PJ loi de finances pour 1999
BARDOU (Janine)
AVIS 68 (98-99), Tome XII - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Table des matières
-
CHAPITRE IER -
LE PROGRAMME DE TRAVAIL DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN -
CHAPITRE II -
L'ACTIVITÉ ET LES MOYENS DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN ET DES ORGANISMES D'ÉTUDE
ET DE RECHERCHE -
CHAPITRE III -
L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES - EXAMEN EN COMMISSION
N° 68
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XII
PLAN
Par Mme Janine BARDOU,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean François-Poncet,
président
; Philippe François, Jean Huchon,
Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre
Lefebvre,
vice-présidents
; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine,
Léon Fatous, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM.
Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean
Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye,
Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland
Courtaud, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel
Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain
Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard,
Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis,
MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain
Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard
Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis
Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron,
Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult,
Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques
Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette
Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
38
)
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
CHAPITRE IER -
LE PROGRAMME DE TRAVAIL DU
COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN
Peu après son entrée en fonction, à la suite de sa nomination par décret du 5 janvier 1998, le nouveau Commissaire au Plan a reçu du Premier ministre une lettre de mission lui confiant la charge d'élaborer un programme de travail pour les années à venir.
A. LA LETTRE DE MISSION DU 9 JANVIER 1998 : UN COMMISSARIAT DU PLAN " ACTIF, RIGOUREUX, IMAGINATIF ET OUVERT "
Dans sa
lettre de mission datée du 9 janvier 1998, le Premier ministre
manifestait la volonté de voir le Plan jouer un rôle
"
d'animateur de l'analyse prospective et
stratégique
", de "
lien privilégié de la
concertation socio-professionnelle et de la réflexion
interministérielle
" et de "
programmation et
d'évaluation des politiques publiques
".
M. Lionel Jospin soulignait également que "
La France a
besoin d'un Commissariat général du Plan actif, rigoureux,
imaginatif et ouvert "
, dont il souhaitait "
relancer
l'action "
. Parmi les sujets devant figurer au programme de travail du
Plan, la même lettre citait :
- la mondialisation ;
- l'intégration européenne et l'unification monétaire
;
- les grandes tendances de la technologie ;
- la démographie ;
- la protection sociale ;
- les problèmes environnementaux.
Ce document souhaitait enfin que les analyses résultant des travaux du
plan définissent
" les moyens d'une croissance plus forte et
plus riche en emplois et d'une action déterminée contre le
chômage et l'exclusion "
;
" en large concertation avec
les partenaires sociaux ".
B. LE PROGRAMME DE TRAVAIL DU PLAN
Orientations générales
Une seconde lettre du Premier ministre, datée du 31 mars 1998,
a défini les trois grands axes du programme de travail du Commissariat
général :
1°)
Développer l'économie française
dans
le cadre de la mondialisation et de l'intégration européenne ;
2°) Renforcer la
cohésion sociale
;
3°)
Moderniser
les instruments de
l'action publique
;
Dans le même document, le Premier ministre souhaitait également
que les analyses et les débats résultant des travaux du
Commissariat général du Plan
" se réfèrent
systématiquement à l'objectif central d'une croissance plus forte
et plus riche en emplois et qu'ils débouchent sur des
préconisations contribuant à une action déterminée
contre le chômage et l'exclusion ".
Présentation détaillée
Les trois thèmes principaux qui constituent désormais le
programme de travail du plan ont fait l'objet d'une annexe
détaillée à la lettre du 31 mars 1998
précitée. Celle-ci peut être résumée comme
suit :
1°) Développer l'économie française dans le
cadre de la mondialisation et de l'intégration européenne
- définir une stratégie globale de recherche et d'innovation
compte tenu de la compétitivité de la France,
- donner des perspectives sur la " nouvelle nationalité "
de l'entreprise dans la mondialisation,
- étudier les aspects économiques et financiers de
l'élargissement de l'Union européenne,
- définir des scénarios d'évolution des institutions
européennes,
- améliorer la connaissance des systèmes compétitifs
nationaux.
2°) Renforcer la cohésion sociale
- envisager les implications d'une réforme des minima sociaux,
- poursuivre les travaux entamés à l'INSEE sur les
métiers et les qualifications,
- étudier les modalités d'insertion sociale des jeunes,
- fournir des indications sur les effets du vieillissement sur la
croissance,
- tirer les conséquences de la réduction du temps de travail.
