemble des actions
concernant le secteur agricole. Elles sont réparties en huit grands
domaines, chacun d'eux étant lui-même divisé en
" ensembles " d'actions concourant à une même
finalité.
Deux ensembles (1.4 et 5.1) intéressent l'aménagement
rural.
1. Le domaine 1 " Activités agricoles productives "
Dans le
domaine 1 " Activités agricoles productives ",
l'ensemble 1-4 recense l'ensemble des crédits destinés
à la " compensation de handicaps ou de contraintes
spécifiques ".
Le montant du financement national en faveur des compensations de handicaps ou
de contraintes spécifiques s'élève ainsi à plus de
3 milliards de francs, les aides européennes étant de
1,5 milliards de francs soit le tiers du total de l'ensemble 1.4 contre un
cinquième en 1991.
Le tableau ci-après compare le montant des crédits (en
dépenses constatées) de 1996 et 1997.
ENSEMBLE 1.4 - COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES
(En millions de francs courants)
|
Dépenses constatées |
1996 |
1997 |
|
Financement national |
3 134,4 |
2 659 |
|
Financement européen |
1.510,8 |
1 718,5 |
|
dont FEOGA garantie |
956 |
1 120,4 |
|
FEOGA orientations ou autres |
554,8 |
598,1 |
|
TOTAL |
4 646,6 |
4 377,5 |
2. Le domaine 5 " Espace rural et forestier "
Au sein
du domaine 5 " espace rural et forestier ", l'ensemble 5-1
rassemble
les crédits d'aménagement et de protection de
l'espace rural c'est-à-dire ceux d'infrastructures
gérés ou cogérés par le ministère de
l'Agriculture (le FNDAE), les dotations du fonds de gestion de l'espace, les
crédits des sociétés d'aménagement régional
(hors hydraulique), et les dotations du FIDAR et de l'ancienne AIIZR).
Dans ce domaine, la politique nationale en faveur de l'espace rural est
soutenue par les interventions du FEDER, du FSE et du FEOGA-orientation. Ces
fonds socio-structurels participent aux nouveaux programmes 1994/1999
destinés à aider d'une part les territoires qui connaissent des
difficultés particulières : zones en retard de
développement (objectif 1) -zones de reconversion industrielle (objectif
2) et zones rurales en situation difficile (objectif 5 b)- et à aider
d'autre part l'adaptation des structures agricoles (objectif 5 a). La
sélection des zones est fondée sur les critères inscrits
dans les règlements européens modifiés en 1993.
Votre rapporteur pour avis rappelle que pour la France, le zonage concerne
près de 53 % du territoire et 9,7 millions d'habitants
(31 % du territoire et environ 5 % de la population
antérieurement).
CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES DE LA ZONE 5B EN FRANCE
|
|
ZONE 5B |
FRANCE |
|
Nombre de communes |
17.061 |
36.673 |
|
Nombre de départements |
76 |
96 |
|
Nombre de régions |
18 |
22 |
|
Population au dernier recensement de la population (millions) |
9,76 |
56,61 |
|
Superficie en km² |
291.560 |
543.960 |
|
Densité |
33,5 |
104 |
|
Nombre d'emplois agricoles (milliers) |
630 |
1.269 |
|
% d'emplois agricoles |
14,7 % |
5,7 % |
Pour
l'objectif 5b, les concours communautaires s'élèvent en France,
sur la période 1994-1999, à 2,23 milliards d'écus
(14,7 milliards de francs), dont 1,005 milliard d'écus pour le
FEOGA orientation, 940 millions d'écus pour le FEDER et
290 millions d'écus pour le FSE. Pour l'objectif 1, ces
concours sont de 2,19 milliards d'écus (14,5 milliards de
francs), dont 431 millions d'écus pour le FEOGA.
En outre, les zones 1 et 5 b bénéficient des concours liés
aux programmes d'initiatives communautaires (PIC), tels LEADER pour le
développement rural, REGIS en faveur des régions
ultra-périphériques, et INTERREG (coopération
transfrontalière).
La France doit recevoir 1,2 milliard
d'écus au titre des différentes initiatives communautaires qui
viennent d'être renouvelées pour 1994-1999.
Ainsi, LEADER II,
doté de 182 millions d'écus, soutient les projets de
développement local (acquisition de compétences, innovations
rurales et coopération transnationale).