3°) Moderniser les instruments de l'action publique
En étudiant :
- l'impact de la maîtrise des technologies de l'information,
- les instruments de régulation des services publics en
réseau,
- les instruments de l'action publique en matière d'environnement,
- la gestion de l'emploi public.
De nouveaux groupes de travail.
Par
lettres des
18 et 29 mai
, le Premier ministre a
souhaité que des groupes de travail soient mis en place,
conformément aux dispositions du programme de travail sur :
- l'Etat et les technologies de l'information, (groupe constitué
afin d'accompagner le déploiement de ces technologies et des nouveaux
réseaux au sein de l'Etat),
- le diagnostic des systèmes de retraites.
Votre Commission des Affaires économiques se réjouit de cette
relance de l'action du commissariat du plan, dans un cadre d'action
redéfini.
Elle souhaite cependant que la réflexion du Commissariat
intégre les travaux de la DATAR en matière d'aménagement
du territoire et s'étonne de ne pas voir figurer ces sujets au programme
de travail du Plan.
CHAPITRE II -
L'ACTIVITÉ ET LES MOYENS DU
COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN ET DES ORGANISMES D'ÉTUDE
ET DE RECHERCHE
I. LE COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN
A. ORGANISATION ET MOYENS
En 1998,
la structure du Commissariat Général du Plan est inchangée
par rapport à 1997. Ses moyens matériels et humains sont
répartis entre six départements :
- le service économique, financier et international,
- le service de l'évaluation et de la modernisation de l'Etat,
- le service des affaires sociales,
- le service énergie, environnement, agriculture, tertiaire,
- le service du développement technologique et industriel,
- le service des études et de la recherche.
Au titre du budget 1997, le Commissariat général avait
reçu 76,6 millions de francs de crédits -soit sa plus faible
dotation depuis 1991-. Ces crédits qui avaient été
portés à 77,7 millions de francs en 1998 atteignent
80,5 millions de francs
dans le projet de loi de Finances
pour
1999, en hausse de 3,6
%.
L'essentiel de ce budget se répartit en trois grandes masses :
- des
dépenses de personnel
pour
39,7 millions de
francs,
soit 49,5 %,
- des
dépenses de fonctionnement
pour
13,6 millions
de francs,
soit 17 %,
- enfin des
subventions diverses
pour environ
27 millions
de francs,
soit 33,5 %.
Le Commissariat général dispose de 78 agents titulaires et
de 60 contractuels, soit un total de
138 agents.
B. L'ACTIVITÉ DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN EN 1998
Le
rapport annuel élaboré à l'initiative du Commissariat
général permet de cerner l'activité de chacun des
six services qui le composent.
Service économique, financier et international
Ce service a répondu aux demandes émanant des deux chambres
du Parlement en élaborant :
- un rapport sur les
conséquences
économiques et
budgétaires
de
l'élargissement de l'Union
européenne aux PECO
, pour l'
Assemblée nationale
;
- un rapport sur le
système bancaire
et un autre sur
l'assurance française et le passage à la monnaie unique,
pour le
Sénat
.
Il a animé un
séminaire
sur
l'économie de
l'information
; participé aux travaux du Comité de politique
économique de la Commission européenne et réalisé
des
projections
en collaboration avec l'INSEE.
Le service de l'évaluation et de la modernisation de l'Etat
Ce service tient le secrétariat du Comité interministériel
de l'évaluation. A ce titre, il a achevé des évaluations
relatives à :
- la politique de prévention des risques naturels ;
- la maîtrise de l'énergie
- aux agences de l'eau ;
- à la politique de normalisation.
Une évaluation relative à la politique de la montagne est en
cours.
L'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques lui a
également confié une évaluation de la
politique
maritime
.
Il lui revient également d'effectuer une évaluation des contrats
de plan Etat-Région avant la délégation des crédits
aux préfets, conformément aux décisions du Comité
interministériel d'aménagement du territoire du
10 février 1993.
Le service a également animé un groupe de travail sur la gestion
de l'emploi public, tenu le secrétariat du sous-comité des
agréments fiscaux qui émet un avis sur les demandes
d'agrément des entreprises en restructuration, ou sur des
investissements à l'étranger.
Il a également lancé plusieurs réflexions prospectives,
notamment sur la Méditerranée et sur l'évaluation du
rôle de l'Etat face aux mutations technologiques.
Service des affaires sociales
Outre la représentation du Commissariat au Plan auprès
d'instances nationales (ONISEP
1(
*
)
,
CEREQ
2(
*
)
, notamment) et internationales (dont le
FMI
3(
*
)
et l'OCDE
4(
*
)
) ce service a organisé plusieurs
séminaires et groupes de travail ou de concertation, notamment
consacrés :
- à la prospective des métiers et des qualifications ;
- aux perspectives du travail et de l'emploi à l'horizon 2015 ;
- aux minima sociaux.
Il a également entrepris :
- l'évaluation de la loi " Evin " sur la lutte contre le
tabagisme et l'alcoolisme ;
- une analyse de la loi d'orientation et d'incitation sur la
réduction du temps de travail.
Il est enfin chargé de répondre aux demandes du Premier ministre
en ce qui concerne :
- la problématique du vieillissement :
- les minima sociaux.
Service énergie, environnement, agriculture et tertiaire
Ce service réalise diverses études, notamment en matière
de régulation des services publics.
Il a également pour mission de gérer le secrétariat de
plusieurs séminaires et groupes de travail tels que ceux
consacrés :
- à la PAC ;
- à l'information, la communication et la
société ;
- aux relations de l'Etat et des technologies de la formation et de la
communication ;
- à l'évolution des missions de l'Etat devant les mutations
technologiques des médias ;
- à l'énergie pour la période 2010-2020 (ce dossier a
donné lieu à la publication de quatre importants rapports).
Parmi de nombreux autres, il a notamment organisé un atelier de travail
consacré aux orientations stratégiques de la politique des
transports et aux relations des transports et de l'environnement.
En matière
d'environnement
, le service a préparé le
rapport
d'évaluation
du dispositif des
agences de l'eau
.
Service du développement technologique et industriel
Le service a mis en place plusieurs groupes de travail consacrés
à :
- la nationalité des entreprises ;
- la compétitivité du système productif (groupe de
travail franco-allemand) ;
- la recherche de l'innovation en France.
Il a également publié, parmi d'autres, un rapport sur
l'évaluation du dispositif français de normalisation.
Le service des études et de la recherche
Ce service est chargé de gérer les appels d'offres relatifs aux
travaux de recherche financés par le Plan dans plusieurs domaines :
- la place de l'économie française dans l'économie
mondiale ;
- les revenus d'activité et les minima sociaux ;
- le travail et l'emploi.
Il est également chargé du suivi et du financement des organismes
rattachés au Plan.
II. LES ORGANISMES D'ÉTUDE ET DE RECHERCHE
Six instances reçoivent des crédits publics
au
titre du budget du Plan :
- le centre d'étude prospective et d'informations internationales
(CEPII) ;
- le Conseil supérieur de l'emploi et des coûts (CSERC) ;
- le Centre d'études prospectives et d'observation des conditions
de vie (CREDOC) ;
- le Centre d'études prospectives et mathématiques
appliquées à la planification (CEPREMAP) ;
- l'Institut de la recherche économique et sociale (IRES) ;
- l'observatoire français des conjonctures économiques
(OFCE).
Le CEPII et le CSERC sont rattachés au Plan et
bénéficient, par conséquent, de
crédits inscrits
au fascicule budgétaire " bleu "
consacré au
Plan
, au titre des services du Premier ministre.
Le CREDOC, le CEPREMAP, l'IRES et l'OFCE reçoivent, quant à eux,
des
subventions
du Commissariat général.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES ORGANISMES D'ÉTUDE ET DE RECHERCHE, 1998-1999
|
|
1998 |
1999 |
|
CEPII |
21,43 |
21,708 |
|
CSERC |
6,47 |
6,37 |
|
CREDOC |
5,50 |
5,50 |
|
CEPREMAP |
7,64 |
7,64 |
|
OFCE |
20,48 |
20,48 |
|
IRES |
20,74 |
20,16 |
|
Total général |
82,26 |
81,85 |
Comme on
le constate, au vu du tableau ci-dessus, la légère hausse des
crédits du CEPII ne suffit pas à compenser, dans le total
général, la réduction des crédits de l'IRES et du
CSERC.