La mise en application du programme ne paraît pas très rapide et
le rythme devra en être accéléré, en vue d'assurer
l'utilisation la totalité des crédits alloués par les
fonds structurels.
Pour ce qui concerne les actions financées avec l'aide du
FEOGA-Orientation, les crédits versés par ce fonds
s'élèvent à 2,5 milliards de francs (pour un montant
total de crédits alloués aux programmes 5b de 1,006 milliard
de francs Ecus. En prenant un taux de subvention moyen de 12 % (moyenne de
financement sur les programmes 5b), les réalisations possibles seraient
d'un coût de l'ordre de 20 milliards de francs.
Les investissements réalisés à partir des crédits
du FEOGA-Orientation recoupent un large spectre de domaines d'intervention.
Les parts relatives de ces actions sont ventilées de la façon
suivante :
a)
Agriculture productrice et environnement
: (61 %)
- Reconversion diversification de l'agriculture 15 %
- Micro-filières agro-alimentaires 12 %
- Actions forestières 8 %
- Actions foncières et pastorales 7 %
- Hydraulique agricole 2 %
- Protection de l'environnement 13 %
- Divers (vulgarisation, recherche et développement) 4 %
b) Développement rural : (39 %)
- Infrastructures rurales 18 %
- Rénovation des villages 10 %
- Tourisme 5 %
- Divers (vulgarisation, recherche et développement,
ingénierie financière 6 %
Fin avril 1998, 74 % de l'ensemble des opérations ont
été engagées mais seulement 41 % ont fait l'objet de
réalisation dont le paiement a été attesté.
Votre rapporteur pour avis rappelle que le volet agricole d'Agenda 2000
proposé par la Commission européenne remet en cause les zonages
existants en réduisant les objectifs structurels à 3 et en
prévoyant de diminuer, notamment pour la France, les régions
éligibles aux fonds structurels.
ENSEMBLE 5.1 - AMÉNAGEMENT ET PROTECTION DE L'ESPACE RURAL
(En millions de francs courants)
|
Dépenses constatées |
1996 |
1997 |
|
Financement national |
501,7 |
649,6 |
|
Financement CEE |
1 526,5 |
1 488,4 |
|
TOTAL |
2 028,2 |
2 138 |
Il
faut également ajouter aux crédits de cet ensemble, une partie de
ceux recensés dans l'ensemble 5-3
" autres financements en
faveur de l'aménagement et de la protection de l'espace rural et
forestier ".
Ainsi, au sens du " blanc " budgétaire, ce sont environ
plus de 6 milliards de francs qui seraient consacrés à
l'aménagement rural.
E. LE " JAUNE " BUDGÉTAIRE : UNE APPROCHE EXTENSIVE DES CRÉDITS D'AMÉNAGEMENT RURAL
Une
dernière approche des crédits consacrés par le
ministère de l'Agriculture à l'aménagement rural peut
être tentée : celle retenue dans le " jaune
budgétaire ", état récapitulatif des crédits
affectés à l'aménagement du territoire.
On constate que l'aménagement rural mobiliserait plus de
10 milliards de francs sur le budget de l'agriculture
. Le budget du
ministère de l'Agriculture serait donc le deuxième contributeur
-en moyens de paiement- à la politique d'aménagement du
territoire, après celui des transports terrestres.
Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission a
donné un avis défavorable à l'adoption des crédits
d'aménagement rural inscrits au budget du ministère de
l'Agriculture et de la Pêche en raison de la disparition des
crédits affectés au FGER, de l'incertitude du financement des CTE
ainsi que des interrogations relatives aux dispositions proposées dans
le projet de loi d'aménagement durable du territoire.
*
* *
1
Revue " Chambres
d'Agriculture ",
n° 863, mars 1998
2
" Les terroirs urbains et paysagers : pour un nouvel
équilibre des espaces périurbains " présenté
par M. Gérard Larcher au nom de la Commission des Affaires
économiques n° 415 (1997-1998) - SENAT.
3
Projet de loi d'orientation pour l'agriculture, l'alimentation et
la forêt, n° 335 (1996-1997) déposé sur le Bureau
du Sénat le 6 mai 1997.
4
Rapport AN 1058 (1997-1998) présenté au nom de
la commission de la production et des échanges par
M. François Patriat.
5
Revue " Chambre d'Agriculture ", n° 863, mars
1998.