L'ensemble des crédits des organismes liés au Plan, qu'ils soient
rattachés ou subventionnés, correspond à environ
82 millions de francs
, en 1999 comme en 1998.
A. LES ORGANISMES RATTACHÉS
1. Le CEPII
Le CEPII
a été créé en 1978 pour réaliser des
études sur l'économie internationale, les échanges
internationaux et les économies étrangères.
Au cours de l'exercice 1997-1998, il a poursuivi le
programme de travail
que son conseil d'administration avait approuvé au début 1997.
Selon ce programme, le centre devait étudier :
- les perspectives macro-économiques à moyen et long
terme ;
- les enjeux actuels de l'intégration européenne ;
- les leçons de l'incidence du dernier cycle sur les
économies industrielles ;
- l'intégration régionale ;
- la concurrence et la compétitivité ;
- aux pays émergents et les pays en transition.
La durée prévue de chacune de ces études variait de 25
à 40 mois.
Deux études consacrées à la
valeur externe de
l'euro
et à la
compétitivité
(premier rapport
annuel sur le sujet) ont également vu le jour en 1998.
Au titre des travaux qu'il réalise depuis plusieurs années, le
Centre a poursuivi en 1997-1998 ses études relatives à :
- la modélisation (réalisation de projections à
l'horizon 2005 à la demande du Sénat) ;
- l'investissement direct et au commerce ;
- aux pays émergents et en transition.
Le conseil d'administration du Centre a souhaité que les travaux du
CEPII fassent l'objet d'une plus large diffusion et que le Centre s'attache
à réagir plus rapidement à l'actualité.
Le CEPII poursuit la publication de la revue trimestrielle
Economie
internationale
, et de la
Lettre du CEPII
(mensuelle) en
français,
The CEPII Newsletter
étant adressé
à ses correspondants à l'étranger.
Il publie également mensuellement des
documents de travail
ainsi
que des
ouvrages
.
Outre des articles de presse, les chercheurs du CEPII ont publié dans
des revues ou des collections scientifiques près de 75 articles
divers.
Ils ont également présenté de très nombreuses
communications à des colloques et réalisé des
études pour plusieurs institutions publiques.
Les
crédits du CEPII
pour
1999
s'élèvent
à
21,708 millions de francs
2. Le CSERC
Le
Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts a
été créé par la loi quinquennale pour l'emploi et
la formation professionnelle n° 93-1313 du
20 décembre 1993.
Il est chargé de "
contribuer à la connaissance des
revenus, des coûts de production et des liens entre l'emploi et les
revenus, et de formuler des recommandations de nature à favoriser
l'emploi
".
En 1997, le Conseil a élaboré
deux rapports
. Le premier,
intitulé "
Minima sociaux, entre protection et
insertion
" a été rendu public à l'automne.
Le second, "
Durée du travail, et emplois : les
35 heures, le temps partiel, l'aménagement du temps de
travail
" est paru en mai 1998.
L'accent a été mis sur la diffusion de ces rapports et sur leur
présentation devant diverses instances, universitaires, associatives ou
administratives.
Le Conseil élabore également, à l'occasion de la
préparation de ses rapports, des
Documents de travail
qui
concernent par exemple, en 1998, la sensibilité de l'emploi au
coût du travail ou les effets sur l'emploi de la flexibilité du
temps de travail.
Les
ressources du CSERC
s'élèvent à
6,37 millions
de francs dans le projet de loi de finances pour
1999. Elles permettent notamment de rétribuer les titulaires de
treize emplois
budgétaires qui composent son personnel.
On notera qu'à l'occasion de la nouvelle lecture du projet de loi
d'orientation relative à la lutte contre les exclusions,
l'Assemblée nationale a adopté un amendement (devenu
l'article 152 du texte définitif de la loi) tendant à la
transformation du CSERC en
Conseil de l'emploi, des revenus et de la
cohésion sociale
.
Cette nouvelle instance aurait été chargée de contribuer
à la connaissance des revenus, des inégalités sociales et
des liens entre l'emploi, les revenus et la cohésion sociale, afin de
constituer un " baromètre de la cohésion sociale ",
selon l'expression de M. J-M. Marchand, député, qui
défendit l'amendement
5(
*
)
.
Cette disposition a été déclarée non conforme
à la Constitution par une décision du Conseil constitutionnel du
29 juillet 1998. Le Conseil a, en l'espèce, entendu
sanctionner le dépôt de nouveaux amendements lors d'une nouvelle
lecture tenue après la Commission mixte paritaire.
Il a considéré qu'il ressortait de l'économie de
l'article 45 de la Constitution que des adjonctions ne sauraient, en
principe, être apportées au texte soumis à la
délibération de la Commission mixte paritaire. C'est donc pour un
motif
purement
procédural
que ces dispositions -qui
semblent d'ailleurs pouvoir trouver leur place dans un texte de nature
réglementaire- ont été censurées par la Cour
suprême.
Constatant que le mandat des membres du CSERC est venu à expiration
sans qu'ils soient remplacés, votre Commission des Affaires
économiques souhaite que le Gouvernement prenne rapidement des
dispositions pour permettre au CSERC ou à l'organisme qui le remplacera
de reprendre ses travaux dans les meilleurs délais.
B. LES ORGANISMES SUBVENTIONNÉS
1. L'OFCE
Créé en 1981 par une convention signée
entre
l'Etat et la Fondation nationale des sciences politiques, l'OFCE
" étudie scientifiquement et en toute indépendance, la
conjoncture de l'économie française ".
L'exercice 1997-1998 a été marqué par une
restructuration
à l'issue de laquelle les trois
départements existants ont été transformés afin de
constituer deux départements, l'un chargé de
l'analyse et
la prévision
, l'autre
des études
. L'OFCE a, en outre,
choisi d'accroître la
dimension communautaire
de ses recherches.
La quasi-totalité des ressources de l'OFCE proviennent de la subvention
que lui verse l'Etat, par le canal de la Fondation nationale des sciences
politiques.
Cette subvention s'élevait à
20,48 millions
en
1998
, et se trouve reconduite au
même niveau pour 1999
.
Le nombre d'emplois de l'Observatoire reste également fixé
à 48 personnes en 1999, sans changement par rapport à 1998.
L'OFCE publie, outre des ouvrages, une revue trimestrielle "
Economie
internationale
" qui comprendra désormais un
cinquième numéro intégralement composé de
contributions extérieures.
L'OFCE publie également une
Lettre
mensuelle, ainsi que des
Documents de travail
.
2. Le CREDOC
Le
CREDOC est une association chargée de réaliser des études
sur les conditions de vie de la population et de promouvoir les recherches en
statistique, économie, sociologie ou psychosociologie.
Le Centre organise des
stages de formation
, des
séminaires
, et des
études
.
Il publie une
Collection de rapports
dans laquelle quinze titres
sont parus depuis le début 1997, ainsi qu'une collection
intitulée "
Cahiers de recherche
" qui a
également publié quinze titres au cours de la même
période. Les chroniques mensuelles qu'il établit sont, quant
à elles, reproduites dans la revue "
Consommation et modes de
vie
".
Le CREDOC employait 43 cadres et 15 employés au
30 avril 1998.
Dans un avis rendu en mai 1998, le Conseil scientifique du CREDOC a
souligné la qualité et l'importance des travaux du Centre. Il
s'est réjoui de l'accroissement du nombre des contrats d'études
(+40 % de 1995 à 1997), tout en soulignant que " l'importance
cruciale " de la subvention versée par le Plan et en estimant que
" les contrats ne pouvaient être considérés comme des
substituts au financement par la subvention "
6(
*
)
des activités de pure recherche, même
s'ils représentent l'essentiel de son chiffre d'affaires.
La subvention au CREDOC prévue pour l'exercice 1999 est stable par
rapport à celle versée en 1998 au niveau de
5,5 millions
de francs
.
3. Le CEPREMAP
Tout
comme le CREDOC, le CEPREMAP est une association. Il effectue des recherches,
tant en micro-économie qu'en macro-économie et collabore,
à ce titre, avec des administrations telles que la Direction de la
prévision.
Son
budget
atteint
8,6 millions
de francs. Ses recettes
proviennent pour l'essentiel de la subvention de 6,343 millions de francs
que lui verse le Plan.
Le Centre dispose de 27 chercheurs à temps complet ou partiel.
Au cours de l'exercice 1997, il a publié 70 articles,
11 ouvrages, 13 rapports et 68 documents de recherche, dans ses
domaines traditionnels de recherche qui intéressent :
l'organisation des marchés, les fondements micro-économiques des
marchés, la modélisation et l'économétrie, le
marché du travail, les politiques économiques et
l'intégration internationale.
4. L'IRES
L'Institut de recherches économiques et sociales (IRES)
poursuit son second programme de travail scientifique à moyen terme qui
concerne la période 1997-1999.
Il s'intéresse, par le biais de
programmes spécifiques,
à :
- la réduction et la réorganisation du temps de
travail ;
- la mondialisation financière et la gestion du rapport salarial en
France ;
- la représentation des salariés ;
- et au revenu salarial.
Dans le cadre de
programmes transversaux
, l'IRES étudie
notamment :
- les comparaisons internationales en matière de travail, de
syndicalisme et de relations professionnelles ;
- le paritarisme ;
- la régionalisation, la mondialisation et les performances
nationales.
CHAPITRE III -
L'ÉVALUATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES
L'évaluation des politiques publiques permet de
mesurer, a
posteriori, l'efficacité de la gestion des derniers publics. A ce titre,
elle informe le législateur et renforce le contrôle de celui-ci
sur la dépense publique.
Il convient, à l'évidence,
d'en renforcer le champ et les moyens
.
Depuis la parution du rapport De Gaulle (1994) sur le renouvellement des
modalités de la planification, de nombreuses voix ont
réclamé un renforcement du rôle des instances
d'évaluation, parmi lesquelles le Commissariat général du
plan occupe une place centrale.
I. LE COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN ET L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
Le
Commissariat général du Plan tient le secrétariat du
Comité interministériel de l'évaluation (CIME).
Aux termes du décret n°90-82 du 22 janvier 1990, ce
comité est chargé de développer et de coordonner les
initiatives gouvernementales en matière d'évaluation des
politiques publiques,.
Le même texte prévoit qu'il arrête les projets
d'évaluation relevant d'un ou de plusieurs départements
ministériels.
Force est cependant de constater
qu'en huit ans
, le
CIME ne
s'est réuni que trois fois
: en juillet 1990, mars 1991 et mars
1993
et que depuis cinq ans il ne l'a plus été
.
Lors de sa dernière réunion, il a été
décidé de lancer des études relatives à :
- l'insertion par l'économique ;
- la prévention des risques d'origine naturelle ;
- la maîtrise de l'énergie ;
- l'aménagement de la montagne.
Seules les trois premières de ces études ont
été publiées, la quatrième étant en passe
d'être achevée.
Ce bilan prouve la nécessité de réformer le dispositif
français d'évaluation.
II. LA RÉFORME DU DÉCRET DU 22 JANVIER 1990
A. LA " BALKANISATION " DE L'ÉVALUATION FRANÇAISE
Dans
plusieurs des avis qu'il avait présenté au Sénat sur le
budget du Plan au nom de votre Commission des Affaires économiques,
M. Jean Boyer avait souligné la nécessité de
réviser les dispositions du décret du 22 janvier 1990
précité.
L'expérience a, en effet, prouvé la lourdeur du dispositif qu'il
institue et qui confine à l'inefficacité. Votre rapporteur pour
avis avait également souligné la multiplication des instances
d'évaluation spécialisées.
A côté des Offices parlementaires d'évaluation des choix
technologiques et scientifiques et d'évaluation de la législation
qui traduisent la légitime
volonté du Parlement de disposer
d'instruments d'évaluation autonomes
, on a assisté à
une véritable
prolifération des instances
d'évaluation
.
Les pouvoirs publics ont créé, par ordre chronologique :
- le Comité national des établissements publics à
caractère scientifique, culturel ou professionnel, en 1985 ;
- le Comité national d'évaluation de la recherche, en
1989 ;
- la Commission d'évaluation du RMI, en 1989 ;
- le Comité d'évaluation des nouvelles qualifications, en
1989 ;
- l'Agence nationale d'évaluation des pratiques médicales en
1990.
D'évidence, il conviendrait de rationaliser ce dispositif et de
recentrer sur le plan les fonctions d'évaluation.
B. L'ANNONCE DE LA RÉFORME DU DÉCRET DE 1990
Comme
l'avait recommandé votre rapporteur pour avis lors de l'examen du projet
de loi de finances pour 1998,
une refonte des dispositions du décret
n° 90-82 du 22 janvier 1990 est en cours
et devrait
déboucher cet automne.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis,
"
la préparation des projets d'évaluation, en
concertation avec les administrations principalement concernées serait
du ressort d'un nouveau conseil de l'évaluation, également
chargé de veiller au respect des règles méthodologiques
minimales. Le Commissariat général du Plan aurait, quant à
lui, pour rôle de proposer, en accord avec les ministères
intéressés, les suites à donner aux évaluations
réalisées.
"
Votre commission des Affaires économiques s'interroge sur
l'opportunité d'associer les administrations concernées à
l'évaluation des politiques qu'elles mettent en oeuvre. Elle
souhaiterait obtenir des éclaircissements sur le contenu du
décret actuellement en préparation.
Elle estime, en outre, que les lois de décentralisation ayant
donné aux régions des compétences dans des domaines aussi
déterminants que l'aménagement du territoire ou le
développement économique, il est souhaitable d'envisager, puisque
les contrats de plan viennent à leur terme, qu'elles puissent recourir
à l'expertise du plan afin d'évaluer les résultats des
politiques mises en oeuvre et d'orienter leurs choix.
La Commission des Affaires économiques et du Plan a décidé
de s'en remettre à la sagesse du Sénat quant à l'adoption
des crédits inscrits au titre du plan dans le projet de loi de finances
pour 1999.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 28 octobre 1998, sous la
présidence de M. Jean François-Poncet, président, la
commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport
pour avis de Mme Janine Bardou sur les crédits du plan pour 1999
inscrits au budget des services du Premier ministre.
Après avoir rendu hommage au travail accompli par M. Jean Boyer,
son prédécesseur, Mme Janine Bardou, rapporteur pour avis, a
indiqué que les crédits du plan s'élevaient, en 1999,
à 153 millions de francs, en hausse de 0,13 % par rapport
à 1998. Ces crédits, a-t-elle précisé, permettent
le fonctionnement du Commissariat général du plan (CGP), des
organismes qui lui sont rattachés : centre d'études
prospectives et d'informations internationales (CEPII) ; conseil
supérieur des revenus, de l'emploi et des coûts (CSERC) et
de ceux qu'il subventionne : centre d'études prospectives et
d'observation des conditions de vie (CREDOC) ; centre d'études
prospectives et mathématiques appliquées à la
planification (CEPREMAP) ; institut de recherche économique et
sociale (IRES) ; observatoire français des conjonctures
économiques (OFCE).
Elle a ensuite évoqué les principaux travaux
réalisés par le CGP en 1998, et elle a précisé que
dans une lettre de mission adressée à M. Charpin, le nouveau
Commissaire au plan, le Premier ministre avait souhaité que la
mondialisation, l'intégration européenne et les grandes tendances
de la technologie, la démographie, la protection sociale et les
problèmes environnementaux figurent au programme de travail du
commissariat général.
Elle a ajouté que ce programme s'articulait autour de trois grands
axes : le développement de l'économie française dans
le cadre de la mondialisation et de l'intégration européenne, le
renforcement de la cohésion sociale et la modernisation de l'action
publique. Tout en se félicitant de la clarification des missions du CGP,
Mme Janine Bardou, rapporteur pour avis, a cependant regretté que
l'aménagement du territoire ne figure pas explicitement parmi les
thèmes de travail précités.
Après avoir rappelé que le mandat des membres du CSERC
était expiré et que le Conseil Constitutionnel avait, pour un
motif de pure forme, déclaré non conforme à la
Constitution une disposition législative tendant à créer
un conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale qui aurait
remplacé le CSERC, le rapporteur pour avis a souhaité que des
mesures soient prises afin que ce conseil poursuive ses activités.
Estimant souhaitable de recentrer la fonction d'évaluation des
politiques publiques sur le CGP, Mme Janine Bardou, rapporteur pour avis, a
approuvé le principe d'une réforme du décret du
22 janvier 1990 relatif à l'évaluation
interministérielle, tout en désirant obtenir des
précisions sur ses modalités pratiques, et souhaité que
les régions puissent, au terme des contrats de plan, recourir à
l'expertise du Commissariat général pour évaluer les
politiques mises en oeuvre.
Après cet exposé, MM. Charles Revet et Hilaire Flandre sont
revenus sur ce dernier point pour déplorer l'inconsistance des
orientations et le manque de crédits qui caractérisent la
politique actuelle d'aménagement du territoire, M. Henri Revol
faisant valoir que les priorités affichées par les pouvoirs
publics en matière de protection de l'environnement étaient
parfois critiquables.
Evoquant, à son tour, les moyens financiers consacrés à la
politique de l'aménagement du territoire, M. Jean-Marc Pastor a
souligné la nécessité de prendre en compte l'ensemble des
sources de financement (régions, Etat, Union européenne), dont la
diversité rendait difficile une appréciation globale.
Mme Janine Bardou, rapporteur pour avis, MM. Jean-Marc Pastor, Henri
Revol, François Gerbaud et M. Jean François-Poncet,
président, ont estimé que même si les vérifications
réalisées par les chambres régionales des comptes (CRC)
étaient indispensables, elles dépassaient parfois le strict
contrôle juridictionnel pour se transformer en une appréciation de
l'opportunité de certaines politiques, ce qu'ils ont regretté.
Après avoir souligné les difficultés rencontrées
lors de la négociation des nouveaux contrats de plan, M. Jean
François-Poncet, président, a jugé très regrettable
que l'aménagement du territoire ne figure pas explicitement au programme
de travail du CGP. Rappelant que le rapport du Sénat intitulé
" Refaire la France " préconisait la création d'un
observatoire de l'aménagement du territoire et que la " loi
Pasqua " prévoyait la constitution d'un groupement
d'intérêt public, doté de compétences analogues, qui
n'avait finalement pas vu le jour, il a jugé indispensable la
création d'un organisme indépendant qui serait le
" baromètre " de l'aménagement du territoire.
M. Jean-Marc Pastor a également appelé de ses voeux la
constitution d'une instance d'observation et d'évaluation de la
politique de développement local.
Evoquant les compétences dévolues à un tel observatoire,
M. Patrick Lassourd a estimé souhaitable que des critères
d'appréciation stricts soient définis pour évaluer
l'efficacité relative des crédits nationaux et communautaires,
tandis que M. Bernard Murat considérait qu'il était
nécessaire, en outre, que les relations entre les collectivités
locales et l'Etat soient clarifiées tandis que M. Hilaire Flandre
affirmait que cette entité ne devrait pas s'ériger en
" censeur " des collectivités locales.
Après s'être étonné de l'intérêt
récemment manifesté pour la planification par les élus
d'orientation libérale, M. Michel Teston a déclaré
que l'aménagement du territoire était indissociable d'une forme
d'interventionnisme incompatible avec les théories qui tendaient
à réduire le niveau des crédits publics de façon
quasi systématique, alors même que ceux-ci étaient
indispensables pour favoriser l'aménagement du territoire en
général et pour maintenir les services publics en milieu rural,
en particulier.
En réponse, M. Jean François-Poncet, président, a
rappelé, d'une part, que le CGP avait été
créé par le Général de Gaulle et Jean Monnet et,
d'autre part, que tous les défenseurs de l'aménagement du
territoire, quelles que soient leurs convictions politiques, étaient
convaincus de la nécessité d'une action volontariste en cette
matière, avant de mentionner que plusieurs dispositions de la " loi
Pasqua " avaient été adoptées à
l'unanimité par le Sénat.
A l'issue de ce débat, suivant l'avis de son rapporteur, la commission a
décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur
l'adoption des crédits du plan dans le projet de loi de finances pour
1999.
1
Office national d'information sur les
enseignements et les professions.
2
Centre d'études et de recherches sur les qualifications.
3
Fonds monétaire international.
4
Organisation de coordination et de développement
économique.
5
cf. JORF, Assemblée nationale, 3e séance du
1er juillet 1998, p. 5714.
6
Avis du Conseil scientifique de mai 1998 publié dans le
rapport d'activité 1997, p. 186.